Современные тенденции в международно-правовом регулировании вопросов гражданства в связи с правопреемством государств

Р О С С И Й С К А Я 

А К А Д Е М И Я 

П Р А В О С У Д И Я

А. Б. Аксенов

Монография

Москва 2011

А в т о р

Аксенов А. Б., преподаватель кафедры государственно-правовых 
дисциплин Казанского филиала РАП, канд. юрид. наук, доцент

Р е ц е н з е н т ы

Курдюков Г.И., доктор юридических наук, профессор, зав. 
кафедрой международного и европейского права Казанского 
государственного университета

Сутормин Н. А.,  преподаватель кафедры международного 
права РАП

УДК 341
ББК 67.412.1
А 41

Аксенов А. Б.
Современные тенденции в международно-правовом регулировании вопросов гражданства в связи с правопреемством государств.: Монография. – М.: РАП, 2011.

ISBN 978-5-93916-312-5

Монография посвящена характеристике современных тенденций в 
международно-правовом регулировании вопросов гражданства в связи 
с правопреемством государств, включая новейший опыт правопреемства 
90-х годов ХХ века. Рассмотрена история разработки проектов статей 
Комиссии международного права ООН «О гражданстве физических 
лиц в связи с правопреемством государств», дан анализ принципов и 
норм регулирования вопросов гражданства в ситуациях передачи или 
отделения части территории, объединения или распада государств.
Рассчитана на юридическую общественность.

© Аксенов А. Б., 2011
© Российская академия правосудия, 2011

А 41  

ISBN 978-5-93916-312-5

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Глава I. Гражданство и международное право  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1.1. Гражданство как правовая категория  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1.2. Роль международного права в регулировании вопросов   
гражданства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Глава II. Регламентирование вопросов гражданства 
                   государствами, затронутыми правопреемством  . . . . . . . 41
2.1. Правопреемство государств и его категории  . . . . . . . . . . . . . . 41
2.2. Способы предоставления гражданства в случаях 
правопреемства государств . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
2.3. Международно-правовое и внутригосударственное  . . . . . . 83
регулирование проблем безгражданства и двойного 
гражданства в контексте правопреемства государств . . . . . . . . . 83

Глава III. Комиссия международного права ООН 
                    о гражданстве в связи с правопреемством 
                    государств  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .105
3.1. Деятельность Комиссии международного права        
ООН по кодификации вопросов гражданства . . . . . . . . . . . . . . . .105
3.2. Комиссия международного права ООН о принципах 
и нормах регулирования вопросов гражданства в связи с 
правопреемством государств  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .127
 3.3. Комиссия международного права ООН о гражданстве в 
конкретных видах правопреемства государств . . . . . . . . . . . . . . .154

Послесловие  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

Список литературы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

ПРЕДИСЛОВИЕ

Гражданство в связи с правопреемством государств является злободневной проблемой современности. Недавние случаи 
правопреемства (распад СССР и СФРЮ, разделение Чехословакии, объединение ГДР и ФРГ, двух Йеменов, отделение Эритреи 
от Эфиопии) и связанные с ними сложные процессы изменения 
правового статуса населения этих государств, особенно на территориях бывших СССР и Югославии, продемонстрировали 
особую актуальность вопросов гражданства в связи с правопреемством государств.
Следует отметить, что рассматриваемые вопросы имеют большее отношение к сфере гражданства, чем правопреемства государств. В отличие от объектов правопреемства (международных 
договоров, международных долгов, собственности, архивов), 
связь между лицом и государством, которая входит в понятие 
гражданства, априорно исключает идею какой-либо передачи.
Тема гражданства в связи с правопреемством государств, тесно 
связанная с внутригосударственным, международным публичным и международным частным правом, сложна и затрагивает 
отношения не только между государствами, но и между государством и индивидом. Основной принцип, который является проявлением суверенитета государства и его территориальной целостности, заключается в том, что правопреемство государств не 
наделяет индивида правом преемства в отношении гражданства. 

Предисловие

5

Все вопросы гражданства, в том числе вопросы его приобретения или утраты, регулируются государствами в соответствии с 
принципом государственного суверенитета, по их усмотрению. 
Но это не означает, что государства могут произвольно устанавливать порядок приобретения гражданства, не считаясь с 
общепризнанными принципами международного права и международными обычаями. Что касается всего комплекса вопросов гражданства, связанных с правопреемством государств, то 
их вообще невозможно эффективно решить исключительно в 
рамках внутригосударственного законодательства. Суверенное 
государство имеет право решать, какие лица должны рассматриваться как его граждане, но этот принцип применим только 
при условии соблюдения договорных обязательств. Поэтому, 
хотя гражданство в основном регулируется внутренним правом, 
компетенция государств в этой области может осуществляться 
только в пределах, установленных международным правом, а 
в конкретном контексте правопреемства государств международное право должно играть еще более важную роль, поскольку 
правопреемство может повлечь за собой изменение гражданства 
в более широком масштабе. 
С развитием принципов и норм в области прав человека, особенно после Второй мировой войны, существенно изменилось 
значение традиционного подхода, основанного на приоритете 
интересов государства над интересами отдельных лиц. В этой 
связи решение вопросов, касающихся гражданства в контексте 
правопреемства государств, настоятельно требует учитывать 
интересы как государств, так и лиц, затрагиваемых правопреемством, причем круг таких лиц не должен быть ограничен только 
жителями территории, затрагиваемой правопреемством.
Как подчеркивает Комиссия международного права ООН в 
комментариях к проектам статей «О гражданстве физических 
лиц в связи с правопреемством государств», государство не имеет такой же свободы действий в отношении случаев предоставле

Современные тенденции в международно-правовом регулировании вопросов 
гражданства в связи с правопреемством государств

6

ния гражданства в силу правопреемства государств, каковой оно 
обладает, например, в случаях натурализации.1

Наличие у лица гражданства является предпосылкой обладания полным объемом прав и свобод, закрепленных во внутреннем законодательстве государства, поэтому правопреемство 
государств, затрагивая гражданство лиц, проживающих на вовлеченной в правопреемство территории, напрямую затрагивает их права и интересы. Вопрос о последствиях правопреемства 
государств для гражданства физических лиц порождает ряд 
проблем, главным образом из-за того, что трудно отделить чисто 
юридические вопросы от политического и социального контекста. Кроме того, как известно, каждый случай правопреемства 
имеет свой собственный особый контекст, свои собственные 
«болевые» точки и порождает особые проблемы для тех, кого он 
затрагивает в наибольшей степени. Можно сказать, что в этом 
вопросе часто сталкиваются противоречивые интересы и права государств, групп и отдельных лиц. Известно, что некоторые 
государства открыто проводят дискриминационную политику в 
отношении определенных групп лиц, устанавливая различные 
категории «граждан», что, по сути, равносильно лишению их 
всей полноты гражданских и политических прав. 
Проявляя большую озабоченность проблемами гражданства, 
возникающими в связи с правопреемством государств, и исходя 
из принципа, что институт гражданства по существу регулируется внутренним правом в пределах, установленных международным правом, ряд международных органов обратились к 
разработке вопросов гражданства в связи с правопреемством 
государств. Так, Совет Европы 14 мая 1997 года принял Европейскую конвенцию о гражданстве, содержащую, в частности, 
положения, касающиеся приобретения и утраты гражданства в 

1 Комиссия международного права. Доклад о работе ее 51-й сессии (3 
мая — 23 июля 1999 г.) // Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи 
ООН, 54-я сессия. Доп. № 10 А (А/54/10). С. 44.

Предисловие

случаях правопреемства государств. Другой орган Совета Европы — Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) приняла в сентябре 1996 г. Декларацию 
о последствиях правопреемства государств для гражданства 
физических лиц (Венецианскую декларацию). Большой интерес 
к проблеме безгражданства, включая безгражданство в результате правопреемства, проявляется со стороны Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ). Комиссия 
международного права ООН разработала и в июле 1999 г. на своей 51-й сессии приняла проекты статей «О гражданстве физических лиц в связи с правопреемством государств».
В последнее время тема гражданства вообще, а также те или 
иные ее аспекты, в том числе и международно-правовые, находятся в центре внимания отечественных исследователей. 
Многочисленны работы, посвященные исследованию различных проблем, связанных с вопросами гражданства, однако тема 
гражданства в связи с правопреемством государств еще не получила достаточного освещения в российской науке международного права. Кроме того, такой важный международно-правовой 
документ, как проекты статей «О гражданстве физических лиц 
в связи с правопреемством государств», разработанные Комиссией международного права ООН, был принят сравнительно недавно и еще не стал объектом изучения специалистов в области 
международного права. 
 В этой связи представляется, что комплексное исследование 
международно-правовой проблемы регулирования гражданства 
в связи с правопреемством государств имеет несомненный научный и практический интерес.

ГЛАВА I 
Гражданство и международное право

1.1. Гражданство как правовая категория 

Гражданство неразрывно связано с правовым статусом лица и 
охватывает весь спектр его взаимоотношений с государством. 
Без этой взаимосвязи невозможна полная реализация всего 
объема прав и свобод, закрепленных в законодательстве государства, чьим гражданином лицо является. В свою очередь, государство, обеспечивая реализацию интересов своих граждан, 
защищая их права и свободы, требует от граждан исполнения 
определенных обязанностей. Тщательно продуманная, основанная на признании достоинства и самоценности человеческой 
личности, система норм о гражданстве человека — одна из основ 
демократии, стабильности и эффективного правопорядка внутри государства и на международной арене1.
Дефиниция такой правовой категории, как гражданство, имеет 
существенное значение для юридической науки и практики, однако до настоящего времени в этом вопросе нет единого мнения. 
Один из первых отечественных исследователей данной проблемы С.С.Кишкин писал: «Очень трудно дать удовлетворительное 
не только определение, но хотя бы описание понятия граждан
1 Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: Учебник для вузов/Под ред. О.И. Тиунова. М., 2005. С. 
278.

1.1.  Гражданство как правовая категория

ства. Оно юридически представляется трудно уловимым. Есть 
ли гражданство совокупность прав и обязанностей, или это есть 
нечто вроде общей правоспособности, или, может быть, определенное юридическое отношение, или, наконец, особое состояние 
(статус)?»1.
Гражданство нередко определяется как принадлежность лица к государству. Разница между понятиями «правовая связь 
лица с государством» и «принадлежность к государству» достаточно неопределенна: и в том и в другом случае имеется в виду 
отношение между лицом и государством, носящее юридический 
характер. Тем не менее представляется, что дефиниция «принадлежность к государству» не совсем точно передает смысл данного 
понятия. Его можно истолковать или как членство лица в государстве, что соответствует ряду правовых концепций, или как 
состояние подвластности лица, близкое подданству или значению нахождения лица под юрисдикцией определенного государства. В силу указанной смысловой неточности можно отметить 
неоправданность определения гражданства как принадлежности 
лица к государству, семантически подразумевающего право государства распоряжаться поведением гражданина, его правами и 
свободами, тогда как гражданство основывается на двустороннем 
характере взаимоотношений человека с государством. Как справедливо отмечает С.А.Авакьян, гражданство не делает человека 
«придатком» государства, не создает абсолютной подчиненности 
личности государству. Не случайно в содержание современной 
трактовки гражданства включается право на гражданство и возможность изменения гражданства по воле самого человека2.
 Существенным моментом в ряде определений является указание на то, что гражданство не представляет собой ни права, ни 
совокупности прав, а служит лишь предпосылкой, создающей 

1 Кишкин С.С. Советское гражданство. М., 1925. С. 3.
2 Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. 
СПб.: Юрид.центрПресс, 2003. С. 18.

Глава 1. Гражданство и международное право 

возможность применения к лицу правовых норм. В других дефинициях гражданства правовая связь между лицом и государством определяется как совокупность прав и обязанностей лица 
по отношению к государству либо как наличие взаимных прав 
и обязанностей, причем они выступают не как главное правовое 
следствие обладания гражданством, а как само гражданство1.
Подобные определения гражданства носят ограниченный характер, так как акцент в них делается на правах и обязанностях 
лица и государства, но ничего не говорится о правоотношениях, 
в форме которых и возможны права и обязанности. Гражданство 
по своей природе не есть право или совокупность прав, равным 
образом его нельзя считать только правоотношением. Сущность 
гражданства, как верно замечают О.О. Миронов и Д.Е.  Горовцов, 
заключается в том, что лицо и государство находятся в такой 
специфически определенной правовой связи, которая сама по 
себе служит основанием для того, чтобы на это лицо в полной 
мере могла распространяться юрисдикция данного государства2. 
Гражданство, характеризуемое как правовая связь лица с государством, носит объективный характер и служит необходимым 
условием для установления правового статуса гражданина. 
В юридической литературе встречается определение гражданства как политико-правовой связи государства и индивида3. 
Однако такое определение, восходящее к античному пониманию 
гражданства, представляется в настоящее время юридически неточным: так, например, в Испании, Франции такими политическими правами, как, например, избирательное право на муниципальном уровне, свобода информации, свобода союзов, наряду 

1 См., напр.: Государственное право СССР / Под ред. С.С. Кравчука. М., 
1967. С. 175.
2 Миронов О.О., Горовцов Д.Е. Гражданин России. Историко-правовой 
очерк. М., 1997. С. 27–28.
3 См., напр.: Яхина Э.Х. Соотношение гражданства РФ и гражданства 
субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 1998. № 1. 
 С. 14.