Административное право для бакалавров

Серия
«Высшее образование»

РостовнаДону
«ФЕНИКС»
2015

АДМИНИСТРАТИВНОЕ
ПРАВО

ДЛЯ БАКАЛАВРОВ

М. Б. СМОЛЕНСКИЙ,
М. В. АЛЕКСЕЕВА

Рекомендовано Министерством образования РФ
в качестве учебника для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по специальности «Юриспруденция»

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ДЛЯ БАКАЛАВРОВ

   Административное право для бакалавров / М. Б. Смоленский, М. В. Алексеева. — Ростов н/Д : Феникс, 2015. — 284,
[1] с. — (Высшее образование).

© Смоленский М. Б., Алексеева М. В., 2014
© Оформление: ООО «Феникс», 2014

УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73
КТК 073

С51

С51

УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73

Смоленский М. Б.

В учебнике в систематизированном виде представлены основные положения современного административного права
России, учтены последние изменения законодательства. Изложение материала позволяет с наименьшими временными
затратами получить необходимый объем знаний по предмету
«Административное право». Учебник написан в соответствии с
Федеральным государственным образовательным стандартом
высшего профессионального образования третьего поколения.
Издание подготовлено по состоянию законодательства на
1 января 2014 года.
Предназначен для абитуриентов, студентов, аспирантов,
преподавателей, работников органов государственной власти и
органов местного самоуправления, а также всех, кто интересуется вопросами управленческой деятельности.

ПРЕДИСЛОВИЕ
ОГЛАВЛЕНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ ............................................................................................................................7

ГЛАВА 1
АДМИНИСТРАТИВНОЕ  ПРАВО  КАК  ОТРАСЛЬ  ПРАВА,
КАК  НАУКА  И  ЕЕ  МЕСТО  В  СИСТЕМЕ  ОТРАСЛЕЙ  ПРАВА ....................9
1.1. Понятие административного права ......................................................................9
1.2. Предмет и метод административного права ............................................... 12
1.3. Система административного права................................................................... 16
1.4. Источники административного права. Понятие и виды .................... 18
1.5. Административное право в правовой системе
Российской Федерации.............................................................................................. 20

ГЛАВА 2
АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОЕ  РЕГУЛИРОВАНИЕ, ПРИНЦИПЫ
АДМИНИСТРАТИВНОГО  ПРАВА, ЕГО  НОРМЫ  И  ОТНОШЕНИЯ....... 23
2.1. Механизм административноправового регулирования.
Принципы административного права .............................................................. 23
2.2. Понятие, структура и виды административноправовых норм ...... 24
2.3. Способы реализации административноправовых норм .................. 27
2.4. Административноправовые отношения, их классификация ......... 28
2.5. Содержание административноправовых отношений
и юридические факты ................................................................................................. 29

ГЛАВА 3
УПРАВЛЕНИЕ,  ГОСУДАРСТВЕННОЕ
УПРАВЛЕНИЕ  И  ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ  ВЛАСТЬ............................................. 33
3.1. Общее понятие управления .................................................................................... 33
3.2. Управление как социальное явление .............................................................. 34
3.3. Функции социального управления,  стадии управленческого
цикла ...................................................................................................................................... 35
3.4. Исполнительная власть, ее место в системе властей
и соотношение с государственным управлением .................................. 36
3.5. Основные функции исполнительной власти ............................................. 38
3.6. Основные принципы организации исполнительной власти ......... 39

ГЛАВА 4
СУБЪЕКТЫ  АДМИНИСТРАТИВНОГО  ПРАВА.................................................... 41
4.1. Понятие субъектов административного права ......................................... 41
4.2. Права и обязанности граждан в сфере государственного
управления ......................................................................................................................... 46
4.3. Административноправовые гарантии прав граждан ........................... 49
4.4. Обращения граждан и их виды ........................................................................... 52

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ДЛЯ БАКАЛАВРОВ

4.5. Административноправовой статус
иностранных граждан и лиц без гражданства ........................................ 55

ГЛАВА 5
АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОЙ
СТАТУС  ОРГАНОВ  ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ  ВЛАСТИ ....................................... 65
5.1. Система и виды органов исполнительной власти ................................. 65
5.2. Президент Российской Федерации в сфере исполнительной
власти .................................................................................................................................... 68
5.3. Правительство Российской Федерации и его полномочия.............. 70
5.4. Органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации ............................................................................................ 84
5.5. Территориальные федеральные органы исполнительной
власти .................................................................................................................................... 86
5.6. Органы местного самоуправления .................................................................... 87
5.7. Представительные органы местного самоуправления ....................... 91
5.8. Глава муниципального образования ................................................................ 98
5.9. Исполнительные органы местного самоуправления ........................ 102
5.10. Иные органы и должностные лица местного
самоуправления ....................................................................................................... 106
5.11. Органы местного самоуправления и органы
государственной власти: вопросы взаимодействия ....................... 114

ГЛАВА 6
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ  СЛУЖАЩИЕ  КАК   СУБЪЕКТЫ
АДМИНИСТРАТИВНОГО  ПРАВА .............................................................................. 122
6.1. Понятие государственной службы и содержание системы
государственной службы ...................................................................................... 122
6.2. Функции государственной службы и ее правовое
регулирование .............................................................................................................. 128

ГЛАВА 7
ПРЕДПРИЯТИЯ, УЧРЕЖДЕНИЯ  И  ОРГАНИЗАЦИИ
КАК  СУБЪЕКТЫ  АДМИНИСТРАТИВНОГО  ПРАВА .................................... 133
7.1. Понятие и виды предприятий и учреждений.
Основы их административноправового статуса ................................. 133
7.2. Административноправовой статус общественных
объединений ................................................................................................................. 139
7.3. Виды общественных объединений .............................................................. 140
7.4. Административноправовой статус религиозных
объединений ................................................................................................................. 147

ОГЛАВЛЕНИЕ

ГЛАВА 8
ФОРМЫ  ГОСУДАРСТВЕННОГО  УПРАВЛЕНИЯ.
ПРАВОВЫЕ  АКТЫ  УПРАВЛЕНИЯ .......................................................................... 150
8.1. Понятие и виды административноправовых форм........................... 150
8.2. Понятие и юридическое значение правовых актов
управления ...................................................................................................................... 152
8.3.  Административноправовой договор ............................................................ 158

ГЛАВА 9
АДМИНИСТРАТИВНОЕ  ПРИНУЖДЕНИЕ .......................................................... 161
9.1. Понятие и классификация мер административного
принуждения.................................................................................................................. 161
9.2. Классификация мер административного
предупреждения и пресечения ......................................................................... 164
9.3. Классификация мер административнопроцессуального
принуждения. Порядок применения мер административного
принуждения.................................................................................................................. 166

ГЛАВА 10
АДМИНИСТРАТИВНОЕ  ПРАВОНАРУШЕНИЕ
И  АДМИНИСТРАТИВНАЯ  ОТВЕТСТВЕННОСТЬ.......................................... 168
10.1. Административное правонарушение: понятие, признаки,
состав .............................................................................................................................. 168
10.2. Административная ответственность как вид юридической
ответственности ...................................................................................................... 172
10.3. Обстоятельства, исключающие административную
ответственность ....................................................................................................... 173
10.4. Дисциплинарная и материальная ответственность
в административном праве.............................................................................. 173
10.5. Понятие и виды административных наказаний.
Правила их наложения. ...................................................................................... 176

ГЛАВА 11
АДМИНИСТРАТИВНОПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО ...................................... 195
11.1. Понятие, принципы и участники административного
процесса ........................................................................................................................ 195
11.2. Задачи и принципы производства по делам
об административных правонарушениях ............................................. 200
11.3. Участники производства по делам об административных
правонарушениях, их права и обязанности ......................................... 204

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ДЛЯ БАКАЛАВРОВ

11.4. Стадии производства по делам об административных
правонарушениях.................................................................................................... 211
11.5. Меры обеспечения производства по делам
об административных правонарушениях ............................................. 224

ГЛАВА 12
АДМИНИСТРАТИВНОЕ  ПРАВО  И  УПРАВЛЕНИЕ
ЭКОНОМИКОЙ ...................................................................................................................... 226
12.1. Организационноправовая система государственного
управления финансами и кредитом .......................................................... 226
12.2. Управление промышленным комплексом, энергетикой,
строительством и жилищнокоммунальной сферой ...................... 237
12.3. Управление транспортным комплексом .................................................. 239
12.4. Управление внешнеэкономической деятельностью....................... 242

ГЛАВА 13
АДМИНИСТРАТИВНОЕ  ПРАВО  И  УПРАВЛЕНИЕ
СОЦИАЛЬНОКУЛЬТУРНОЙ  СФЕРОЙ ................................................................. 246
13.1. Организация государственного управления
образованием и наукой...................................................................................... 246
13.2. Управление в области культуры и массовых коммуникаций ... 254
13.3. Управление в области здравоохранения
и социального развития..................................................................................... 263

ГЛАВА 14
УПРАВЛЕНИЕ В АДМИНИСТРАТИВНОПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРЕ... 270
14.1. Основы организации государственного управления
в административнополитической сфере .............................................. 270
14.2. Государственное управление в области обороны ............................. 271

ГЛАВА 15
УПРАВЛЕНИЕ  В  ОБЛАСТИ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ
БЕЗОПАСНОСТИ .................................................................................................................. 276
15.1. Организационноправовые основы государственного
управления внутренними делами ............................................................... 280
15.2. Управление в области юстиции .................................................................... 282

ОГЛАВЛЕНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ

Административное право представляет собой одну из важнейших отраслей правовой системы Российской Федерации,
а административное законодательство служит правовой основой
построения и функционирования самой многочисленной ветви
государственной власти — исполнительной власти. Государственное управление как форма реализации прерогатив государства
его органами и должностными лицами в общей системе социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права.
Нормы административного права, будучи регуляторами
управленческих отношений, регулируют порядок образования,
реорганизации и ликвидации органов государственного управления, их компетенцию, полномочия должностных лиц этих органов; взаимоотношения органов государственного управления
с другими государственными органами, гражданами, общественными объединениями и другими негосударственными организациями; определяют порядок организации и прохождения государственной службы, правовой статус государственных служащих; устанавливают формы и методы государственного управления; способы обеспечения законности в государственном
управлении; регулируют управленческие отношения в экономической, социальнокультурной и административнополитической сферах, межотраслевое управление.
Административное право относится к самодостаточным отраслям права, оно не только регулирует многочисленные общественные отношения, но и защищает их средствами административного принуждения от противоправных посягательств.
Все отмеченное позволяет говорить о важном месте административного права в системе российского права и его определяющем влиянии на ход общественного развития. Соответственно
этому и наука административного права занимает важное место
в системе правовой науки, перед ней стоят задачи исследования

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ДЛЯ БАКАЛАВРОВ

и совершенствования механизма административноправового
регулирования, улучшения системы управления, обновления административного законодательства, повышения эффективности правоприменения, укрепления законности, правопорядка и
дисциплины.
Учебная дисциплина «Административное право Российской
Федерации» ставит своей целью дать студентам в процессе ее
изучения необходимые знания об исполнительной власти и механизме правового регулирования отношений в обществе, которые складываются в процессе организации и деятельности государственной администрации.
В учебнике максимально полно и развернуто представлены
новые нормативноправовые акты, касающиеся регулирования
отношений в сфере административного права России, в том объеме, который соответствует государственному образовательному
стандарту.

ГЛАВА 1. Административное право как отрасль права, как наука
и ее место в системе отраслей права

1.1. Понятие административного права

Административное право как понятие многогранно и рассматривается в трех проявлениях: как отрасль права в системе
национального права, т.е. как система административноправовых норм, действующих на территории Российской Федерации;
как наука, изучающая административные отношения и формирующая на их основе знания о принципах, нормах и институтах;
как учебная дисциплина «Осуществление исполнительной власти», основанная на данных науки и практики.
Административное право как отрасль права — составная часть
национальной правовой системы, совокупность правовых норм,
регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления и иные отношения управленческого характера,
возникающие при осуществлении различных форм государственной деятельности, а также отношения, которые возникают непосредственно в сфере исполнительной власти. Административноправовые нормы, так же как и другие правовые нормы, устанавливаются государством, т.е. уполномоченными на то органами государственной власти, и имеют общеобязательную силу.
Их реализация обеспечивается экономической, организационной, социальнокультурной деятельностью и гарантируется принудительной силой государства.
Главное, что отличает административное право от других отраслей права, — это предмет регулирования. Административное
право регулирует отношения, складывающиеся преимущественно в сфере государственного управления, исполнительной деятельности государства в социальной, политической, культурной,
экономической и иных областях общественной жизни.
Нормы административного права регулируют статус и порядок образования органов исполнительной власти, иных органов

1

ГЛАВА
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА, КАК НАУКА
И ЕЕ МЕСТО В СИСТЕМЕ ОТРАСЛЕЙ
ПРАВА

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ДЛЯ БАКАЛАВРОВ

государственного управления, их компетенцию и взаимоотношения с другими государственными органами, общественными
объединениями и иными негосударственными формированиями, а также гражданами; определяют правовое положение физических и юридических лиц в сфере управления; устанавливают
формы и методы государственного управления; регулируют порядок прохождения государственной службы в органах управления и других государственных органах, администрирование в
учреждениях и организациях; определяют обязанности и права,
а также правовое положение органов местного самоуправления,
общественных объединений в сфере государственного управления; определяют способы обеспечения соблюдения законности
в государственном управлении; регулируют управленческие отношения в социальной, культурной, политической и хозяйственных сферах и многое другое.
Являясь составной частью российского права, административное право тесно связано со всеми его отраслями, так как частично совместно регулирует общественные отношения, как то:
с конституционным правом регулирует общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного устройства, взаимоотношения личности и государства, вопросы организации
государственной власти и ее осуществления на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; с финансовым правом регулирует общественные отношения в сфере финансовой деятельности государства, а также возникающие в процессе аккумуляции и распределения денежных средств, составляющих денежные фонды государства, определяя компетенцию
финансовых и налоговых органов и регламентируя порядок их
организации и деятельности; с гражданским правом регулирует
общественные отношения имущественного характера в сфере
полномочий исполнительной власти и ее должностных лиц;
с трудовым правом — отношения, возникающие в процессе труда государственных служащих, и иные вопросы, связанные с охраной труда и соблюдением законодательства о труде; с уголовным правом — в сфере борьбы с правонарушениями и т.д., и т.п.
Место административного права в системе российского права определяется характером и важностью регулируемых им об