Прокурорский надзор

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2012

Н.В. Ласкина

ПРОКУРОРСКИЙ 
НАДЗОР

Учебник

Ласкина, Н. В.

Прокурорский надзор: Учебник. / Н. В. Ласкина. —  М.: Юстиц информ, 
2012. —  264 с. — (Серия «Образование»).

ISBN 978-5-7205-1093-0.

В учебнике проанализированы сущность, содержание и значение 
прокурорского надзора как специфического вида государственной деятельности органов прокуратуры с учетом последних изменений в действующем законодательстве. Рассмотрены вопросы истории развития 
прокуратуры с момента ее учреждения и до наших дней, основные направления деятельности прокуратуры на сегодняшний день, принципы 
организации прокурорского надзора, система органов прокуратуры и 
их правовой статус, особенности службы в органах и учреждениях прокуратуры и правовой статус работников прокуратуры, тактика и методика прокурорской деятельности. Он содержит подробный анализ отраслей прокурорского надзора, включая надзор за исполнением законов 
судебными приставами.
Учебник рассчитан на студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, может быть полезен практическим работникам правоохранительных органов.

УДК 347.963(075.8)
ББК 67.72я73
         Л26

ISBN 978-5-7205-1093-0

Л26

УДК 347.963(075.8)
ББК 67.72я73

© ЗАО «Юридический Дом  «Юстицинформ», 2012

Список принятых сокращений

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской 
Федерации
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской 
Федерации
Закон РФ — Закон Российской Федерации
Конституция РФ — Конституция Российской Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации
УИК РФ — Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации
УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации
РФ — Российская Федерация
РСФСР — Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика
СССР — Союз Советских Социалистических Республик
ФКЗ РФ — Федеральный конституционный закон Российской 
Федерации
ФЗ РФ — Федеральный закон Российской Федерации
Генпрокуратура РФ — Генеральная прокуратура Российской Федерации
Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации
ОРД — оперативно-розыскная деятельность
СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации
ВСНД и ВС — Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета

Глава 1 
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР: ПОНЯТИЕ, 
СУЩНОСТЬ

§1.1. Прокурорский надзор как вид государственной 
деятельности

В современной учебной литературе прокурорский надзор понимается как:
специфический вид государственной деятельности;
самостоятельная отрасль юридической науки;
учебная дисциплина.
Как вид государственной деятельности прокурорский надзор 
закреплен в ст. 129 Конституции Российской Федерации (далее — 
Конституция РФ), которая провозглашает Прокуратуру Российской 
Федерации как единую централизованную систему с подчинением 
нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Данное положение находит свою конкретизацию в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 
«О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 7 февраля 2011 г.) 
(далее — Федеральный закон «О прокуратуре РФ»), где в ст. 1 закреплено, что Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от 
имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Исходя из этого определения, можно выделить основные черты 
прокурорского надзора как специфического вида государственной 
деятельности.
Во-первых, прокурорский надзор осуществляется специализированной системой органов, которая носит централизованный характер. 
В силу этого прокурорский надзор не может осуществляться никакими другими государственными, общественными организациями, 
учреждениями, должностными или физическими лицами, за исключением органов прокуратуры.

§1.1. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности

Во-вторых, прокурорский надзор осуществляется от имени Российской Федерации. Суть данного положения заключается в том, 
что прокурорский надзор — это вид официальной государственной деятельности, осуществляемый гласно в строго установленных законами формах полномочий прокурора, направленных не 
только на обеспечение точного, безусловного и единообразного 
соблюдения законов, но и на защиту и восстановление нарушенных прав и законных интересов человека, общества и государства1. Тот факт, что прокурорский надзор осуществляется от имени 
государства, также подтверж дает, что он является видом государственной деятельности.
В-третьих, содержание прокурорского надзора, выражающегося в надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, свидетельствует о том, что 
этот вид государственной деятельности является особым и самостоятельным, поскольку не связан ни с одной ветвью (законодательной, 
исполнительной, судебной) власти.
Однако вопрос о месте прокуратуры в системе российской государственности, и в частности, в правоохранительной и судебной системах, является в настоящее время спорным, как, впрочем, и в другие периоды истории существования прокуратуры. Данное обстоятельство оказывает определенное отрицательное влияние на статус 
прокураты, содержание и организацию прокурорской деятельности.
Дискуссия о роли и месте прокуратуры в системе органов власти РФ основана на конституционных положениях: ст. 129 Конституции РФ, посвященная прокуратуре РФ, помещена законодателем в гл. 7, которая называется «Судебная власть». По мнению отдельных авторов, содержание указанной статьи и ее место в тексте 
Конституции во многом является результатом политической борьбы и в какой-то мере политического компромисса по вопросу о месте и роли прокуратуры и отражают, скорее, политическую ситуацию в стране в октябре — декабре 1993 г., чем реальную роль прокуратуры в государстве.

1  См.: Крюков В.Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за 
исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры Российской Федерации // СПС «Консультант 
Плюс». — 2007.

Глава 1. Прокурорский надзор: понятие, сущность

В названной конституционной норме определен статус прокуратуры как централизованной системы органов, а также порядок назначения прокуроров различных уровней. О полномочиях, организации и порядке деятельности прокуратуры сказано лишь то, что они 
определяются федеральным законом. Однако вопрос о месте прокуратуры в современной системе разделения властей также не разрешен и в Федеральном законе «О прокуратуре РФ».
Споры о месте и роли прокуратуры периодически обостряются 
в связи с изменением действующего законодательства. Так, например, споры возобновились в связи с принятием Федерального закона 
от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон 
«О прокуратуре Российской Федерации», которым в систему прокуратуры Российской Федерации был включен Следственный комитет, в связи с чем прокуроры лишились ряда своих полномочий в 
сфере уголовного преследования. Происходящие в настоящее время изменения в статусе прокуратуры, в том числе и исключение из 
ее структуры Следственного комитета Российской Федерации, подчеркивают роль прокуратуры как надзорного органа.
Безусловно, прокурорский надзор тесно связан со всеми ветвями 
государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной, но при этом не является составляющей ни одной из них. Обоснуем эту точку зрения следующими доводами.
По поводу принадлежности прокурорского надзора к законодательной ветви власти в юридической литературе было приведено множество различных мнений, что обусловлено нормами действующего законодательства. Так, согласно ст. 9, 9.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», прокурор участвует в правотворческой деятельности 
путем внесения в законодательные органы и органы, обладающие 
правом законодательной инициативы, предложений об изменении, 
о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов, а также проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных 
государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Во исполнение данных законоположений в ряде субъектов РФ (в 56 из 83 субъектов РФ) органы про

§1.1. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности

куроры наделены правом законодательной инициативы как на региональном, так и на местном уровне1.
Сторонники отнесения органов прокуратуры к законодательной 
ветви власти исходят из того, что прокуратура является одним из механизмов законодательной власти, а прокурорский надзор — особый 
вид власти, который должен получать полномочия непосредственно от законодателя, им формироваться и быть подотчетным только 
ему2. В обоснование своих доводов о принадлежности прокуратуры 
к законодательным органам власти учеными и практиками приводились положения ранее действующего законодательства. Как известно, до 1993 г. прокуратура в соответствии с Конституцией РСФСР 
являлась органом высшего надзора за точным и единообразным исполнением закона, в связи с чем существовала точка зрения о том, 
что прокуратура в данный период была своего рода контрольным органом законодательной власти. Это обосновывалось тем, что Генеральный прокурор назначался Верховным Советом и был ему подотчетен. В связи с произошедшими глобальными изменениями законодательства в 1993 г. была создана паритетная модель назначения 
Генерального прокурора — представление вносит Президент РФ, а 
вопрос о назначении решает орган законодательной власти — Совет Федерации Федерального Собрания.
Несомненно, интенсивный законотворческий процесс в РФ и 
ее субъектах, необходимость правового обеспечения эффективной 
реализации проводимых в стране реформ и действенной борьбы с 
преступностью, обеспечения соответствия принимаемых законов 
Конституции РФ и федеральным законам, устранения имеющихся 
в законодательстве пробелов и выявляемых противоречий, а также необходимость исчерпывающего знания законов и правильного их применения требуют от органов прокуратуры активного участия в правотворческой деятельности, обеспечения полного и до
1  См.: О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и 
работе органов прокуратуры (2009 г.): Информационно-аналитический доклад, 
ч. III. — М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2009.
2  См., напр.: Становление правового государства в Российской Федерации 
и функции прокуратуры. Круглый стол // Государство и право. — 1994. — № 5; 
Виноградов О. Прокуратура в системе органов государственной власти // Законность. — 1997. — № 4; Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура // Российская юстиция. — 2001. — № 9; и др.

Глава 1. Прокурорский надзор: понятие, сущность

стоверного учета нормативных правовых актов РФ и ее субъектов. 
Вместе с тем тот факт, что Генерального прокурора РФ назначает 
на должность и освобождает от должности Совет Федерации Федерального Собрания РФ, не может быть основанием для постановки вопроса о том, что прокуратура может быть «вписана» в систему законодательной власти в качестве ее контрольного органа. Государственная Дума является по своей природе политизированным 
органом, поэтому подчинение прокуратуры Государственной Думе 
делает невозможным реализацию принципа независимости прокуратуры РФ от общественных объединений (ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре РФ»).
Исходя из конституционных положений, к законодательным органам РФ относится лишь Федеральное Собрание РФ, которое наделено исключительными полномочиями по принятию федеральных конституционных и федеральных законов. Никакой другой 
орган власти, в том числе и прокуратура, такими полномочиями не 
обладает. Наделение органов прокуратуры правом законодательной 
инициативы также не является основанием для отнесения их к системе законодательной власти, поскольку таким правом в соответствии с действующим законодательством наделен достаточно широкий круг субъектов, которые при этом не теряют своей принадлежности к той или иной ветви власти.
Следовательно, все изложенное не позволяет отнести органы прокуратуры к органам законодательной власти.
Необоснованными представляются и попытки отнести прокуратуру к исполнительной ветви власти. Прокуратура в этом случае превратит исполнительную власть в осуществляющую надзор за исполнением законов законодательными (представительными) органами 
власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, что, безусловно, нарушает равновесие ветвей власти и превращает исполнительную власть в главенствующую. В юридической литературе была 
приведена точка зрения мнение о возможности отнесения прокуратуры к Министерству юстиции РФ, которая обосновывалась тем, что 
в России до 1917 г. должности министра юстиции и генерал-прокурора были совмещены, а, кроме того, в зарубежных странах прокуратура также входит в состав министерств юстиции. Однако данное 
мнение не получило поддержки, поскольку в России министерства 

§1.1. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности

являются отраслевыми органами исполнительной власти. В европейских государствах министерства юстиции выполняют функцию взаимодействия между правительством — исполнительной властью и 
судебной властью (в которую также входит и прокуратура). При этом 
министерство юстиции в этих государствах не вмешивается в деятельность, относящуюся к компетенции судов, прокуратуры или судебной полиции. Поэтому попытки провести аналогию с Минюстом 
России представляются несостоятельными. Кроме того, высказано 
аргументированное мнение о невозможности отнесения прокурорского надзора к исполнительной власти, в силу того, что в Минюсте России сегодня действуют уголовно-исполнительная система и 
служба судебных приставов. Надзор за исполнением законов в этих 
системах в соответствии с Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ (в ред. от 7 февраля 2011 г.) (далее — УИК РФ), Федеральным законом «О прокуратуре РФ» и Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» (в ред. 27 июля 2010 г.) возложен на Генерального 
прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров. В случае передачи 
прокуратуры в состав Минюста России роль прокуратуры по отношению к этим органам будет низведена до уровня органа внутриведомственного контроля, что фактически устраняет надзорную функцию прокуратуры.
Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, приносят представления на противоречащие закону решения, 
приговоры, определения и постановления судов. Таким образом, и в 
сфере гражданского, уголовного, административного, арбитражного судопроизводства органы прокуратуры также играют определенную роль. Однако это не позволяет отнести органы прокуратуры и 
к органам судебной власти, даже несмотря на то, что ст. 129 Конституции РФ включена в главу, именуемую «Судебная власть». Согласно ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется только 
судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Система судов, установленная Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. 
№ 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. от 
27 декабря 2009 г.) (далее — ФКЗ «О судебной системе Российской 

Глава 1. Прокурорский надзор: понятие, сущность

Федерации»), не включает органы прокуратуры. Более того, с учетом реформ действующего процессуального законодательства функции органов прокуратуры в арбитражном, гражданском и уголовном 
процессах существенно ограничены.
Все это свидетельствует лишь о том, что органы прокуратуры 
выполняют ряд полномочий в арбитражном, гражданском, уголовном судопроизводстве, обусловленных выполнением возложенных 
на прокуратуру задач по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и 
гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и 
государства.
Кроме того, существует точка зрения, что прокуратура входит в 
состав правоохранительной власти. Однако понятия «правоохранительная власть», «правоохранительные органы» являются собирательными понятиями, в которые включены наряду с прокуратурой 
также и суды, что противоречит понятиям о роли судебной власти, 
которая, по действующему законодательству, не относится к правоохранительным органам. Иные же, кроме прокуратуры, правоохранительные органы — Министерство внутренних дел РФ, Федеральная служба безопасности и другие правоохранительные органы — 
действуют в структуре исполнительной власти. Их извлечение из 
этой структуры может повлечь и выделение других ветвей власти по 
предмету ведения: экономической, оборонной и т.д.
Высказывались и предложения о включении прокуратуры в состав президентской власти, т.е. органов, непосредственно подчиненных Президенту РФ. Реализация данного предложения, по мнению высказавших его авторов, не только соответствовала бы историческим традициям, когда прокуратура была учреждена Петром I 
как «око государево», но и отвечала бы роли Президента РФ как 
главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, определяющего основные направления политики государства.
В литературе имеется также точка зрения о существовании особой, так называемой прокурорской власти. Однако эта точка зрения не встретила поддержки в литературе, поскольку прокуратура 
не обладает признаками самостоятельной ветви власти. В противном случае можно говорить о «таможенной», «налоговой» власти