Научно-практические основы обеспечения результативности деятельности контрольно-надзорных органов и пути повышения результативности их деятельности.

Москва
ВУЗОВСКИЙ УЧЕБНИК
ИНФРА-М
2016

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ 
ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНОНАДЗОРНЫХ ОРГАНОВ И ПУТИ 
ПОВЫШЕНИЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ 
ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

МОНОГРАФИЯ

Н АУ Ч Н А Я  К Н И ГА
Н АУ Ч Н А Я  К Н И ГА

Под редакцией доктора экономических наук, 
профессора С.Е. Прокофьева, 
кандидата экономических наук, доцента О.В. Паниной

УДК 35:342.5(075.4)
ББК 67.401.06
 
Н34

Научно-практические основы обеспечения результативности деятельности контрольно-надзорных органов и пути повышения результативности их деятельности: монография / под ред. С.Е. Прокофьева, 
О.В. Паниной. — М.: Вузовский учебник: ИНФРА-М, 2016. — 163 с. — 
(Научная книга).

ISBN 978-5-9558-0585-6 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-013040-8 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-103859-8 (ИНФРА-М, online)

В основу монографии положены информационно-аналитические материалы научно-исследовательской работы «Пути повышения результа тивно сти 
деятельности контрольно-надзорных органов», выполненной за счет бюджетных средств по государственному заданию в ФГОБУ ВО «Финансовый 
университет при Правительстве Российской Федерации».
Монография может быть полезна магистрантам, аспирантам, докторантам 
и специалистам, занимающимся проблемами повышения результативности 
деятельности контрольно-надзорных органов.

Н34

© Коллектив авторов, 2016
© Вузовский учебник, 2016

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

Р е ц е н з е н т ы :
Ю.В. Рагулина, д-р экон. наук, профессор, зам. руководителя научноэкспертного центра ФБУ «Государственный научно-исследовательский 
институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации»; 
Н.А. Лебедев, д-р экон. наук, профессор, гл. науч. сотрудник ФГБУН 
Институт экономики РАН

А в т о р с к и й  к о л л е к т и в :
О.В. Панина, канд. экон. наук, доцент (введ., закл., 1.2, 2.1, 3.1, 3.2)
Л.В. Шубцова, канд. экон. наук, доцент (3.1, 3.2)
Л.А. Плотицына, д-р экон. наук, проф. (2.2, 3.1)
Т.В. Бутова, канд. экон. наук, доцент (1.1, 1.2)
Н.Л. Красюкова, д-р экон. наук, доцент (2.1, 3.1, 3.2)
Д.К. Тузкова, аспирантка (1.1, 2.2)
Я.Е. Трубкина, аспирантка (1.2, 2.2)

ISBN 978-5-9558-0585-6 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-013040-8 (ИНФРА-М, print)
SBN 978-5-16-103859-8 (ИНФРА-М, online)

УДК 35:342.5(075.4)
ББК 67.401.06

ВВЕДЕНИЕ

На современном этапе социально-экономического и социально-политического развития страны основной стратегической целью остается становление и функционирование конкурентоспособного, социально ориентированного государства, способного обеспечить достаточный 
уровень и качество жизни населения. Для этого необходимо решение 
таких приоритетных задач, как установление допустимых границ государственного регулирования экономики, обеспечение благоприятных 
условий для бизнеса, в частности снижение административных барьеров, повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг населению, проведение открытой государственной политики.
В последнее десятилетие модернизация системы государственного 
управления осуществляется в рамках реализации следующих реформ: 
административная реформа, реформа государственной службы, электронное правительство, бюджетная реформа. Существенно, что административная реформа в Российской Федерации прошла в своем развитии несколько этапов (1996–1999, 2004–2005, 2006–2010). Однако опыт 
реализации данных реформ, их организационно-методическое содержание по составу мероприятий, подходам, идеологии не удовлетворяет 
современным условиям и рискам, поскольку в системе реформ отсутствует синергетический эффект. Таким образом, пришло понимание того, 
что объектом реформирования должна становиться целиком система государственного управления со всеми ее элементами.
Ключевые направления, лежащие в основе совершенствования системы государственного управления, содержатся в программных документах, таких как Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011–2013 годы и Указ 
Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных 
направлениях совершенствования системы государственного управления». В качестве центральных направлений совершенствования системы государственного управления, по которым ведется систематическая 
работа, актуальными остаются:
• снижение избыточного государственного вмешательства в экономику;
• обеспечение высокого качества государственных услуг;
• повышение информационной открытости;
• повышение результативности деятельности органов государственного контроля (надзора).

Работа по указанным направлениям в рамках положений Концепции и указов Президента Российской Федерации позволила существенно расширить спектр механизмов государственного регулирования, таких как лицензирование, аккредитация, государственный (муниципальный) контроль и надзор. Кроме того, проблема качества государственных 
услуг и ориентация на пожелания граждан (т.е. опора на общественно 
значимые показатели) позволяют достичь основной социально-экономической цели проведения реформы в государственном управлении — 
повышения уровня и качества жизни граждан.
Реализация Концепции и указов Президента Российской Федерации также способствует разработке и внедрению федеральными органами исполнительной власти административных регламентов для реализации контрольно-надзорных функций, определяющих последовательность совершения административных процедур и отдельных действий 
при осуществлении государственной функции контроля (надзора).
Вместе с тем проблема повышения результативности деятельности 
федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции, в условиях перманентных реформ и вызовов нового времени исследованы недостаточно комплексно. Исходя 
из этого были сформулированы объект, предмет, цель и задачи настоящего исследования.
Объект исследования: методические и организационно-правовые подходы к обеспечению результативности деятельности контрольно-надзорных органов.
Предмет исследования: инструменты повышения результативности 
деятельности контрольно-надзорных органов.
Целью работы является разработка комплекса рекомендаций по повышению результативности деятельности контрольно-надзорных органов
Для реализации поставленной цели были определены следующие 
задачи:
• анализ действующей системы нормативных правовых актов, методических и организационных основ обеспечения результативности деятельности контрольно-надзорных органов;
• анализ практики оценки результативности деятельности контрольно-надзорных органов;
• анализ и систематизация подходов к обеспечению результативности деятельности контрольно-надзорных органов и определение 
степени их соответствия общественным ожиданиям вследствие 
изменения функций контрольно-надзорных органов.
Наиболее существенные научные результаты, полученные в результате выполнения научно-исследовательской работы, состоят в следующем:
• проанализированы и систематизированы правовые, методические 
и организационные основы обеспечения результативности деятельности контрольно-надзорных органов;

• проанализированы и структурированы подходы к обеспечению результативности деятельности контрольно-надзорных органов с целью определения степени их соответствия изменяющимся функциям контрольно-надзорных органов и общественным ожиданиям;
• проанализирована современная практика оценки результативности деятельности контрольно-надзорных органов в России и за рубежом с целью адаптации лучших методических и организационных практик для использования в современных условиях;
• разработаны общие методические и организационные рекомендации по повышению результативности деятельности контрольно-надзорных органов;
• разработаны конкретные рекомендации по повышению результативности деятельности контрольно-надзорных органов с учетом 
специфики выполняемых функций и системы показателей оценки их результативности на примере деятельности Федеральной 
службы по надзору в сфере здравоохранения, в том числе:
 рекомендации по повышению результативности деятельно сти 
Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения;
 рекомендации по совершенствованию системы показателей 
оценки результативности деятельности Федеральной службы 
по надзору в сфере здравоохранения.
Практическое значение проведенного исследования заключается 
в использовании его выводов и рекомендаций в качестве организационно-методической базы для совершенствования деятельности контрольно-надзорных органов. В частности, учета комплексного подхода 
к специфике поставленных целей, задач и выполняемых для их достижения функций и расширения системы показателей оценки результативности деятельности, обеспечивающего как соблюдение норм, процедур, регламентов в сфере государственного управления, так и достижение результата социальной общественно значимой направленности.

Глава 1 ПРАВОВЫЕ, МЕТОДИЧЕСКИЕ 
И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ 
ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНОНАДЗОРНЫХ ОРГАНОВ

1.1 Анализ действующей системы нормативных правовых 
актов, методических и организационных основ обеспечения 
результативности деятельности контрольно-надзорных 
органов

Контроль является, как известно, важнейшей функцией управления 
любой организацией. Реализация данной функции позволяет обеспечить 
достижение поставленных целей, однако избыток контроля может привести к ослаблению творческого потенциала работников.
Контрольная функция, как указано в постановлении Конституционного суда РФ от 01.12.1997 № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных предложений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 
1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”», присуща всем 
органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой 
функции и специфические для каждого из них формы осуществления.
По этой причине в Российской Федерации сложилась достаточно 
разветвленная структура контрольно-надзорных органов власти, как 
по горизонтали, так и по вертикали.
Традиционно государственный контроль принято подразделять на:
• президентский контроль;
• парламентский контроль;
• контроль органов исполнительной власти, в системе которого необходимо дополнительно выделять:
 правительственный контроль;
 судебный контроль;
 прокурорский надзор.
Процесс анализа действующей системы нормативных правовых актов, методических и организационных основ обеспечения результа

тивности деятельности контрольно-надзорных органов следует начать 
с Указа Президента Российской Федерации от 29.06.1998 № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства», в котором были заложены концептуальные и нормативные основы совершенствования контрольно-надзорной деятельности.
В Указе определены основные задачи органов государственной власти по развитию предпринимательства. Они включают в себя сокращение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности; уменьшение количества государственных органов, 
осуществляющих лицензирование предпринимательской деятельности, 
и регламентирование деятельности по лицензированию и четкое разграничение функций по лицензированию, контролю и государственному 
регулированию между различными органами исполнительной власти [1].
Указанные задачи нашли отражение в Федеральном законе 
от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля 
(надзора)», направленном на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении федеральными органами 
исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов 
Российской Федерации государственного контроля (надзора).
Федеральный закон № 134-ФЗ действовал на территории Российской Федерации с 1 января 2007 г. и утратил силу с 1 мая 2009 г. в связи 
с принятием Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите 
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального 
контроля». На сегодняшний день данный нормативный правовой акт 
является системообразующим в сфере реализации контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти. Предпосылкой его 
создания стала необходимость совершенствования контрольной и надзорной деятельности государства, которая была четко определена в Указе Президента Российской Федерации от 23.07.2003 № 824 «О мерах 
по проведению административной реформы в 2003–2004 годах». Согласно Указу основной целью административной реформы стало повышение эффективности деятельности системы федеральных органов 
исполнительной власти, создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. Одним 
из действенных инструментов достижения этой цели было определено разделение функций регулирования экономической деятельности, 
контроля и надзора. Кроме того, был принят Указ Президента Российской Федерации от 15.05.2008 № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», определивший меры, направленные 
на поддержку в первую очередь малого и среднего предпринимательства, которые включали в себя:

• усиление гарантий защиты прав;
• ограничение количества плановых проверок в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства;
• условия проведения внеплановых проверок;
• меры, направленные на облегчение ведения предпринимательской деятельности (сокращение количества разрешительных документов, замена обязательной сертификации), исключение внепроцессуальных прав органов внутренних дел.
Со вступлением в силу Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ 
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» произошли существенные изменения по регулированию контрольно-надзорной деятельности. В законе определены 
следующие положения [2]:
• виды контрольных мероприятий, действие которых регламентируется другими федеральными законами;
• основные понятия: государственный контроль (надзор), федеральный государственный контроль (надзор), региональный государственный контроль (надзор), муниципальный контроль, мероприятие по контролю, проверка, эксперты, экспертные организации;
• принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля 
(надзора);
• полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), и органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный 
контроль.
Существенные изменения Закон внес в порядок проведения проверок 
и механизм уведомления о начале проведения контрольных мероприятий. Проверки подразделились на плановые и внеплановые, документарные и выездные. Определены сроки, порядок, ограничения организации проверок, порядок оформления их результатов, меры, принимаемые 
должностными лицами контрольного органа при выявлении нарушений 
в ходе проверок, расширены права юридических лиц, индивидуальных 
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля: рассмотрены условия возмещения вреда при проведении проверки, общественной защиты прав. Предусмотрена обязанность органов, осуществляющих контрольную деятельность, 
ежегодно готовить доклады об эффективности проведенного контроля.
На протяжении 2000-х гг. с целью улучшения условий для ведения 
бизнеса были приняты основополагающие законы: Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юриди

ческих лиц», Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Благодаря им существенно 
сокращен перечень лицензируемых видов деятельности. В соответствии с Федеральным законом № 99-ФЗ перечень видов деятельности, 
на которые требуются лицензии, включает в себя 51 вид деятельности, 
а в 1998 г. лицензированию подлежало 1200 видов деятельности. Ведется работа по унификации процедур лицензирования отдельных видов 
деятельности. Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении 
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации 
по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» внес существенные изменения в осуществление контрольно-надзорной деятельности в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства в различных сферах деятельности, 
включая образование и здравоохранение.
Введение в действие вышеуказанных нормативных правовых актов 
потребовало разработки правовых документов, определяющих и закрепляющих методическую и организационную основу контрольно-надзорной деятельности и, как следствие, основ обеспечения ее результативности. Первым таким документом стало постановление Правительства 
Российской Федерации от 05.04.2010 № 215 «Об утверждении правил 
подготовки докладов об осуществлении государственного контроля 
(надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)».
Постановление Правительства РФ № 215 определяет порядок подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого 
контроля (надзора) и представления их в Министерство экономического развития РФ. Правила также предусматривают проведение мониторинга эффективности государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
В связи с этим постановлением Правительства РФ от 27.12.2012 
№ 1443 были введены в действие Правила формирования и ведения федеральной государственной информационной системы «Мониторинг 
деятельности контрольно-надзорных органов». Согласно постановлению организация формирования и ведения системы «Мониторинг» осуществляется Министерством экономического развития РФ.
В системе «Мониторинг» размещаются сведения об осуществлении 
государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) [3].
В 2011 г. Росстандартом был разработан ГОСТ Р 54885-2011 «Руководство по выбору показателей результативности деятельности контрольно-надзорных органов на стадии обращения продукции». Стандарт распространяется на деятельность региональных контрольно-над

зорных органов на стадии обращения продукции в части планирования 
и организации их деятельности, повышения ее результативности, а также организации взаимодействия с независимыми организациями, выступающими в роли субъекта оценки и выражающими общественные 
интересы. Важно отметить, что он устанавливает разграничение понятий результативности деятельности (табл. 1).

Таблица 1

Разграничение понятий результативности деятельности 
контрольно-надзорных органов согласно ГОСТ Р 54885-2011

Понятие
Определение
Результативность
Степень достижения запланированных результатов
Результат деятельности контрольнонадзорного органа на стадии обращения продукции

Уровень безопасности товаров, быстрота 
прекращения обращения опасных товаров 
и своевременность информирования потенциальных потребителей об опасных товарах 
Объективный показатель результативности деятельности 
Измеримая характеристика результата деятельности, т.е. количество случаев выявления небезопасной продукции в течение года, 
а также ее доля в общем объеме соответствующего рынка
Субъективный показатель результативности деятельности 
Степень удовлетворенности потребителей 
и их объединений состоянием безопасности продукции; результаты мониторинга публикаций средств массовой информации

В ГОСТе также приведена методика расчета объективных и субъективных показателей. Так, первые имеют форму индексов год к году 
и учитывают как изменения числа выявленных нарушений, так и изменения объема товарооборота рынка соответствующего вида продукции.
В качестве основного показателя объективной результативности деятельности регионального контрольно-надзорного органа рекомендуется использовать индекс изменения доли опасных товаров (ДОТ) [4]:

ДОТ = Аф  Оср / Аср  Оф,

где Аф — количество учитываемых событий по видам (несчастные случаи со смертельным исходом, случаи нанесения вреда здоровью, случаи 
нанесения вреда имуществу, случаи выявления опасных товаров, объемы выявленных партий опасных товаров и т.п.);
Оср — средний за последние 5 лет товарооборот на соответствующих рынках;
Аср — среднее за последние 5 лет количество учитываемых событий по видам;