Трудовые правоотношения государственных и муниципальных служащих в России

Е . А . Е Р Ш О В А

Р О С С И Й С К А Я  А К А Д Е М И Я  П Р А В О С У Д И Я

ТРУДОВЫЕ 
ПРАВООТНОШЕНИЯ 

ГОСУДАРСТВЕННЫХ

ГРАЖДАНСКИХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ

СЛУЖАЩИХ В РОССИИ

ershova_60x90-tit.qxd  04.11.2007  12:40  Page 1

Предисловие

2

УДК 349.2
ББК 67.405
         Е 80

Монография рекомендована к опубликованию
ученым советом Российской академии правосудия 20 февраля 2007 г.

Научный редактор
Ершов В.В., ректор Российской академии правосудия, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, федеральный судья в отставке

Автор
Ершова Е.А., заведующая кафедрой трудового права Российской
академии правосудия, кандидат юридических наук, доцент, федеральный судья в отставке

Ершова Е.А.
Е 80       Трудовые правоотношения государственных гражданских и
муниципальных служащих в России / Рос. акад. правосудия. –
М.: Статут, 2008. – 668 с.

ISBN 978-5-8354-0434-6 (в пер.)

Анализируются актуальные теоретические и практические правотворческие и правоприменительные проблемы трудовых правоотношений государственных гражданских и муниципальных служащих
в России.
Для государственных гражданских и муниципальных служащих,
федеральных и мировых судей, работников аппаратов судов и судебных департаментов, преподавателей и научных работников, докторантов, аспирантов и студентов юридических вузов и факультетов.

УДК 349.2
ББК 67.405

ISBN 978-5-8354-0434-6

© Е.А. Ершова, 2008
© Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2008

Предисловие

3

Предисловие
Предисловие

ПРЕДИСЛОВИЕ

Федеральные законы от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 28 августа
1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», от 8 января 1998 г.
№ 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» и от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ
«О муниципальной службе в Российской Федерации» вызвали острую теоретическую дискуссию среди специалистов и многочисленные не разрешенные законодателем вопросы у практических
работников.
Е.А. Ершова профессионально анализирует наиболее сложные современные проблемы регулирования правоотношений с государственными гражданскими и муниципальными служащими с позиции
прямого применения международного права и Конституции РФ.
Монография состоит из двух разделов. Первый раздел, посвященный теоретическим проблемам правоотношений с государственными гражданскими и муниципальными служащими, включает
четыре главы. В первой главе автором исследуется правовая природа служебных правоотношений – возможно, важнейший вопрос,
изучаемый в монографии. Как представляется, Е.А. Ершова приходит к обоснованному и основополагающему выводу: по своей
правовой природе правоотношения с государственными гражданскими и муниципальными служащими являются трудовыми, а не
административными. В работе приводятся убедительные теоретические, правовые и иные доводы, подтверждающие данную авторскую позицию. Во второй главе анализируется международное
трудовое право, регулирующее трудовые правоотношения с государственными гражданскими и муниципальными служащими, –
теоретические проблемы соотношения международного и российского трудового права, источники международного права. В третьей
главе Е.А. Ершова довольно детально исследует источники российского трудового права, регулирующего трудовые правоотношения с
государственными гражданскими и муниципальными служащи

Предисловие

4

ми, – Конституцию РФ, федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права,
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и
локальные нормативные акты. В четвертой главе автор обращается
к сложнейшей теме – толкованию судами европейских и российских нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового
права. В результате, на мой взгляд, Е.А. Ершова делает аргументированный вывод: суды в результате своей деятельности вырабатывают прецеденты толкования, не являющиеся самостоятельными
источниками трудового права.
Во втором разделе монографии анализируются важнейшие
практические вопросы регулирования трудовых правоотношений с
государственными гражданскими и муниципальными служащими:
заключение служебного контракта (трудового договора) (глава 1),
изменение трудовых правоотношений (глава 2), расторжение служебного контракта (трудового договора) по инициативе государственного или муниципального служащего (работника) (глава 3),
расторжение служебного контракта (трудового договора) по инициативе государственного органа или муниципального образования
(работодателя) (глава 4). Второй раздел содержит предложения, направленные на изменение и дополнение действующих федеральных
законов. Видимо, в связи с тем что Е.А. Ершова длительное время
работала федеральным судьей и рассматривала трудовые споры, в
монографии профессионально анализируются судебная практика и
типичные ошибки работодателей, делается много предложений по
их исправлению.
Надеюсь, что монография Е.А. Ершовой будет полезной для
всех профессионалов, умеющих думать, переживающих о судьбе
России и активно способствующих ее становлению.

В.В. Ершов,
ректор Российской академии правосудия,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ,
федеральный судья в отставке

Глава 1. Правовая природа служебных правоотношений

5

Раздел I. Теоретические проблемы

РАЗДЕЛ I. ТРУДОВЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ

СЛУЖАЩИХ В РОССИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

Глава 1. Правовая природа служебных правоотношений

Глава 1. Правовая природа служебных правоотношений

§ 1. Правовая природа правоотношений
с государственными гражданскими служащими

15 августа 2001 г. Указом Президента РФ была утверждена Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. В соответствии с Концепцией были приняты
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями)1, а также Федеральный закон от 27 июля
2004 г. № 79-ФЗ2 «О государственной службе Российской Федерации». В специальной литературе, как представляется, сделан обоснованный вывод: «целостной системы правового регулирования
служебных отношений на государственной гражданской службе, о
которой было заявлено в Концепции, не получилось»3.
Прежде всего хотелось бы остановиться лишь на некоторых
спорных проблемах правовой природы служебных отношений на
государственной гражданской службе с позиции теории права, международного трудового права, Конституции РФ, ТК РФ и ГК РФ.
Статья 2 Федерального закона «О системе государственной службы
Российской Федерации» установила следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба, правоохранительная служба и военная служба. В свою очередь государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государст
                                                              
1 Российская газета. 2003. 31 мая.
2 Там же. 2004. 31 июля.
3 См., например: Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: теория и практика:
Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2005. С. 16.

Раздел I. Теоретические проблемы

6

венную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.
Анализ фактических правоотношений между государственными
органами и государственными гражданскими служащими, а также
названных выше федеральных законов, думаю, позволяет сделать
вывод, по меньшей мере, о дискуссионности идеи об исключительно публично-правовом характере служебных отношений. Вместе с тем некоторые специалисты, как представляется, весьма
спорно обосновывают представление о государственной гражданской службе как комплексном межотраслевом правовом институте.
Так, Л.А. Чиканова полагает: «Служебное отношение рассматривается как сложное правовое явление, состоящее из различных по
своей природе, но неразрывно связанных элементов, имеющих как
публично-правовой, так и частноправовой характер. Причем эта
связь такова, что служебно-трудовое отношение находится как бы
внутри государственно-служебного (публично-правового) отношения, то есть входит в содержание последнего. Отношения гражданских служащих, возникающих на основании акта назначения на
должность, то есть отношения, связанные с поступлением на гражданскую службу, нахождением на гражданской службе и ее прекращением, – это публично-правовые отношения, входящие в предмет
административного законодательства. Эти отношения предшествуют возникновению служебно-трудовых отношений и «сопровождают» их. К ним трудовое законодательство может применяться в
части, не урегулированной специальным законодательством о государственной службе. Отношения, возникающие в связи с исполнением служебных обязанностей по должности гражданской службы на основании служебного контракта, заключенного гражданским
служащим с конкретным государственным органом, – это служебно-трудовые отношения, входящие в предмет трудового права. Содержащиеся в законодательстве о государственной службе нормы,
регулирующие такие отношения, являются нормами трудового
права, устанавливающими особенности правового регулирования
служебно-трудовых отношений»1.
Какие же теоретические и правовые аргументы приводит автор
в пользу такого вывода? Ссылаясь на авторитет С.С. Алексеева,
М.И. Бару, С.В. Поленину, И. Калинина, а также В.М. Лебедева2,

                                                              
1 Чиканова Л.А. Указ. соч. С. 18–19.
2 Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 117–118; Бару М.И. О субсидиарном применении норм гражданского права к трудовым правоотношениям // Совет

Глава 1. Правовая природа служебных правоотношений

7

Л.А. Чиканова, с одной стороны, обоснованно полагает: «возможность субсидиарного применения одной отрасли права к другой…
допускается только при наличии следующих условий: 1) соответствующие отрасли права являются смежными, то есть регулируемые
ими отношения сходны по своей природе (по выражению С.С. Алексеева, субсидиарность – это проявление генетической связи между
отраслями права); 2) законодатель отказывается от дублирования
идентичных правовых норм в различных отраслях права в целях
разумного и экономного расположения нормативного материала»1.
Полагая далее, что отношения между государственным органом
и государственным гражданским служащим должны регулироваться как административным, так и трудовым правом, Л.А. Чиканова
далее также пишет: «Административное и трудовое право трудно
признать генетически связанными отраслями, так как регулируемые ими отношения различны по своей природе и по субъектному
составу. Административные отношения – это отношения власти –
подчинения, в которых обязательным субъектом является властный государственный орган. Трудовые отношения – это отношения равных субъектов, имеющих под собой договорную основу»2.
В подтверждение своей позиции Л.А. Чиканова также ссылается
на ряд ученых, исследовавших теоретические проблемы комплексных международных правовых институтов, полагающих, что внутри системы современного российского права и законодательства
активно протекают интеграционные процессы, обусловившие становление и развитие комплексных институтов, образующихся на
стыке смежных отраслей права, содержащие нормы двух и более
отраслей права3. В этой связи, приходит к выводу Л.А. Чиканова,
«в отличие от обособленных отраслей права, выражающих процесс
дифференциации правового регулирования, комплексные право
                                                                                                                             

ская юстиция. 1963. № 14. С. 17–18; Он же. Правовые и иные социальные нормы,
регулирующие трудовые отношения: Конспект лекций. Харьков, 1965. С. 25; Поленина С.В. Субсидиарное применение норм гражданского законодательства к отношениям смежных отраслей // Советское государство и право. 1967. № 4. С. 22–25;
Калинин И. Допустимо ли субсидиарное применение норм административного права к трудовым отношениям? // Российская юстиция. 1998. № 5. С. 38; Лебедев В.М.
Лекции по трудовому праву России. Томск: Томский ун-т, 2001. С. 23.
1 Чиканова Л.А. Указ. соч. С. 15.
2 Там же. С. 16.
3 Васильев А.В. Теория права и государства. М., 2001. С. 58; Садиков О.Н. Нетипичные институты в советском гражданском праве // Советское государство и право. 1997. № 2. С. 33; Поленина С.В. Комплексные правовые институты и становление
новых отраслей права // Правоведение. 1975. № 3. С. 75.

Раздел I. Теоретические проблемы

8

вые массивы отражают необходимые в современных условиях процессы интеграции разнообразных социальных институтов. Исходя
из этой тенденции и современной практики развития законодательства о государственной службе, обосновывается вывод о необходимости разграничения административного и трудового права
именно в рамках государственной гражданской службы как комплексного межотраслевого правового института»1.
Выделение в составе сложного публично-правового служебного правоотношения служебно-трудовых элементов (отношений) Л.А. Чиканова пытается также аргументировать, ссылаясь
на Н.Г. Александрова, считавшего, что каждое единое, но сложное правоотношение нуждается в расчленении на составные элементы в научных и практических целях. Каждое сложное правоотношение, полагал он, состоит как бы из двух и более неразрывно
связанных и взаимообусловленных правоотношений элементарного вида. Последние и будут являться элементами сложного правоотношения2.
Наконец, Л.А. Чиканова в подтверждение своих мыслей ссылается на Федеральный закон «О государственной гражданской
службе Российской Федерации». «Такой вывод, – предполагает
она, –вытекает и из Закона, в частности, из следующих его положений:
– акт назначения на должность предшествует заключению служебного контракта. При этом назначается на должность гражданин
Российской Федерации, а служебный контракт заключается с гражданским служащим, то есть лицом, состоящим уже на гражданской службе;
– гражданский служащий может находиться на гражданской
службе, но не осуществлять профессиональную служебную деятельность (например, в случае приостановления служебного контракта в соответствии со ст. 39 Закона или в период нахождения в
кадровом резерве);
– прекращение служебного контракта не всегда влечет за собой
прекращение гражданской службы. Например, служебный контракт
может быть прекращен в связи с сокращением штата государственного органа, а служебные отношения с гражданским служащим сохранены (в частности, при направлении его на переподготовку, переквалификацию или переобучение, в кадровый резерв)».

                                                              
1 Чиканова Л.А. Указ. соч. С. 17–18.
2 Александров Н.Г. Трудовые правоотношения. М., 1948. С. 259.

Глава 1. Правовая природа служебных правоотношений

9

В выводах Л.А. Чикановой, на мой взгляд, имеется целый ряд
противоречий. Так, во-первых, с одной стороны, не признавая генетическую связь между административным и трудовым правом1, с
другой стороны, Л.А. Чиканова допускает возможность регулирования трудовым законодательством «публично-правовых отношений», «входящих в предмет административного законодательства в
части, не урегулированной специальным законодательством о государственной службе»2. Во-вторых, с одной стороны, Л.А. Чиканова предполагает, что «назначается на должность гражданин Российской Федерации, а служебный контракт заключается с гражданином служащим, то есть лицом, состоящим уже на гражданской
службе»3; с другой стороны, она же справедливо подчеркивает:
«Гражданская служба – вид государственной службы, представляющий собой регламентируемую государством профессиональную
служебную деятельность (выделено мной. – Е.Е.), направленную на
реализацию государственных функций… лицами, замещающими
государственные должности»4. Вместе с тем осуществлять деятельность, направленную на реализацию определенной государственной функции, можно только после заключения служебного контракта, основанного на акте назначения на должность.
В-третьих, с одной стороны, Л.А. Чиканова обосновывает представление о государственной гражданской службе как комплексном межотраслевом правовом институте5. С другой стороны, она
же обоснованно утверждает: «Выделение в составе правоотношения служебно-трудовых элементов (отношений), возникающих в
связи с осуществлением профессиональной служебной деятельности, обусловлено… «трудовой» сущностью этих отношений»6 (выделено мной. – Е.Е.).
В-четвертых, с одной стороны, Л.А. Чиканова предлагает разграничивать административное и трудовое право «в рамках государственной гражданской службы как комплексного межотраслевого правового института»7. С другой стороны, она же аргументированно предлагает применять законы о гражданской службе и
трудовое право «по принципу lex specialis derogate lege generali (спе
                                                              
1 Чиканова Л.А. Указ. соч. С. 16.
2 Там же. С. 19.
3 Там же.
4 Там же. С. 8.
5 Там же. С. 17.
6 Там же. С. 19.
7 Там же. С. 18.