Организация и правовые основы функционирования Федеральной службы исполнения наказаний

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ
Академия  права  и  управления
Н.В. Колесник
ОРГАНИЗАЦИЯ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
 ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ
Монография
Рязань
2010
1

ББК 67.409.021
       К60
Рецензенты:
Б.Б. Казак, доктор юридических наук, профессор;
Н.И. Петренко, доктор юридических наук, профессор
К60
Колесник Н.В.
Организация и правовые основы функционирования Федеральной службы исполнения наказаний : монография. – Рязань : Академия ФСИН России, 2010. –  99 с.
ISBN  978-5-7743-0360-1
Работа посвящена вопросам становления и современного состояния функционирования Федеральной службы исполнения наказаний. В монографии наряду с устоявшимися положениями теории и практики деятельности ФСИН
России рассматриваются проблемные аспекты, актуальность и значимость которых очевидна.
Монография может быть полезна для ученых, аспирантов, адъюнктов, специализирующихся на изучении правовых и организационных основ функционирования федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области исполнения наказаний, практических работников всех организационнофункциональных звеньев уголовно-исполнительной системы, а также для обучаемых в образовательных учреждениях правоохранительной направленности.
ISBN 978-5-7743-0360-1
ББК 67.409.021
© Колесник Н.В., 2010
© Академия ФСИН России, 2010
2

ОГЛАВЛЕНИЕ
4
9
35
Введение...................................................................................
Глава 1. СТАНОВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ
§ 1. Предпосылки формирования Федеральной службы исполнения наказаний..................................................................................
§ 2. Анализ зарубежного опыта управления пенитенциарной системой и способы его применения в отечественной практике............
56
79
Глава 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВЫХ И
ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ОСНОВ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ
§ 1. Современное состояние функционирования Федеральной
службы исполнения наказаний...........................................................
§ 2. Повышение эффективности организации функционирования
Федеральной службы исполнения наказаний.....................................
3

Введение
В условиях развития гражданского общества большая роль отводится уголовно-исполнительной системе (УИС) как одному из важнейших социально-правовых институтов государства.
В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствии со ст. 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской
Федерации», Указом Президента Российской Федерации от 9 марта
2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» установлено, что в систему федеральных органов
исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В соответствии с данным Указом впервые за всю историю существования уголовно-исполнительной системы была создана Федеральная служба исполнения наказаний, которой были переданы функции Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению исполнения уголовных наказаний, содержания подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных,
находящихся под стражей, этапирования, конвоирования, а также контроля за поведением условно осужденных и осужденных, которым
судом предоставлена отсрочка отбывания наказания, за исключением функций по принятию нормативных правовых актов.
Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г.
¹ 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» было
утверждено Положение о Федеральной службе исполнения наказаний,
согласно которому она осуществляет правоприменительные функции,
функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых,
находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных,
которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания.
За последние годы учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы проделана объемная, социально ориентированная и
Примечание. Ссылки на литературные источники приведены в конце введения и
каждого параграфа.
4

государственно значимая работа по совершенствованию своей деятельности. Решен ряд задач, направленных на либерализацию уголовно-исполнительной политики, гуманизацию исполнения наказания,
созданы предпосылки для внедрения концептуально новой программы пенитенциарной деятельности. Реализуется курс на декриминализацию общества, расширение видов наказаний, альтернативных лишению свободы, улучшение условий содержания осужденных и подследственнных.
Актуальность проблемы, затронутой в настоящей монографии, проявляется и в том, что в последние годы произошли серьезные изменения в криминогенном составе контингента уголовно-исполнительной системы. Возрастает активность криминальных лидеров в местах лишения свободы и вне их, пытающихся распространять «воровские» традиции, организовывать и координировать противоправные
действия осужденных.
Деятельность уголовно-исполнительной системы все больше приобретает социальную направленность. В процессе исправительного воздействия на осужденного акцент делается на их социальной реабилитации и
трудовой адаптации.
Производственный потенциал уголовно-исполнительной системы
переориентирован на решение в первую очередь социальных задач –
восстановление и закрепление у осужденных профессиональных и
трудовых навыков, необходимых для их последующей адаптации в
обществе. Реализуется программа по самообеспечению продуктами
питания, вещевым имуществом и предметами коммунально-бытового назначения.
Осуществлен комплекс мер, направленных на совершенствование
деятельности уголовно-исполнительных инспекций. Создана основа
для эффективной работы по исполнению наказаний, альтернативных
лишению свободы.
Уголовно-исполнительная система, являясь частью общегосударственной правоохранительной системы, продолжает повышать уровень
взаимодействия с органами внутренних дел, ФСБ России, другими
силовыми ведомствами по направлениям борьбы с терроризмом,
наркоманией, обеспечения экономической безопасности страны.
По состоянию на 1 февраля 2010 г. в учреждениях УИС содержалось 862,3 тыс. человек, в том числе: в 755 исправительных колониях
отбывало наказание 724 тыс. человек; в 226 следственных изолято5

рах и 164 помещениях, функционирующих в режиме следственных
изоляторов при колониях, содержалось 129,8 тыс. человек; в 7 тюрьмах отбывало наказание 2,7 тыс. человек; в 62 воспитательных колониях для несовершеннолетних – 5,8 тыс. человек. В учреждениях
содержится 69,4 тыс. женщин, при женских колониях имеется 13 домов ребенка, в которых проживает 851 ребенок.
Медицинское обслуживание осужденных и подследственных обеспечивают 131 больница различного профиля, а также медицинские
части или здравпункты в каждом учреждении, 59 лечебных исправительных учреждений для больных туберкулезом, 9 лечебных исправительных учреждений для больных наркоманией.
В состав УИС также входят: 2467 уголовно-исполнительных инспекций, в которых состоят на учете 534,4 тыс. человек, осужденных
к наказаниям, не связанным с лишением свободы; 205 федеральных
государственных унитарных предприятий, 505 центров трудовой адаптации осужденных, 38 лечебно- и 40 учебно-производственных мастерских.
При исправительных и воспитательных колониях функционируют
315 вечерних общеобразовательных школ и 521 учебно-консультационный пункт, 339 профессиональных училищ, действуют 510 храмов,
734 молитвенные комнаты.
Штатная численность уголовно-исполнительной системы составляет 328 166 единиц, содержащихся за счет средств федерального
бюджета, из них: 265 031 должность, подлежащая замещению лицами начальствующего состава, 52 должности федеральной государственной службы и 63 083 должности гражданского персонала.
Медицинское обслуживание личного состава осуществляют 47
учреждений здравоохранения, в том числе 25 центров медицинской и
социальной реабилитации, 13 больниц, 6 военно-врачебных комиссий
и 3 санатория.
В составе УИС действуют 8 учреждений высшего профессионального образования с 7 филиалами, в том числе Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний, 74 учебных
центра и пункта, институт повышения квалификации, Научно-исследовательский институт уголовно-исполнительной системы, Научноисследовательский институт информационных и производственных
технологий (с 3 филиалами).
6

В соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, данными по итогам заседания Президиума Государственного
Совета Российской Федерации 11 февраля 2009 г., Министерством
юстиции Российской Федерации в рамках полномочий по выработке и
реализации государственной политики в сфере исполнения наказаний
совместно со службой, другими федеральными органами исполнительной власти, входящими в созданную межведомственную рабочую
группу, ведется работа по совершенствованию уголовного, уголовноисполнительного, административного законодательства, результатом
которой должны стать качественные изменения в подходах к определению меры ответственности за совершение преступлений, а также к
практике исполнения наказаний.
Основными целями законотворческой работы являются оптимизация уголовного преследования в зависимости от общественной опасности деяния и личности правонарушителя, минимизация негативных
последствий лишения человека свободы, включая распространение
криминальной субкультуры, а также повышение предупредительной
функции административной ответственности.
Достичь этих целей предполагается за счет:
а) декриминализации части уголовно наказуемых деяний, не представляющих значительной общественной опасности, и перевода их в
категорию административных проступков;
б) расширения сферы применения и введения новых видов наказаний, не связанных с изоляцией от общества;
в) существенного видоизменения, а по существу – реформы системы исправительных учреждений и следственных изоляторов.
В связи с этим необходимо отметить, что существующая система
исправительных учреждений складывалась в качестве неотъемлемой
части государственного механизма промышленного и сельскохозяйственного производства. На протяжении многих десятилетий труд осужденных превалировал над другими задачами исправительных учреждений – изоляцией преступников от общества и исполнением наказания,
определенного осужденному судом. В последние 10–15 лет благодаря
изменениям в законодательстве и практике исполнения наказаний начался разворот от приоритета производственной деятельности в сторону собственно исполнения уголовного наказания. У
далось добиться
определенного улучшения условий содержания лиц, находящихся в исправительных учреждениях и следственных изоляторах1.
7

Таким образом, проблема организации функционирования Федеральной службы исполнения наказаний носит многоаспектный характер,
имеет важное теоретическое и практическое значение. Очевидно, что
без тщательного научного анализа всего комплекса возникающих связей и отношений нельзя разработать и реализовать адекватные меры
по преодолению имеющихся негативных явлений, созданию эффективной системы управления, отвечающей современным и перспективным потребностям личности, общества и государства.
Настоящая монография рекомендована для использования в образовательном процессе при подготовке обучаемых по специальности
«Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление» и
др., слушателей – сотрудников учреждений и органов ФСИН России,
обучающихся на высших академических курсах Академии ФСИН
России, курсантов, слушателей и студентов образовательных учреждений правоохранительной направленности, докторантов, аспирантов,
адъюнктов и соискателей,  а также для подготовки диссертационных
исследований. Она может быть полезной для руководителей практических органов и подразделений Федеральной службы исполнения
наказаний различных звеньев ее организационной структуры. Мы
выражаем уверенность, что изучение настоящей монографии позволит практическим работникам сформировать представление о предпосылках становления и современном состоянии функционирования
Федеральной службы исполнения наказаний.
1 См.: Доклад директора ФСИН России А.А. Реймера на научно-практической
конференции по вопросам реформирования уголовно-исполнительной системы,
г. Москва, 10 сентября 2009 г.
8

Глава 1. СТАНОВЛЕНИЕ
ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ
§ 1. Предпосылки формирования
Федеральной службы исполнения наказаний
В настоящее время, как и до Октябрьской революции, остро стоит
вопрос о коренном преобразовании российской уголовно-исполнительной системы, в связи с чем принимаются основополагающие юридические акты. Проблемы заключенных власти пытаются решить с
помощью привлечения спонсоров, общественности и религиозных
организаций. Широко обобщается и используется зарубежный опыт
пенитенциарной деятельности в карательной политике, в том числе в
области исполнения наказаний, происходят кардинальные изменения.
Изучение истории становления и развития уголовно-исполнительной
системы в России имеет большое значение для выработки стратегии
и тактики ее реформирования на современном этапе.
В первой половине XIX в. делаются попытки реформирования тюремной системы с учетом последних достижений мировой пенитенциарной мысли. Принимаются специальные нормативные акты,
создаются благотворительные тюремные организации и пр. Необходимо отметить, что мероприятия по совершенствованию уголовно-исполнительной системы проводились не стихийно, а в контексте коренных
государственных преобразований исследуемого периода, связанных в
первую очередь с созданием министерств и систематизацией российского законодательства. Правительство, понимая значимость пенитенциарной политики в общей системе карательных мер, привлекает к исследованию вопроса лучшие умы государства, активно использует зарубежный опыт по данной проблеме1. Нередко предложения по решению многих насущных вопросов в области исполнения наказаний были
предметом частной инициативы. Несмотря на это, Россия значительно
отставала от ведущих европейских стран в организации тюремного дела,
ставшего основным способом проведения карательной политики. В местах заключения сохранялось размещение арестантов по сословному
признаку; нередким было и применение телесных наказаний. Однако
имелись и несомненные положительные сдвиги: в деятельности тюремных учреждений развивались общественные начала, стала издаваться специальная литература.
9

Тюремная система России в начале XIX в. представляла собой
крайне сложный и не всегда логично увязанный комплекс карательнорепрессивных учреждений с различным правовым статусом и недостаточно четко выраженной общей организационно-управленческой
структурой, слабо урегулированный нормативно, в основном ведомственными актами. Ее отличительной особенностью было разнообразие видов учреждений и их различная ведомственная принадлежность. Как отмечал М.Н. Гернет, только в Москве было не менее
десяти мест лишения свободы, имевших разные наименования: тюремный замок, или острог; пересыльный замок; смирительный дом;
рабочий дом; новая временная тюрьма, или «яма»; отделения в здании присутственных мест; арестантское помещение при Екатерининском богадельном доме; тюремное помещение при Мещанском обществе; арестантские роты гражданского ведомства и арестантские
помещения при полицейских частях города2.
Не менее пестрая картина была и на периферии. Названий мест
заключения было достаточно, но существенных различий между режимом в них было мало. Рабочие и смирительные дома имели сходство по условиям содержания арестантов, тюремный замок и арестантские роты гражданского ведомства особенно не отличались друг
от друга. Преимущественно целям предварительного заключения служили арестные помещения при полиции. Другие места заключения
предназначались как для предварительного заключения, так и для
исполнения наказания в виде лишения свободы.
В 1819 г. по образцу британского Библейского общества по инициативе крупнейшего государственного деятеля А.Н. Голицына создается Попечительное о тюрьмах общество, в 1832 г. отнесенное к органам управления тюремной системой. Цели Общества были филантропическими: нравственное исправление преступников, забота об их
питании, быте, здравоохранении и просвещении3.
С 30–40-х годов XIX в. частичное управление местами заключения перешло в руки Министерства внутренних дел (в лице Департамента полиции исполнительной) и Министерства юстиции. Однако
законодатель весьма расплывчато определял полномочия этих ведомств в области исполнения наказаний4. В этот период принимаются многочисленные указы, имевшие конечной целью наведение
порядка в тюрьмах и внесение исправительных элементов в воспитание арестантов.
10