Институциональные изменения в социальной сфере российской экономики

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ 
имени М.В. Ломоносова

Э к о н о м и ч е с к и й  ф а к у л ь т е т

Институциональные изменения 
в социальной сфере 
российской экономики

Под редакцией В.Л. Тамбовцева

Москва
2015

©  Экономический факультет 
МГУ имени М.В. Ломоносова, 2015

УДК 330
ББК 65.49(2Рос)
 
И717

А в т о р с к и й  к о л л е к т и в : 
Т.Д. Баснина, Е.П. Вигушина, С.А. Иванова, В.С. Маньков,
Е.Е. Полянская, Н.В. Суханова, А.П. Сысоев, В.Л. Тамбовцев.

П о д  о б щ е й  р е д а к ц и е й 
В.Л. Тамбовцева

 
Пузырев К.С.

И717  
Институциональные изменения в социальной сфере российской 
экономики: Коллективная монография / Под ред. В.Л. Тамбовцева. – М.: МГУ, Экономический факультет, 2015. – 256 с.

 
 
ISBN 978-5-906783-01-1

В монографии представлены результаты анализа институциональных изменений, произошедших в социальной сфере экономики РФ за последнее десятилетие. Дан анализ изменений в отраслях социальной защиты населения, в области социального партнерства, в среднем и высшем образовании, а также в финансировании здравоохранения.
Материалы, представленные в монографии, будут полезны как исследователям, занимающимся проблематикой институциональных изменений в социальной сфере, так и учащимся экономических вузов при изучении курсов по национальной экономике и экономике социальной сферы.

УДК330
ББК 65.49(2Рос)

СОДЕРЖАНИЕ

Введение 
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

ГЛАВА 1. Институциональные изменения 
в области социальной защиты населения  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

1.1. Исторические предпосылки 
и институциональные основы социальной защиты. . . . . . . . . 12

1.2. Типологизация моделей социальной защиты . . . . . . . . . . . . . . 15

1.3. Конституционные предпосылки 
институциональных изменений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

1.4. Переформатирование системы социального обеспечения 
и оформление базовых институтов социальной защиты. . . . . 26

1.5. Становление социального страхования 
и монетизация льгот . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

Заключение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

ГЛАВА 2. Регулирование минимальных стандартов 
уровня жизни населения в Российской Федерации. . . . . . . . . . . . . 40

2.1. Становление системы минимальных 
социальных стандартов в России  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

2.2. Основные минимальные социальные стандарты, 
используемые в Российской Федерации  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

2.2.1. Минимальный размер оплаты труда . . . . . . . . . . . . . . . . 49

2.2.2. Прожиточный минимум  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

2.2.3. Потребительская корзина . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

2.2.4. Минимальные социальные стандарты 
в здравоохранении  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

2.2.5. Минимальные социальные стандарты 
в системе образования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Заключение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

ГЛАВА 3. Перспективы становления социального партнерства 
в России  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

3.1. Российская модель социального партнерства. . . . . . . . . . . . . . 76

3.2. Институциональное устройство 
социального партнерства  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

3.2.1. Готовность субъектов социального партнерства 
к работе в условиях новой модели отношений  . . . . . . . 83

3.2.2. Российский бизнес и социальное партнерство . . . . . . . 84

3.2.3. Оценка деятельности профсоюзов 
как субъекта социального партнерства. . . . . . . . . . . . . . 89

3.3. Состояние и перспективы развития 
социального партнерства в России. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

3.4. Анализ влияния модели зарплатообразования 
на формирование социального партнерства . . . . . . . . . . . . . . . 96

3.5. Возможности социального партнерства 
в существующей системе охраны труда  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

3.6. Коллективный договор как норма предупреждения 
трудовых конфликтов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

Заключение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

ГЛАВА 4. Институциональные изменения в средней школе  . . . . . . . . . . . . . 107

4.1. Законодательное и нормативно-правовое обеспечение 
функционирования системы школьного образования . . . . . 109

4.2. Качество образования  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

4.3. Образовательные программы и стандарты. . . . . . . . . . . . . . . . 113

4.4. Учителя и школы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

4.5. Контроль и оценка качества образования  . . . . . . . . . . . . . . . . 122

4.6. Единый государственный экзамен (ЕГЭ)  . . . . . . . . . . . . . . . . 124

Заключение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

ГЛАВА 5. Институциональные изменения 
в системе среднего профессионального образования  . . . . . . . . . . 136

5.1. Состояние системы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

5.2. Нормативно-законодательная база. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

5.3. Проблемы и задачи. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154

Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

ГЛАВА 6. Анализ институциональных изменений 
в высшем образовании РФ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

6.1. Анализ развития законодательства ВПО . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

6.2. Новые формы вузов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

6.3. Финансирование ВПО. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

6.4. Развитие науки в вузах. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182

6.5. Качество высшего образования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

Заключение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

Приложение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

ГЛАВА 7. Институциональные изменения 
в сфере дополнительного профессионального образования  . . . . 196

7.1. Дополнительное профессиональное образование 
специалистов и руководителей . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

7.1.1. Типовое положение об образовательных 
учреждениях дополнительного 
профессионального образования. . . . . . . . . . . . . . . . . . 198

7.1.2. Изменения в системе дополнительного 
профессионального образования, 
связанные с принятием Федерального закона 
«Об образовании в Российской Федерации» . . . . . . . . 202

7.2. Дополнительное профессиональное образование 
гражданских госслужащих  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

7.2.1. Становление системы дополнительного 
профессионального образования 
государственных служащих.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

7.2.2. Государственные требования 
к системе дополнительного профессионального 
образования федеральных государственных 
гражданских служащих  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

7.2.3. Структура и порядок составления 
индивидуального плана 
профессионального развития федерального 
государственного гражданского служащего. . . . . . . . . 211

7.2.4. Дальнейшее совершенствование 
законодательной и нормативной правовой базы 
в сфере дополнительного профессионального 
образования госслужащих. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216

Заключение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

ГЛАВА 8. Институциональные изменения в здравоохранении: 
введение медицинского страхования  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

8.1. Становление института медицинского страхования  . . . . . . . 219

8.2. Укрепление материально-технической базы 
здравоохранения: ПНП «Здоровье» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228

8.3. Институциональные преобразования   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

8.4. Формирование институциональной среды 
системы здравоохранения  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252

ВВЕДЕНИЕ

Социальная сфера российской экономики, согласно классификации Роскомстата, наряду с другими включает в себя такие отрасли, как 
образование, здравоохранение и оказание социальных услуг. По численности она охватывает 15,2 % занятых в экономике: в образовании – 
5711 тыс. чел., или 8,4 %, в здравоохранении и предоставлении социальных услуг – 4597 тыс. чел., или 6,8 %1. За услугами к ней обращается 
практически все население страны, и этим определяется значимость 
социальной сферы в экономике страны в целом, ее роль в обеспечении 
роста благосостояния граждан, их настроение, отношение к различным 
сторонам жизни страны.
Социальная сфера являлась и является объектом реформирования 
на протяжении всего трансформационного периода начиная с конца 
1980-х годов. За это время в ней предпринимались различные институциональные преобразования, реформы, менялись схемы финансирования и управления и т.п. Все эти преобразования выступали и выступают объектом многочисленных исследований, посвященных как в целом реформам в указанных отраслях, так и более детальному анализу 
отдельных преобразований в них.
Тематика исследований социальной сферы экономики РФ разнообразна2. Вместе с тем исследования, в которых она изучается под 

1 Россия 2013: Стат. справочник. – М.: Росстат. 2013. – С. 10.

2 Социальная сфера в рыночных условиях / Под ред. Е.Н. Жильцова, П.Н. Ломанова. – М.: ТЕИС, 2004; Егоров Е.В. Политика развития здравоохранения в современной 
России // Вестник Московского университета. Серия 6. Экономика. 2009. № 6. С. 85–
95; Инновационное развитие высшей школы России / Под ред. Е.В. Егорова, С.А. Карева. – М.: МАКС Пресс, 2010; Ахинов Г.А., Камилов Д.А. Социальная функция государства в условиях рыночной экономики: вопросы теории и практики. – М.: ИНФРА-М, 
2006; Ковалева Г.А., Пешина Э.В. Социально-экономическая эффективность в отраслях 
социальной сферы. – Екатеринбург: УрО РАН, 2008; Социальная сфера и доступность 
социальных благ в регионе: Коллективная монография / Под ред. А.Б. Берендеевой. – 
Иваново: Иван. гос. ун-т, 2010; Рождественский А.В. Социальная сфера: эволюция теоретических подходов, методология и перспектива. – М.: Гелиос АРВ, 2009; Михеева Н.А. Социально-культурная сфера как социальный феномен и ее научный анализ // 
Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Гер

углом зрения институциональных изменений, достаточно немногочисленны и посвящены, как правило, какой-либо одной из названных 
отраслей1. 
Между тем общий вектор трансформации социальной сферы экономики РФ приобрел в последние годы достаточную определенность – это всемерная коммодификация производимых услуг и соответственно коммерциализация деятельности производящих их организаций2. В связи с этим важным представляется изучение особенностей 
этих процессов в отраслях и подотраслях социальной сферы с выдвижением на первый план произошедших и происходящих институциональных изменений. Это определяет актуальность предлагаемой 
коллективной монографии, ее теоретическую и практическую значимость. Предмет анализа монографии – изменения в формальных институтах, подкрепленных различными нормативными актами. Что же 
касается неформальных институциональных изменений, то их суть – 

цена. 2008. № 71. С. 221–228; Румянцева Е.Е. О конкретизации понятий «социальная 
сфера» и «инфраструктурные отрасли» // Экономический анализ: теория и практика. 
2005. № 2. С. 8–11; Боженко С.В. Социальная сфера Российской Федерации: сравнительный анализ // Сборник научных трудов вузов России «Проблемы экономики, финансов и управления производством». 2010. № 28. С. 311–317; Абубакиров Р.Ф. Социальная сфера как составляющая общественного сектора современной экономики // Вестник экономики, права и социологии. 2007. № 3. С. 118–123; Науменко Т.В. Социальная 
сфера и ее роль в современном обществе // Экономика и управление: проблемы, решения. 2011. № 1. С. 15–20; Ольсевич Ю., Мазарчук В. О специфике экономических институтов социальной сферы (теоретический аспект) // Вопросы экономики. 2005. № 5. 
С. 50–64.

1 Типенко Н.Г. Институциональные изменения в образовании (муниципальный аспект). – М.: Фонд «Институт экономики города», 2001; Михаленок Н.О., Носков В.А. Проблемы управления развитием формальных и неформальных институтов 
в системе образования: Монография. – Самара: СНЦ РАН, 2007; Новицкая К.Е. Институциональные изменения в здравоохранении: роль субъектов микроуровня // Социологические исследования. 2006.  № 12. С. 78–83; Винокурова А.М. Особенности институциональной среды здравоохранения // Известия ИГЭА. 2013. № 3 (89). С. 61–65; 
Татарченко А.Ф., Михайлова Е.В. Отечественная система социальной защиты от безработицы как формирующийся социальный институт // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия «Социальные науки». 2007. № 2 (7). С. 96–100; Горина 
Е.А. Политика регионов в сфере социальной защиты: Институциональные изменения. – 
В сборнике: Россия: Региональная власть в условиях экономического кризиса / Под 
ред. Н.Ю. Лапиной. – М.: Центр науч.-инф. исслед. глобал. и регионал. пробл., 2010. 
С. 31–44; Жильцов Е.Н. Об институциональных преобразованиях в российском высшем 
профессиональном образовании. – В сб: Инновационное развитие экономики России: 
регио нальное разнообразие / Под ред. А.А. Аузана, В.П. Колесова, Л.А. Тутова. Том 1. – 
М.: РГ-Пресс, 2013.

2 О негативных последствиях коммерциализации социальной сферы исследователи 
писали уже достаточно давно, см. например: Зайцев Д.В., Зайцева О.В. Разгосударствление социальной сферы в России: социально-правовой аспект // Общественные науки и 
современность. 2007. № 3. С. 174–176.

в соответствии с упомянутой коммерциализацией деятельности в социальной сфере – состоит в расширении1 теневых экономических отношений2. 
Не пересказывая основного содержания глав книги, остановимся 
только на одном моменте, представляющемся важным для корректного понимания ситуации, сложившейся в последнее десятилетие 
в рамках объекта нашего анализа, непосредственно из него вытекающем: речь идет о квалификации соответствующей социальной политики, проводимой государством. Чаще всего ее называют либеральной3 
или неолиберальной4, имея в виду, что либерализм как политическая 
идеология предполагает ответственность за свое благополучие прежде всего самого гражданина, а потом уже общины или государства. 
Как отмечает Д. Харви, «неолиберализм – это в первую очередь теория 
экономико-политических практик, которые предполагают, что благосостояние людей может быть наилучшим образом повышено за счет 
расширения индивидуальных предпринимательских свобод и навыков 
в рамках институциональной среды, характеризующейся защищенными правами частной собственности, свободными рынками и свободой торговли»5.
Именно с этим принципом сторонники либеральной российской 
политики в социальной сфере связывают упомянутые коммодификацию и коммерциализацию, т.е. «уход» государства от финансирования 
организаций социальной сферы. Однако при этом они не замечают дру
1 Вследствие хронического недофинансирования государственных организаций 
в этой сфере, см., например: Римашевская Н.М., Бочкарева В.К., Мигранова Л.А. Последствия реформы межбюджетных отношений для развития социальной сферы  // Уровень 
жизни населения регионов России. 2009. № 1–2. С. 70–79.

2 Российское здравоохранение: оплата за наличный расчет / С.В. Шишкин (руководитель коллектива), Г.Е. Бесстремянная, М.Д. Красильникова, Л.Н. Овчарова, В.А. Чернец, А.Е. Чирикова, Л.С. Шилова. – М.: НИСП, 2004; Высшее образование в России: правила и реальность / А.С. Заборовская, Т.Л. Клячко, И.Б. Королев, 
В.А. Чернец, А.Е. Чирикова, Л.С. Шилова, С.В. Шишкин (отв. ред.). – М.: НИСП, 
2004; Шевченко И.О.,  Гаврилов А.А. О теневых экономических отношениях в сфере 
высшего образования // Социологические исследования. 2005.  № 7. С. 118–125; Леонтьева Э.О. Informal vs corrupt: два подхода к анализу теневых отношений в сфере 
образования // Журнал социологии и социальной антропологии. 2008. Том XI. № 2. 
С. 110–121 и др.

3 См., например: Дондоков З.Б.-Д., Дондокова И.В. От государства всеобщего перераспределения к социальному государству. – В кн.: Экономические субъекты постсоветской России / Под ред. Р.М. Нуреева. – М.: МОНФ, 2003. – С. 162–163. 

4 См., например: Богомолов О. Неолиберализм – тормоз модернизации. Российский опыт // Экономические стратегии. 2011. № 5. С. 12–17.

5 Harvey D. A Brief History of Neoliberalism. – Oxford: Oxford University Press, 2005. – 
Р. 2.

гой важнейший момент: имманентность либерализма и неолиберализма 
расширению предпринимательских свобод и защищенности прав частной 
собственности. Иными словами, либерализм потому и выступает за сокращение расходов госбюджета на социальную сферу, что гражданам 
предоставляется свобода зарабатывать (разумеется, в рамках правил, 
отвечающих принципу верховенства права). 
Ситуация с уровнем экономической свободы, защищенностью прав 
собственности и верховенством права в России в течение последних 
полутора десятилетий не улучшается, страна в международных рейтингах занимает места во второй сотне1. Тем самым возможности граждан 
самостоятельно зарабатывать и самостоятельно оплачивать услуги 
организаций социальной сферы крайне ограничены. В таких условиях 
называть сокращение госрасходов на социальную сферу либерализмом или неолиберализмом – все равно, что назвать лесоповал стрижкой газонов. Скорее мы имеем дело с политикой, которую можно называть селективным либерализмом, когда государство освобождает себя 
от социальных обязательств перед гражданами, а граждан – от «излишней» экономической свободы. Разумеется, такой селективный либерализм не имеет ничего общего с неолиберализмом, полагающим экономическую свободу и верховенство права основанием социальной политики. Фактически речь идет о модели, которую невозможно отнести ни 
к одной из трех общепризнанных моделей социального государства: 
либеральной, консервативной или социал-демократической, а также к 
иным типам, выделяемым разными исследователями2. Является ли вообще селективный либерализм элементом социального государства – 
вопрос, требующий специального исследования и выходящий за рамки 
настоящей работы.
Введение к коллективной монографии подготовлено д.э.н., проф. 
В.Л. Тамбовцевым. Глава 1, посвященная институциональным изменениям в области социальной защиты, написана к.э.н., с.н.с. В.С. Маньковым; глава 2, анализирующая становление в России института минимальных социальных стандартов, – н.с. Е.П. Вигушиной; глава 3, 
характеризующая 
институциональную 
динамику 
государственночастного партнерства в социальной сфере, – к.э.н., с.н.с. Т.Д. Басниной; главы 4 и 5, описывающие институциональные изменения 
в школьном и среднем специальном образовании, подготовлены к.э.н., 

1 См., например: Economic Freedom of the World 2013 Annual Report – http://www.
freetheworld.com/release.html

2 Хома Н.М. Подходы к типологии моделей социального государства. – В сб: Актуальные вопросы философии, истории и политологии. Материалы международной заочной научно-практической конференции. 28 января 2013 г. – Новосибирск: СибАК, 
2013. – С. 15–19.