Жилищное право Российской Федерации

ЖИЛИЩНОЕ  ПРАВО

РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ

УЧЕБНОЕ  ПОСОБИЕ

Третье издание

Москва
РИОР

ИНФРА-М

С.И. КУЦИНА

Рекомендовано

в качестве учебного пособия для студентов

высших учебных заведений, обучающихся

по направлению «Юриспруденция»

(квалификация (степень) — бакалавр)

УДК 347.2(075.8)
ББК 67.404я73
         К88

Р е ц е н з е н т ы :
Дьяченко Е.М. — канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры гражданского права юридического факультета КубГУ;
Мигачева А.Ю. — канд. юрид. наук, кафедра гражданского права юридического факультета КубГУ;
Асланян Н.П. — д-р юрид. наук, профессор кафедры международного права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия

Куцина С.И.

К88
Жилищное право Российской Федерации : учеб. пособие / С.И. Ку
цина. — 3-е изд. — М. : РИОР : ИНФРА-М, 2017. — 146 с. — (Высшее 
образование: Бакалавриат). — https://doi.org/10.12737/24290.

ISBN 978-5-369-01666-4 (РИОР)
ISBN 978-5-16-012718-7 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-100773-0 (ИНФРА-М, online)
В пособии на основе современного жилищного законодательства

раскрываются основные понятия и институты жилищного права Российской Федерации.
Книга предназначена для студентов, обучающихся по специаль
ности (направлению подготовки) «Юриспруденция», аспирантов и 
преподавателей. Может быть полезна  практическим работникам и всем, 
кто интересуется вопросами жилищного права.

УДК 347.2(075.8)
ББК 67.404я73

ISBN 978-5-369-01666-4 (РИОР)
ISBN 978-5-16-012718-7 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-100773-0 (ИНФРА-М, online)

Оригинал-макет подготовлен в Издательском Центре РИОР.

Подписано в печать 10.12.2016.

Формат 60×90/16. Гарнитура Times. 
Бумага офсетная. Печать цифровая.
Усл. печ. л. 9,13. Уч.-изд. л. 10,47.

Тираж 100 экз. Заказ № 00000.

Цена свободная.
ТК 276500-795745-200117

ООО «Издательский Центр РИОР»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В.

Тел.: (495) 280-38-67. Факс: (495) 280-36-29 
E-mail: info@rior.ru    http://www.rior.ru

ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1.
Тел.: (495) 280-15-96. Факс: (495) 280-36-29.

E-mail: books@infra-m.ru     http://www.infra-m.ru
Отпечатано в типографии 
ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1

Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

ФЗ

№ 436-ФЗ

Издание не подлежит маркировке
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

© Куцина С.И.

ВВЕДЕНИЕ 

Жилищное право наряду с другими отраслями права имеет существенное значение в системе изучения юридических дисциплин. Это 
не случайно, так как жилье занимает важное место в жизни человека, 
и практически все граждане являются участниками жилищных правоотношений. 
Актуальность жилищного права в настоящее время связана с развитием рыночных отношений, в том числе и в жилищной сфере. Обновление жилищного законодательства идет в соответствии с жилищной реформой, является частью экономической реформы в Российской Федерации.  
Одним из главных направлений жилищной реформы было создание законодательной базы, соответствующей рыночным способам 
реализации права граждан на жилище, закрепленным в Конституции 
Российской Федерации.  
Принятый в декабре 2004 г. пакет федеральных законов был призван создать правовую базу по формированию рынка доступного жилья, поскольку оно не обновлялось более 20 лет.  
Практика применения Жилищного кодекса РФ, вступившего в силу с 1 марта 2005 г., доказала свою жизнеспособность и в то же время 
свидетельствует о необходимости внесения соответствующих изменений и дополнений, связанных с развитием отдельных институтов 
жилищного права.  
В работе рассматриваются задачи и принципы жилищного права, 
дается характеристика его основных институтов на основе сравнительно-правового анализа нового и ранее действовавшего жилищного 
законодательства и практики его применения. 
Автор пытается определить место жилищного права в системе отраслей права, во взаимодействии с другими отраслями права, в том 
числе с гражданским правом.  
 

ГЛАВА 1. ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА ЖИЛИЩНОГО ПРАВА 

1.1. Право граждан на жилище и способы 
его реализации в условиях рыночной экономики 

Жилищная проблема — одна из основных в социальной сфере. 
Жилье занимает важное место в жизни человека в любом обществе  
и всегда является объектом внимания государства.  
К середине 1990-х гг. в очереди на получение жилья стояло около 
10 млн российских семей, из которых 1,3 млн семей ожидали жилье 
более 10 лет. В коммунальных квартирах проживали 4,5 млн семей; в 
общежитиях — 6,5 млн человек, более 20% жилищного фонда не было обеспечено водопроводом, канализацией, центральным отоплением1. 
Такое положение дел сложилось не случайно, ибо в течение семи 
десятилетий в нашей стране складывалась система удовлетворения 
потребностей граждан в жилье, экономической основой которой была 
государственная собственность на жилые помещения. Государство 
взяло на себя юридическую обязанность обеспечивать жилыми помещениями граждан, нуждающихся в жилье или в его улучшении, на 
условиях найма независимо от их имущественного положения. Благоприятные условия пользования жильем обеспечивались миллиардными затратами государства на его содержание, ибо государство стало 
монопольным инвестором, заказчиком и подрядчиком в жилищном 
строительстве и эксплуатации жилищного фонда.  
Что касается негосударственных структур — кооперативного  
и индивидуального жилищного строительства, то его роль в обеспечении граждан жильем в условиях советского государства всегда была 
незначительной в силу существующих ограничений и запретов в данной сфере.  
В годы перестройки была предпринята попытка решения жилищной проблемы. Однако государственная программа обеспечения каждой семьи к 2000 г. отдельной квартирой изначально была нереальной, хотя бы потому, что не содержала точных расчетов нуждаемости 
в жилье граждан, и в постперестроечное время утратила силу.  
Жилищная реформа, является частью экономической реформы, 
проводимой в Российской Федерации. Она имеет целью фундаментально преобразовать системы строительства, распределения, обслуживания жилищного фонда на основе изменения отношений собственности, создания рынка жилья, обеспечения социальных гарантий 
нетрудоспособным и малообеспеченным слоям населения.  
                                                           
1 Экономика и жизнь. 1994. № 6. С. 9. 

Важнейшим этапом перехода к рынку жилья стал Закон РСФСР от 
04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда РСФСР», 
направленный на решение только части проблем, связанных с жилищной реформой, и действующий до настоящего времени. Закон 
устанавливает основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда на территории 
Российской Федерации, определяет правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилье. 
Целью таких преобразований является создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения 
потребностей в жилье, а также улучшение использования и сохранности жилищного фонда. Вступление в права собственности на жилье 
дает гражданам возможность эффективно вкладывать свои средства, 
осуществлять накопление недвижимой собственности, выступать с 
ней на рынке недвижимости, свободно владеть, пользоваться и распоряжаться своим жильем.  
Следующим шагом в разрешении проблем, связанных с осуществлением жилищной реформы, стал Закон РФ от 24.12.1992 № 4218-1 
«Об основах федеральной жилищной политики» (далее — Закон). 
Этот закон определял основные принципы реализации конституционного права граждан РФ на жилище в новых социально-экономических условиях, устанавливал общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм 
собственности и видов использования недвижимости в жилищной 
сфере.  
Как было сказано в преамбуле данного Закона, целью государственной федеральной жилищной политики является обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан, осуществление 
строительства и реконструкции государственного, муниципального и 
частного жилищных фондов; создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования; развитие частной собственности; обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников 
в жилищной сфере, развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства.  
Закон гарантировал право граждан на жилище, которое обеспечивалось путем предоставления жилья в домах государственного  
и муниципального жилищного фонда на условиях договора найма  
в пределах нормы жилой площади, а также на условиях аренды либо 
путем приобретения или строительства жилья за счет собственных 
средств (ст. 2 Закона «Об основах федеральной жилищной политики»).  
Гражданам, покупавшим и строившим жилье, предоставлялись 
кредиты и компенсации (субсидии) (ст. 25). В целях развития и сти

мулирования жилищного строительства гарантировались налоговые 
льготы (ст. 27).  
Кроме принципов обеспечения гарантий права на жилище, Закон 
ввел принцип осуществления строительства, реконструкции жилья не 
только с помощью государства, которое раньше играло монопольную 
роль подрядчика в жилищной сфере, но и с помощью организаций 
различных форм собственности.  
Был изменен и принцип государственного финансирования строительства жилья. Финансирование могло осуществляться за счет любых источников — средств предприятий, граждан, банковских кредитов и т.п.  
Особое внимание в Законе было обращено на развитие частной 
собственности на жилье, которое теперь не ограничивалось ни по количеству, ни по размерам, ни по стоимости. 
Законом была изменена система оплаты жилья и коммунальных 
услуг, которая должна была обеспечивать издержки на содержание и 
ремонт жилищного фонда, а также на коммунальные услуги.  
Таким образом, основные направления рыночных отношений  
в жилищной политике были определены Законом РФ «Об основах 
федеральной жилищной политики»1. 
В развитие этого Закона по поручению Правительства РФ была 
разработана Государственная целевая программа «Жилище», предусматривающая комплекс правовых, организационных и экономических мер, направленных на проведение жилищной реформы и федеральной жилищной политики (постановление от 20.06.1993 № 595).  
Целью данной программы являлось определить принципиальные 
положения долгосрочной государственной жилищной политики  
и наметить конкретные меры на 1993–1995 гг. по осуществлению следующих основных задач:  
1) создание правовой базы жилищной реформы;  
2) изменение структуры жилищного строительства по формам 
собственности, источникам финансирования, типам зданий и технологиям их возведения;  
3) поэтапный перевод жилищной сферы в режим безубыточного 
функционирования при обеспечении социальной защиты малоимущих групп населения;  
4) демонополизация жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства, структурная перестройка базы стройиндустрии, изменение форм организации строительства, а также управления, 
обслуживания и ремонта жилищного фонда.  
В соответствии с положениями государственной программы «Жилище» были приняты указы Президента России, постановления Правительства о внебюджетном инвестировании жилищной сферы, о 

                                                           
1 В настоящее время утратил силу. 

кондоминимумах, о жилищных субсидиях при оплате жилья и коммунальных услуг, о субсидиях на строительство и приобретение жилья, 
о жилищных кредитах, о жилищных сертификатах и ряд других, призванных обеспечить выполнение основных задач жилищной реформы1. 
В 1996 г. Указом Президента РФ № 431 были одобрены «Основные направления нового этапа реализации Государственной целевой 
программы "Жилище"», рассчитанные на долгосрочные перспективы 
федеральной жилищной политики на период до 2000 г., и определены 
конкретные задачи на 1996–1997 гг. 
Как было отмечено в Основных направлениях, прошедший период 
подтвердил эффективность предусмотренных направлений жилищной 
реформы, позволил решить часть поставленных в программе «Жилище» задач. На основе Конституции РФ принят ряд законов и других 
правовых актов, обеспечивающих проведение жилищной реформы. 
Преодолено сокращение объемов жилищного строительства. Изменилась структура жилищного фонда по формам собственности. Доля 
частного жилищного фонда, составляющая 30% в 1992 г., превысила 
50% в 1995 г., в том числе доля жилищного фонда, находящегося в 
собственности граждан, увеличилась за этот период с 26 до 41% соответственно. Приватизировано более 1/3 квартир государственного и 
муниципального жилищного фонда. Начал функционировать рынок 
жилья. На 2 млн уменьшилось число семей, стоящих в очереди на 
улучшение жилищных условий. При этом около 1,4 млн семей из состава очередников улучшили свои жилищные условия с использованием рыночных механизмов.  
Изменилась структура источников финансирования жилищного 
строительства. Доля бюджетных средств во вводе жилья, до начала 
реформы составлявшая 80%, сократилась до 26%, в том числе средств 
федерального бюджета до 15%. Основным источником финансирования жилищного строительства стали внебюджетные средства в сочетании с различными формами государственной поддержки граждан и 
юридических лиц, принимающих участие в финансировании строительства жилья.  
Повысился удельный вес малоэтажного жилищного строительства. Получил разрешение вопрос о передаче или продаже в собственность граждан земельных участков для индивидуального жилищного 
строительства.  
Начат переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных 
услуг, предусматривающий снижение объема дотаций из госбюджета. 
Все эти меры позволили считать главными задачами нового этапа 
жилищной реформы:  

                                                           
1 См.: Рыночные отношения в жилищной сфере. Сборник законодательных актов и гражданско-правовых документов. М., 1995. С. 38.  

1) обеспечение возможности улучшения жилищных условий для 
семей со средним достатком путем внедрения в практику долгосрочных жилищных кредитов, предоставления субсидий на строительство 
и приобретения жилья, оказание помощи в развитии индивидуального 
жилищного строительства; 
2) увеличение объемов и повышение качества жилищного строительства, перестройку производственной базы жилищного строительства на 
современном техническом уровне, совершенствование системы эксплуатации, ремонта, финансирования в проведении жилищной реформы; 
3) повышение социальной направленности жилищной реформы, 
разработка дополнительных мер государственной поддержки определенных социальных слоев населения (малоимущих, молодых и многодетных семей, военнослужащих, лиц, уволенных в запас или в отставку, лиц, проработавших длительное время в районах Крайнего 
Севера, вынужденных переселенцев, пострадавших в результате аварий и стихийных бедствий).  
В «Основных направлениях» были намечены правовые, социальные, финансово-экономические и архитектурно-технические аспекты 
нового этапа жилищной реформы. 
Новым этапом жилищной реформы стала принятая Правительством РФ Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002– 
2010 гг. (постановление от 17.09.2001 № 675). Ее задачей являлось продолжить преобразования в жилищной сфере, начатые в рамках Государственной целевой программы «Жилище» и Основных направлений нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище».  
Как отмечалось в Федеральной целевой программе «Жилище»,  
в результате осуществления намеченных мероприятий были созданы 
правовые и организационные основы государственной жилищной политики, определены ее приоритеты, направления и отработаны механизмы их реализации. 
Сформулирована нормативно-правовая база, которая является основной для дальнейших преобразований в жилищной сфере. Изменилась структура жилищного фонда по фондам собственности. Доля 
частного фонда в 2000 г. составила более 63% по сравнению с 33%  
в 1990 г., а доля государственного и муниципального жилищного 
фонда сократилась с 67 до 34,8% (в результате принятия Закона 
РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР»). 
Радикальные изменения произошли в системе финансирования 
жилищного строительства. Доля жилья, вводимого государственными 
и муниципальными предприятиями и организациями, сократилась  
с 80% в 1990 г. до 19% в 2000 г., в том числе предприятиями федеральной собственности до 7,5%. 
За счет бюджетных источников продолжалось строительство и 
предоставление на льготных условиях жилья наиболее нуждающимся 
категориям населения. Численность семей, стоящих в очереди на 

улучшение жилищных условий, уменьшилась в 1990–2000 гг.  
с 9,45 млн до 5,9 млн семей.  
Осуществлялось реформирование жилищно-коммунального хозяйства с тем, чтобы перевести его в безубыточную отрасль. Доля платежей населения в покрытии затрат по предоставлению жилищнокоммунальных услуг возросла более чем в 20 раз и достигла 62,3%. 
Однако ряд поставленных задач не удалось осуществить в полном 
объеме, возникли и новые проблемы. 
Поэтому реализацию Программы планировалось осуществлять  
по следующим направлениям. 
1. Жилищно-коммунальное хозяйство. Демонополизация управления и содержания жилищного фонда. Создание бездотационных механизмов финансирования содержания жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры при обеспечении социальной защиты населения с 
низкими доходами, исходя из установленных единых стандартов. 
В сфере управления жилищным фондом планировалось завершить 
разграничение функций собственника жилищного фонда и функций 
профессионального управления и обслуживания. Услуги по управлению жилищным фондом и его обслуживанию должны предоставляться на конкурсной основе. 
2. Обеспечение доступности жилья. Для решения этой задачи было 
предусмотрено продолжить практику предоставления бюджетных 
субсидий на приобретение жилья с использованием механизма государственных жилищных сертификатов, сделать доступным ипотечное 
кредитование; совершенствовать нормативно-правовую базу жилищной реформы. 
3. Жилищное строительство. В этой сфере считалось необходимым 
применение современных технологий, удешевляющих строительство 
без снижения его качества с тем, чтобы стоимость 1 кв. м общей площади жилья не превышала 2-месячного среднего денежного дохода на 
душу населения. 
4. Текущие обязательства государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан. 
Эта часть Программы предполагала обеспечение различных категорий граждан за счет федерального бюджета: граждан, уволенных  
с военной службы, из органов внутренних дел и др.; граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера, отселяемых с комплекса «Байконур», ликвидаторов последствий аварии на Чернобыльской АЭС; 
беженцев и вынужденных переселенцев; молодые семьи. В отношении каждой из этих категорий граждан были приняты специальные 
подпрограммы в рамках данной Программы, предусмотрен общий 
объем финансирования. 
Федеральная целевая программа «Жилище» на 2011–2015 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 17.12.2010 № 1050 
ориентирует на приобретение жилья в собственность гражданами с 

помощью субсидий, жилищных сертификатов, ипотечных кредитов, 
т.е. путем формирования рынка доступного жилья. 
Для граждан, принятых на квартирный учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, время ожидания предоставления жилых помещений социального использования достаточно длительно. Поэтому, как сказано в Программе, такой категории граждан 
будет способствовать предоставление в установленном порядке органами государственной власти или органами местного самоуправления 
по желанию граждан земельных участков для строительства индивидуальных жилых домов, а также развитие новых форм жилищностроительной кооперации и иных жилищных некоммерческих объединений граждан (разд. I Программы). 
И лишь в отношении граждан, принятых на квартирный учет до 
01.03.2005 государство обязуется выделять средства на строительство 
и приобретение в федеральную собственность жилых помещений жилищного фонда социального использования, предназначенных, для 
обеспечения жильем этой категории граждан (за некоторыми исключениями), с целью последующего предоставления им жилых помещений по договору социального найма (разд. III Программы). 
Жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации, построенные (приобретенные) за счет средств, предусмотренных на реализацию мероприятий по обеспечению жильем категорий граждан, 
осуществляемых в рамках Программы, и предоставленные в соответствии с договором социального найма гражданам, будут переданы  
в муниципальный жилищный фонд социального использования в порядке, установленным законодательством РФ для передачи находящегося в федеральной собственности имущества в муниципальную собственность (разд. III Программы).  
В соответствии с Конституцией РФ каждый гражданин имеет право на жилище (ст. 40). Это право включает в себя две возможности. 
Во-первых, гражданам гарантирована возможность пользоваться тем 
жилым помещением, которое у них есть в данное время. Государство 
охраняет субъективное право гражданина на конкретное жилое помещение, обеспечивает его неприкосновенность, не допускает произвольного лишения жилища.  
Во-вторых, государство принимает на себя обязанность содействовать тому, чтобы каждый гражданин был обеспечен жильем. 
Реализация данного конституционного права определяется жилищным законодательством, которое предусматривает несколько способов реализации права на жилище. Это может быть предоставление 
жилой площади в домах государственного и муниципального жилищного фонда по договору социального найма. Такое право согласно 
Конституции имеют лишь малоимущие и иные указанные в законе 
граждане, нуждающиеся в жилище. Обеспечение жильем возможно 
путем приобретения его в собственность (жилищное строительство,