Административное право России. Общая часть

Москва
ИНФРА-М
2010

АДМИНИСТРАТИВНОЕ
ПРАВО РОССИИ

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Московская государственная юридическая академия
им. О.Е. Кутафина
Вологодский институт права и экономики ФСИН России

УЧЕБНИК

Рекомендовано УМО 
по юридическому образованию 
вузов Российской Федерации 
в качестве учебного пособия для студентов
высших учебных заведений, 
обучающихся по специальности
и направлению «Юриспруденция»

Под редакцией доктора юридических наук, 
профессора С.А. Старостина

УДК 342.9
ББК 67.401
 
А28

Административное право России. Общая часть: Учебник / Под 
ред. д-ра юрид. наук, проф. С.А. Старостина. — М.: ИНФРА-М, 
2010. — 506 с. + CD-R. — (Высшее образование).

ISBN 978-5-16-004441-5
Структура и содержание учебника оригинальны, поскольку его авторы – ведущие административисты страны. Но в то же время изложенные в нем лекции соответствуют учебным планам Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина и Вологодского 
института права и экономики ФСИН России. Настоящий том включает 
в себя традиционные разделы: понятие административного права, субъекты административного права, административно-правовые формы и 
методы реализации исполнительной власти, административное правонарушение и административную ответственность, административнопроцессуальную деятельность, административное право и законность 
в сфере реализации исполнительной власти.
К книге прилагается диск с презентациями к каждой из 26 лекций. 
Издание предназначено для студентов, аспирантов и преподавателей высших юридических учебных заведений, а также для научных 
работников и служащих органов государственного и муниципального 
управления.

 
ББК 67.401

ISBN 978-5-16-004441-5
© Коллектив авторов, 2010

А28

Авторский коллектив:
А.П. Алегин — канд. экон. наук (лекция 17); Л.М. Колодкин — 
д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ (лекция 7); А.М. Колосков 
(лекция 24); А.М. Кононов — д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ (лекция 9, совместно с В.И. Фадеевым); А.В. Корепина — канд. юрид. наук 
(лекции 8, 10, 19); Г.А. Кузьмичева — канд. юрид. наук, проф. (лекция 4); 
Н.А. Мельникова (лекция 18); Ю.И. Мигачев — д-р юрид. наук, проф. (лекция 25); Р.В. Нагорных — канд. юрид. наук, доц. (лекции 14, 23); Л.Л. Попов — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, засл. юрист РФ 
(лекция 15); О.В. Прохорова — канд. юрид. наук (лекция 26, совместно с 
В.Ю. Уховым); С.А. Старостин — д-р юрид. наук, проф. (введение, лекции 
1, 3, 5, 6, 20); М.С. Студеникина — канд. юрид. наук, проф. (лекция 12); 
М.Е. Труфанов — д-р юрид. наук, доц. (лекции 2, 11, 13); В.Ю. Ухов — д-р 
юрид. наук (лекция 26, совместно с О.В. Прохоровой); В.И. Фадеев — д-р 
юрид. наук, проф. (лекция 9, совместно с А.М. Кононовым); А.П. Шергин — 
д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ (лекции 16, 21); Э.Т. Щерба — канд. юрид. наук (лекция 22); О.Н. Копылова — помощь в подборке 
материала, техническое оформление учебника и его презентации.

ÂÂÅÄÅÍÈÅ

Административное право – важнейшая, ключевая отрасль правовой 
системы Российской Федерации, регулирующая особую группу общественных отношений, складывающихся в области публичного (государственного) управления. Оно воздействует на те общественные отношения, которые возникают в процессе реализации одной из ветвей 
государственной власти Российской Федерации – исполнительной власти. Как отрасль публичного права административное право обладает 
собственным предметом и методом: системой государственно-управленческих отношений и способами и средствами воздействия на них, 
поскольку государственное управление реализуется через категории 
публичных интересов, потребностей, целей, стимулов и норм. 
Отсюда следуют как минимум два важных вывода. Во-первых, административное право обладает специфическими особенностями, отличительными признаками, связанными с его содержанием и структурой. Во-вторых, часть институтов системы административного права 
находèтся в процессе формирования, динамично развивается законодательство в сфере государственного управления. Изучение административного права требует обязательного учета этих особенностей. Авторы 
данного курса лекций постарались учесть эту специфику отрасли. 
Важной особенностью курса административного права (и это также учтено при подготовке äàííîé ðàáîòû) является то, что оно до настоящего времени систематизировано не в полной мере. Нормы административного права присутствуют в многочисленных нормативных 
правовых актах, издаваемых органами государственной власти. В силу 
предмета административного права особое внимание авторы обратили 
на те из них, которые регулируют управленческие общественные отношения.
Настоящий курс лекций отличает то, что многие вопросы, которые 
в нем рассмотрены, непосредственно связаны с административной реформой и реформой судебной системы (это в большей степени касается 
второй части курса лекций). 
Основная цель административной реформы – создание оптимальной 
системы государственного управления, такой системы и структуры органов исполнительной власти, которые позволили бы успешно решать 
социально-экономические проблемы для повышения уровня и качества 

жизни населения. Но административная реформа – это не только изменение системы и структуры, это в первую очередь пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов 
их реализации.
Главная задача судебной реформы – расширение сферы судебной 
защиты прав и законных интересов граждан, совершенствование судопроизводства, доступность правосудия, приведение законодательства 
Российской Федерации в соответствие к современным международным 
стандартам. И здесь, на наш взгляд, важными являются проблемы формирования административного судопроизводства.
Современное административное право должно максимально полно 
учитывать публичные интересы, обеспечивать защиту прав и свобод 
человека и гражданина, интересов юридических лиц. Все эти вопросы 
нашли непосредственное отражение в настоящем курсе лекций.
При написании äàííîé ðàáîòû авторы поставили перед собой две 

цели:

1. Учитывая существующее многообразие учебной и научной литературы по административному праву, подготовить такой курс лекций, 
который позволил бы дать необходимые и глубокие знания по данному предмету. Понимая, что обучение бессмысленно, если обучаемые не 
будут размышлять над материалом и анализировать различные точки 
зрения, в большинстве лекций по излагаемым проблемам даны современные позиции ведущих ученых. В связи с этим курс лекций в большей 
степени рассчитан прежде всего на подготовленного студента.  

2. Авторы постарались изложить материал таким образом, чтобы 
студенты и аспиранты смогли получить навыки и умения точно и профессионально применять полученные знания на практике, быть готовыми и способными самостоятельно решать сложные задачи, ïоэтому 
курс лекций сопровождается многочисленными примерами из практики.
Читатель, несомненно, обратит внимание на состав авторского коллектива. Было бы нескромно хвалить äàííîå ïîñîáèå, но его высокий 
уровень определяется профессионализмом и авторитетом ученых, входящих в состав авторского коллектива. Большинство авторов данной 
работы – известные административисты Российской Федерации, ученые, которые уже давно себя зарекомендовали. Но среди авторов есть 
и те, которые делают только первые шаги в науке, и для них высокая 
честь – быть в составе авторского коллектива. Молодыми учеными 
подготовлены лекции по тем проблемам, которые являются сферой их 
научных интересов, потому и данные материалы также отличаются высоким качеством.
В основу предлагаемого пособия положены методические материалы кафедры административного права Московской государственной 

Ââåäåíèå

юридической академии им. О.Е. Кутафина и кафедры административного права Вологодского института права и экономики ФСИН России. 
Первая книга – Общая часть административного права – состоит из 
шести разделов: понятие административного права, субъекты административного права, административно-правовые формы и методы реализации исполнительной власти, административное правонарушение и 
административная ответственность, административно-процессуальная 
деятельность, административное право и законность в сфере реализации исполнительной власти.
Вторая книга – Особенная часть административного права – традиционно состоит из четырех разделов: основы организации государственного управления, управление экономической сферой, управление 
социально-культурной сферой, управление административно-политической сферой.
В качестве эксперимента авторы сопроводили каждую лекцию графическим материалом (к каждой части приложен диск с текстами лекций и слайдами к ним), который должен помочь студентам и аспирантам в изучении предмета курса, а преподавателям, при их желании, – в 
ходе подготовки и проведения занятий.
В заключение авторы выражают пожелание к читателям курса лекций критически отнестись к нему и направить в наш адрес свои замечания и пожелания по улучшению не только содержания курса, но и его 
структуры. Все предложения с благодарностью будут приняты и обязательно учтены в следующих редакциях.

Ââåäåíèå

Ëåêöèÿ 1

ÏÐÅÄÌÅÒ, ÌÅÒÎÄ È ÑÈÑÒÅÌÀ 
ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÎÃÎ ÏÐÀÂÀ

Ïëàí ëåêöèè:

1. Введение в курс административного права.
2. Управление как объект административно-правового регулирования. 

Социальное управление и его виды. Государственное управление.

3. Исполнительная власть в системе разделения властей. Соотношение 
исполнительной власти и государственного управления.

4. Методы административного права.
5. Понятие и система субъектов административного права.
6. Место административного права в правовой системе Российской 

Федерации. 

Ëèòåðàòóðà ê ëåêöèè:

Îñíîâíàÿ:
1. Административное право: Учеб. / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Сту
деникиной. М., 2008.

2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. 

М., 1997. 

3. Козлов Ю.М. Административное право: Учеб. 2-е изд., перераб. и 

доп. М., 2004.

Äîïîëíèòåëüíàÿ:
1. Административное право: Учеб. / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. М., 

2003.
2. Бахрах Д.Н. О предмете административного права России // 

Государство и право. 2003. № 10. 
3. Актуальные вопросы административно-правового регулирования в 
современной России: Материалы международной науч.-практ. конф., посвящ. 70-летию заслуженного юриста Российской Федерации, д-ра юрид. 
наук, проф. И.И. Веремеенко / Отв. ред. д-р юрид. наук, проф. А.С. Дугенец, 
д-р. юрид. наук, проф. В.И. Майоров. М., 2008.

4. Козлов Ю.М. Административное право: Учеб. М., 1999.
5. Савостин А.А. Методы административного права: Дис. … д-ра юрид. 

наук. М., 2006.
6. Сорокин В.Д. Метод правового регулирования. Теоретические про
блемы. М., 1976.

Ëåêöèÿ 1

1. Ââåäåíèå â êóðñ àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà
В последнее время в нашей стране и за рубежом издано достаточно много учебников, монографий и различных пособий по проблемам 
административного регулирования общественных отношений. В Германии, Франции, Австрии и других странах, в том числе и в России, 
сложились собственные научные школы административного права. 
Накоплен огромный исторический опыт административно-правового регулирования, причем в различных типах государства, при различных политических режимах. Однако практика продолжает активно 
развиваться. Это касается не только России, но и Европейского Союза, 
где за последние годы возникло множество не известных ранее интеграционных структур и связей. С 1 декабря 2009 г. вступил в силу Лиссабонский договор, который должен способствовать совершенствованию 
системы управления Евросоюза. Все это требует времени для осмысливания результатов, проведения научных разработок, оценки и поиска 
новых решений.
В России вот уже более äåñÿòè лет осуществляется административная реформа. В связи с этим мы можем вполне обоснованно утверждать 
о возрастании роли науки административного права в современных условиях. 
Следует обратить внимание на степень проникновения государства 
в различные сферы жизнедеятельности – в экономику, социально-культурную и административно-политическую сферы. Еще совсем недавно представители неолиберализма (наиболее много и ярко выступали 
тогда Е.Т. Гайдар, Г.Х. Попов, Ю.Н. Афанасьев и др.) говорили, что 
придет рынок – и он все урегулирует. Но в середине 1990-х гг. с установлением рыночных отношений мы получили опасную дезинтеграцию государственных институтов, системный экономический кризис, 
издержки приватизации в сочетании с политическими спекуляциями на 
естественном стремлении людей к демократии, серьезные просчеты при 
проведении экономических и социальных реформ. Катастрофическая 
демодернизация страны привела к социальному упадку, за чертой бедности оказалось более трети населения. Массовым явлением стали многомесячные задержки с выплатой пенсий, пособий, заработных плат. 
Люди были напуганы дефолтом и не верили уже в то, что государство 
способно выполнять свои минимальные социальные обязательства.
Высочайший уровень коррупции сегодня – это ли не последствия 
ухода государства от своего важнейшего предназначения – регулировать общественные отношения, устанавливать «правила игры» в экономике, социальной и административно-политической сферах? Яркий 
пример – роль государства в условиях финансово-экономического 
кризиса. Взгляните на программу антикризисных мер Правительства 
Российской Федерации на 2009 г., утвержденную Правительством Рос

Ëåêöèÿ 1

сийской Федерации 19 июня 2009 г. Приоритетными направлениями 
деятельности государства названы выполнение в полном объеме социальных обязательств государства, сохранение и развитие промышленного и технологического потенциала, активизация внутреннего спроса 
на российские товары как основы для восстановления экономического 
роста.
Обратите внимание на действия администрации США – оплота демократии, страны, которая в большей степени, чем Россия вмешивается в 
экономику и социальную сферу. В мае 2009 г. Президент США Барак 
Обама предложил пять составляющих восстановления роста американской экономики: новые правила, контролирующие краткосрочные 
сделки и предотвращающие мошенничества; инвестиции в образование; инвестиции в возобновляемые источники энергии и технологии; 
инвестиции в здравоохранение; экономия средств бюджета. Антикризисный пакет для стимулирования экономики составил 787 млрд долларов США.
А теперь сравните с Китаем, где влияние государства и компартии 
на эти же процессы значительно активнее, чем в России и США, но там 
практически отсутствуют кризисные явления, рост ВВП составил в самый разгар кризиса 8%. 
Сегодня уже понятно, что государство, государственная власть не 
могут не участвовать в урегулировании общественных отношений, другое дело – степень этого участия.
Негативные последствия в политике, экономике влекут за собой 
непродуманные административные управленческие решения, причем 
как чиновников государственного аппарата, так и управленцев в сфере 
предпринимательства. Конъюнктурность и целесообразность нередко 
преобладают над интересами личности, общества и государства, законностью и нравственностью, иными общественно значимыми целями и 
ценностями жизни.
Можно сделать следующий вывод: необходимо не просто административно-правовое регулирование общественных отношений, поведения людей, а его совершенно новое качество, которое обеспечивало бы 
сохранность и развитие публичной и личной жизнедеятельности людей. 
Следует уйти от дискредитированного понятия «административная 
деятельность», которое большинство граждан связывает с ограничением прав и свобод человека и репрессиями. 
Суть административного регулирования с точки зрения управления 

– это организационно регулируемый механизм, призванный проводить 
в жизнь определенную идеологию управления, а точнее государственную политику. 
Сущность административно-правового регулирования раскрывает
ся по трем основным направлениям:

Ëåêöèÿ 1

1. Важность административных норм для каждого человека, поскольку в них выражена не просто воля государства, нормы ограничения или принуждения, а правила обеспечения нормальной, спокойной 
жизни всего общества и каждого человека.
2. Административные нормы (материальные и еще в большей степени процессуальные) обеспечивают организацию и функционирование 
органов государственной власти. Все ветви государственной власти (исполнительная, законодательная и судебная), все ее уровни (федеральный, межрегиональный, субъектов Российской Федерации, местного 
самоуправления) при своем функционировании всегда сталкиваются с 
административно-правовым регулированием.
3. Административные нормы актуальны и специфичны не только 
для органов государственной власти, но и органов управления на производстве, в общественных объединениях, других структурах1.

Следует особо подчеркнуть некоторые моменты.
В очень многих учебниках можно найти такое определение административного права: это совокупность правовых норм, регулирующих 
общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти. Нельзя сказать, что оно ошибочно.
Но только ли общественные отношения, возникающие в процессе 
реализации исполнительной власти, регулируются нормами административного права? Конечно, нет. Есть и другой, не менее важный аспект 
– административно-процессуальный, а именно рассмотрение дел об административных и дисциплинарных правонарушениях2.
Административное право – ключевая, одна из основных и важнейших 
отраслей всей правовой системы наряду с конституционным, гражданским 
и уголовным правом. Административное право есть совокупность правовых норм и процедур, регулирующих определенные сферы общественных отношений, которые составляют предмет этой отрасли права.
Если оценивать современное состояние административных общественных отношений, то следует отметить, что с подачи современных демократов и либералов они связывались с однопартийностью  
1990-х гг., а вся административная система тех лет – только с принуждением, отсутствием прогресса и т.д.

1 См.: Административное право: Учеб. / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. М., 
2003. С. 11–12.

2 См.: Килясханов И.Ш. Структура административно-правовой нормы: переосмысление устоявшихся подходов к определению содержания ее элементов // 
Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной 
России: Материалы международной науч.-практ. конф., посвящ. 70-летию заслуженного юриста Российской Федерации, д-ра юрид. наук, проф. И.И. Веремеенко / 
Отв. ред. д-р юрид. наук, проф. А.С. Дугенец, д-р юрид. наук, проф. В.И. Майоров. 
М., 2008. С. 44–46.

Ëåêöèÿ 1

Такое глубокое заблуждение было вызвано незнанием не только 
зарубежных научных исследований (Д.К. Гэлбрейт, А.М. Шлезингер, 
Э. Эрхард и др.) и современной практики (У. Черчилль, Р. Рейган,  
М. Тетчер и др.), но и исследований российских ученых (С.М. Соловьев,  
Б.Н. Чичерин, А.Д. Градовский и др.), современного отечественного 
опыта.
В результате была извращена и сфальсифицирована сущность адми
нистративных изменений. Это проявилось в том, что:

– «административное» было оторвано от государства, были противопоставлены ветви власти как по горизонтали, так и по вертикали. 
Все субъекты власти мешали друг другу, перетягивали полномочия. 
Государственное управление, в основе которого лежат потребности и 
интересы личности, реализация их целей и функций, при таком подходе 
было невозможно;

– в понятии «административное» была утрачена публичность, имеющая в своей основе всеобщую волю. Государственная власть, идущая 
от всех и принадлежащая всем, превратилась в частное дело отдельных 
должностных лиц. Вспомните бессилие власти, варварскую приватизацию, всеобщее обнищание и т.д. Сегодня уже очевидна зависимость: 
кто стоял рядом с властью (либо с нефтегазовой трубой), тот в будущем 
стал владельцем банков, предприятий, крупных пакетов акций и т.д.;

– появился термин «административный ресурс», хотя согласно Конституции Российской Федерации единственным и суверенным носителем государственной власти в России является ее многонациональный 
нароä1.
Если говорить о современных подходах к административным взаимосвязям, то отметим, история России подтверждает, что именно они 
играют важнейшую роль в обеспечении целостности суверенитета и 
безопасности государства, прогрессивном развитии общества. Недооценка, игнорирование административных взаимосвязей ведут к разрушению системности государственного управления, чрезмерному администрированию, злоупотреблению властными полномочиями, коррупции и т.д. 

1 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 
1997. С. 26–29.