Журнал Российского права, 2014, №12

Редакционная коллегия:

Хабриева Т. Я. — главный редактор, вице-президент и 
академик РАН, д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, 
 директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП);
Власенко Н. А. — заместитель главного редактора, д-р 
юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, зав. отделом теории 
законодательства ИЗиСП;
Автономов А. С. — д-р юрид. наук, проф., главный научный сотрудник сектора сравнительного права ИГП РАН; 
Боголюбов С. А. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, зав. отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП;
Голиченков А. К. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, декан юридического факультета МГУ  
им. М. В. Ломоносова;
Жуйков В. М. — д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, 
руководитель Центра частноправовых исследований 
ИЗиСП;
Маковский А. Л. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, первый заместитель председателя Совета 
Исследовательского центра частного права при Президенте РФ (ИЦЧП);
Марченко М. Н. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, зав. кафедрой теории государства и права и политологии юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова;
Павлова О. К. — канд. юрид. наук, генеральный директор Юридического издательства «Норма»;
Тихомиров Ю. А. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, главный научный сотрудник Центра 
публично-правовых исследований ИЗиСП;
Толстой Ю. К. — академик РАН, д-р юрид. наук, проф., 
засл. деятель науки РФ, профессор кафедры гражданского права СПбГУ;
Толстопятенко Г. П. — д-р юрид. наук, проф., декан 
международно-правового факультета МГИМО (У) 
МИД России;
Хлестова И. О. — д-р юрид. наук, засл. юрист РФ, зав. отделом международного частного права ИЗиСП;
Яковлев В. Ф. — член-корр. РАН, д-р юрид. наук, проф., 
засл. юрист РСФСР, председатель Совета ИЦЧП;
Ярошенко К. Б. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, главный научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП.

Редакционный совет:

Володин В. В. (председатель), Зорькин В. Д., Иванов А. А., 
Коновалов А. В., Лебедев В. М., Морозов О. В., Нургалиев Р. Г., 
Орлова С. Ю., Патрушев Н. П., Степашин С. В., Чайка Ю. Я.

РОССИЙСКОГО ПРАВА

Ежемесячный журнал
№ 12 (216) 2014
Издается с 1997 года

Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-57273 
от 12.03.2014
ISSN 1605-6590

Журнал включен в Перечень рецензируемых научных изданий, рекомендованных ВАК.

Журнал включен в  базу 
периодических  изданий 
Ulrich’s Periodicals Directory.

Журнал включен в  систему 
Digital Object Identifier 
(DOI) — стандарт обозначения информации об объекте в Интернете, принятый в англоязычной научной среде.
DOI 10.12737/issn.1605-6590

Учредитель:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Адрес редакционной  
коллегии:
117218, Москва, ул. Большая 
Черемушкинская, д. 34
Тел./факс: (495) 719-73-02
Internet: izak.ru

Издатель:
Юридическое  
издательство «Норма»
Заместитель главного  
редактора Диянов Д. Х.
Выпускающий редактор 
Никитина Т. В.
Художник Водчиц С. С.
Верстка: Родин В. М.

Адрес редакции:
101000, Москва, Колпачный 
пер., 9а
Тел./факс: (495) 621-62-95
Е-mаil: jrp@norma-verlag.соm
Internet: norma-verlag.соm 
 
naukaru.ru

Editorial Board:
T. Y. Khabrieva — Editor-in-Chief, Vice President and 
Academician of the Russian Academy of Sciences (RAS), Dr. of 
Jurisprudence, Prof., Honored Lawyer of the Russian Federation, 
Director of the Institute of Legislation and Comparative Law 
under the Government of the Russian Federation (ILCL);
N. A. Vlasenko — Deputy-Chief Editor, Dr. of Jurisprudence, 
Prof., Honored Lawyer of the Russian Federation, Head of the 
Department of Theory of Legislation of the ILCL;
A. S. Avtonomov — Dr. of Jurisprudence, Prof., Chief Research 
Scientist of the Sector of Comparative Law of the ISL RAS;
S. A. Bogolyubov — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored 
Scientist of the Russian Federation, Head of the Department of 
Agrarian, Ecological and Nature Resources Law of the ILCL;
A. K. Golichenkov — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored 
Scientist of the Russian Federation, Dean of the Law Faculty of 
the Lomonosov MSU;
V. M. Zhuikov — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored Lawyer 
of the Russian Federation, Head of the Center for Studies of 
Private Law of the ILCL;
A. L. Makovskiy — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored Scientist 
of the Russian Federation, First Deputy Chairman of Council of 
the Centre for Studies of Private Law under the President of the 
Russian Federation (CSPL);
M. N. Marchenko — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored 
Scientist of the Russian Federation, Head of the Department of 
Theory of State & Law and Politology of the Law Faculty of the 
Lomonosov MSU;
O. K. Pavlova — PhD in Law, General Director of the Legal 
Publishing House “Norma”;
Yu. A. Tikhomirov — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored 
Scientist of the Russian Federation, Chief Research Scientist of 
the Center for Studies of Public Law of the ILCL;
Yu. K. Tolstoy — Academician of the RAS, Dr. of Jurisprudence, 
Prof., Honored Scientist of the Russian Federation, Prof. of the 
Department of Civil Law of the SPbSU;
G. P. Tolstopyatenko — Dr. of Jurisprudence, Prof., Dean of the 
International Law Faculty of the MGIMO (University) under 
the MFA of Russia;
I. O. Khlestova — Dr. of Jurisprudence, Honored Lawyer of 
the Russian Federation, Head of the Department of Private 
International Law of the ILCL;
V. F. Yakovlev — Corresponding Member of the RAS, Dr. of 
Jurisprudence, Prof., Honored Lawyer of the RSFSR, Chairman 
of Council of the CSPL;
K. B. Yaroshenko — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored 
Scientist of the Russian Federation, Chief Research Scientist of 
the Department of Civil Legislation and Procedure of the ILCL.

Editorial Council:

V. V. Volodin (Chairman), V. D. Zorkin, A. A. Ivanov, 
A. V. Konovalov, V. M. Lebedev, O. V. Morozov, R. G. Nurgaliev, 
S. Yu. Orlova, N. P. Patrushev, S. V. Stepashin, Yu. Ya. Chayka

Journal 
OF RUSSIAN LAW

Monthly magazine
No. 12 (216) 2014
Since 1997

Certificate of registration 
ПИ No. ФС77-57273  
from 12.03.2014
ISSN 1605-6590

The magazine is included into 
the List of peer-reviewed 
journals recom mended by 
the Supreme Certification 
Commission under the 
Ministry of Edu ca tion and 
Science of the Russian 
Federation.

The magazine is included 
into the Ulrich’s Periodical 
Directory.

The magazine is included 
into the system of “Digital 
Object Identifier” (DOI).
DOI 10.12737/issn.1605-6590

Founder:
The Institute of Legislation 
and Comparative Law under 
the Government of the Russian Federation

The address of the editorial 
board:
34, Bolshaya 
Cheremushkinskaya St., 
Moscow, 117218, Russia
Phone/fax: (495) 719-73-02
Internet: izak.ru

Publisher:
Legal Publishing House 
“Norma”
Deputy-chief editor 
D. H. Diyanov
Executive editor 
T. V. Nikitina
Prepress: S. S. Vodchits, 
V. M. Rodin

The address of the editorial 
office:
9a, Kolpachny pereulok, 
Moscow, 101000, Russia
Phone/fax: (495) 621-62-95
Е-mаil: jrp@norma-verlag.соm
Internet: norma-verlag.соm 
 
naukaru.ru

Содержание

Андриченко Л. В.
Проблемы систематизации миграционного законодательства  .........................5

Государство и право в современном 
мире: проблемы теории и истории
Краковский К. П.
Судебная реформа 1864 г.: значение 
и историко-правовые оценки  ..................16
Байниязова З. С.
Проблема консолидации юридического статуса личности в российской 
правовой системе  ...............................................32

Административное право. 
Финансовое право.  
Информационное право
Терещенко Л. К., Тиунов О. И.
Правовой режим персональных данных  ..................................................................................42
Хаванова И. А.
Концепция бенефициарного владельца (собственника) в налоговом 
праве  .............................................................................50

Уголовное право и криминология
Кочои С. М.
«Исламское государство»: от терроризма к геноциду .................................................61
Чураев Т. Ф.
Уголовная ответственность за ограничение и устранение конкуренции   72

Земельное и экологическое право
Минина Е. Л.
Проблемы правового регулирования 
обращения с животными  .............................80
Болтанова Е. С.
Юридическая ответственность за 
земельные правонарушения  ...................88

Международное право
Капустин А. Я.
Договор о Евразийском экономическом союзе — новая страница правового развития евразийской интеграции  ..........................................................................98
Грачева С. А., Рафалюк Е. Е.
Обеспечение прав человека в рамках европейской и межамериканской интеграции (компаративистский анализ)  ........................................................107

Рецензии. Отзывы
Егиазаров В. А.
Правовое регулирование природопользования, охраны окружающей 
среды и экологической безопасности  .................................................................................126

Юридическая жизнь. Хроника
Апт Л. Ф., Сырых В. М.
К 90-летию Института. И. С. Самощенко: ученый, организатор, человек  .................................................................................130
Ермакова К. П.
XVI Международный научно-практический форум «Юртехнетика»  .....137
Пайгина Д. Р.
Проблемы социологии права  ................144
Курбанов Р. А., Шведкова О. В., 
Белялова А. М.
Проблемы гармонизации российского законодательства с международными стандартами (обзор 99-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии))  ...............................149

Новые книги  ........................................................155

Перечень публикаций в Журнале 
российского права за 2014 год  .............158

Contents

L. V. Andrichenko
Problems of Systematization  
of Migration Legislation  .....................................5

State and Law in a Changing World: 
Problems of Theory and History
K. P. Krakovskiy
Judicial Reform of 1864: Significance 
and Historical Legal Assessments  ..........16
Z. S. Bayniyazova
Problem of Consolidation  
of Legal Status of Personality  
in the Russian Legal System  .......................32

Administrative Law. Financial Law. 
Information Law
L. K. Tereshchenko, O. I. Tiunov
Legal Regime of Personal Data  ................42
I. A. Khavanova
Concept of Beneficiary Owner 
(Proprietor) in Tax Law  ..................................50

Criminal Law and Criminology
S. M. Kochoi
“The Islamic State”: from Terrorism  
to Genocide  ...............................................................61
T. F. Churaev
Criminal Liability for Restraint  
and Elimination of Competition  ................72

Land and Environmental Law
E. L. Minina
Problems of Legal Regulation  
of Treatment of Animals  ................................80
E. S. Boltanova
Legal Liability for Land Offences  ...........88

International Law
A. Ya. Kapustin
The Treaty of the Eurasian Economic 
Union — New Page of Legal 
Development of Eurasian Integration   98

S. A. Gracheva, E. E. Rafalyuk
Ensuring Human Rights within 
European and Inter-American 
Integration (Comparative Analysis)  ....107

Annotations. Reviews
V. A. Egiazarov
Legal Regulation of Use of Natural 
Resources, Environment Protection  
and Environmental Safety  ........................ 126

Juridical Life. Chonicles
L. F. Apt, V. M. Syrykh
To the 90th Anniversary  
of the Institute. I. S. Samoshchenko: 
Scholar, Organizer, Person  ........................ 130

K. P. Ermakova
The XVIth International Research  
and Practical Forum  
“Legal Technique”  ............................................137

D. R. Paygina
Problems of Sociology of Law  ..................144

R. A. Kurbanov, O. V. Shvedkova, 
A. M. Belyalova
Problems of Harmonization  
of the Russian Legislation  
with the International Standards  
(Review of the 99th Plenary Session  
of the European Commission  
for Democracy through Law  
(the Venice Commission))  .............................149

New Books  ..............................................................155

List of Publications in the Journal  
of Russian Law for 2014  ...............................158

Общей характерной чертой российского законодательства в последние 
два десятилетия являются высокие 
темпы его развития. При этом совершенствование миграционного законодательства имеет еще более быструю 
динамику. С начала 1990-х гг., т. е. с того периода, когда, по существу, началось становление современного российского миграционного законода
тельства, и до настоящего времени 
сменилось не одно «поколение» миграционного законодательства, каждое из которых было основано на разных моделях государственной миграционной политики. Безусловно, причины такого быстрого развития носят 
многофакторный характер, они обусловлены как целями государственной внешней политики, так и интере
Проблемы систематизации 
миграционного законодательства

АНДРИЧЕНКО Людмила Васильевна, доктор юридических наук, профессор, руководитель 
Центра публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34

В России сформирован обширный массив правовых актов, задействованных в регламентации миграционных отношений, что дает основание для признания самостоятельной отрасли российского миграционного законодательства. Вместе с тем существующие проблемы, 
обусловленные дублированием правового регулирования миграционных отношений со стороны различных нормативных правовых актов, недостаточной сбалансированностью в обеспечении законодательного регулирования отдельных сфер миграционных отношений, а также наличием пробелов и коллизий в их правовом регулировании, приводят к нарушениям в 
системном подходе к развитию миграционного законодательства. Это требует качественно 
новых подходов к развитию миграционного законодательства, основанных на использовании кодификационных способов его построения.
Ключевые слова: миграционное законодательство, миграция, мигрант, въезд, выезд, административное выдворение, депортация, реадмиссия, иностранные работники.

Problems of Systematization of Migration Legislation

L. V. Andrichenko, doctor of jurisprudence, professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: lvandr@mail.ru

In Russia, an extensive array of legal acts involved in the regulation of migratory relationship that 
gives rise to the recognition of migration law as an independent branch of the Russian legislation. 
However, the existing problems caused by duplication of the legal regulation of migration relations with 
the various regulations, a lack of balance in the provision of legal regulation of certain areas of migration 
relations, as well as the presence of gaps and conflicts in their legal regulation lead to disturbances 
in the system approach to the development of migration legislation. This requires a qualitatively new 
approaches to the development of migration legislation, based on the use of the codification of ways 
of constructing it.
Keywords: migration legislation, migration, migrant, entry, exit, administrative expulsion, deportation, 
readmission, foreign workers.

DOI: 10.12737/6569

Журнал российского права № 12 — 2014

6

сами развития внутренней социально-экономической политики.
Если судить по последнему этапу, то в 2010—2014 гг. определенная 
устойчивость развития российской 
экономики, особенно до введения 
санкций со стороны иностранных 
государств и их межгосударственных объединений, потребовала более дифференцированных подходов к определению направлений 
трудовой миграции, которая, как 
известно, остается наиболее значительным миграционным потоком в 
Россию. Нужно отметить, что в целом развитие мировой экономики в 
XXI в. ознаменовано интенсификацией и диверсификацией миграционных процессов. Как результат, в 
России происходит обусловленное 
потребностями практики экономического развития постепенное «дробление» правовых статусов трудовых 
мигрантов, появляются новые категории трудовых мигрантов (высококвалифицированные специалисты, 
квалифицированные специалисты, 
ключевой персонал, патентные работники и др.). Такие процессы сопровождаются изменением для трудовых мигрантов режима въезда и 
пребывания (проживания), т. е. изменением соответствующих административных процедур.
Участие в формировании или 
вступление в различные межгосударственные объединения (например, в ВТО, Таможенный союз, Союз 
с Белоруссией, Евразийский экономический союз, иные формы межгосударственной интеграции), а также 
заключение двухсторонних договоров и соглашений с рядом государств 
(Францией, Китаем, Вьетнамом, 
Монголией, КНДР, Литвой и др.) также ведут к выделению новых категорий трудовых мигрантов, которым 
предоставляются различные виды, 
как правило благоприятного, правового режима въезда и пребывания.
В целях противодействия незаконной миграции был предпринят 
ряд мер, связанных как с предотвращением незаконной миграции, 

так и с усилением ответственности 
за незаконный въезд и незаконное 
нахождение на территории Российской Федерации иностранных граждан. Они касаются расширения оснований для выдворения, депортации, 
более четкой регламентации вопросов реадмиссии. Значительная часть 
из них — это меры по предотвращению нахождения на территории Российской Федерации лиц, совершивших незаконные деяния (как преступления, так и административные 
правонарушения), в целях сокращения правонарушений со стороны мигрантов на территории России.
На развитие законодательства о 
вынужденной миграции (которое с 
начала 1990-х и до начала 2014 г. было достаточно стабильным) существенное влияние оказали события 
на Украине, вызвавшие масштабные 
потоки беженцев в Россию1, что стало причиной изменений в этом блоке миграционного законодательства, 
касающихся прежде всего установления упрощенного порядка предоставления временного убежища.
В свою очередь, масштабное вынужденное переселение предопределило и коррективы правовой регламентации вопросов добровольного 
переселения в Россию соотечественников из-за рубежа, в том числе побудило установить изменения в по
1  По данным ФМС России, на 30 августа 2014 г. на территорию Российской Федерации в период с 1 апреля 2014 г. первично въехало и осталось около 820 тыс. граждан Украины. С начала конфликта в миграционную службу обратилось около 130 тыс. 
граждан Украины с заявлением о предоставлении временного убежища или с ходатайством о признании беженцем; более 78 тыс. 
граждан Украины — для оформления разрешения на временное проживание; более 
33 тыс. граждан Украины — с заявлением 
о предоставлении гражданства Российской 
Федерации; более 22 тыс. граждан Украины — для оформления вида на жительство; 
более 12 тыс. граждан Украины — для участия в Госпрограмме переселения соотечественников.

Проблемы систематизации миграционного законодательства

7

рядке реализации Государственной 
программы по оказанию содействия 
добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом2. 
Лицам, получившим в России временное убежище (сейчас это в основном бежавшие в Россию граждане Украины), может быть предоставлен статус участника Государственной программы (по их желанию, если 
они решили избрать своим постоянным местом жительства Россию) со 
всеми последствиями, касающимися 
возмещения транспортных и иных 
расходов (подъемных и т. д.) по переселению.
Определенные подвижки за последние годы произошли и в сфере 
образовательной миграции. Прежде всего речь идет о предоставлении возможности осуществления 
иностранными студентами трудовой деятельности в период обучения3. Кроме того, в результате расширения категорий лиц, имеющих 
право получения российского гражданства в упрощенном порядке, это 
право предоставлено лицам, получившим после 1 июля 2002 г. профессиональное образование по основным профессиональным образовательным программам, имеющим 
государственную аккредитацию, в 
образовательных или научных организациях Российской Федерации 
на ее территории и осуществляю
2  Утв. Указом Президента РФ от 22 июня 
2006 г. № 637 (в ред. Указа Президента РФ 
от 14 сентября 2012 г. № 1289).
3  Иностранные граждане, обучающиеся 
в Российской Федерации в профессиональных образовательных организациях и образовательных организациях высшего образования, имеют право осуществлять трудовую 
деятельность без оформления разрешения 
на работу в течение каникул, в свободное от 
учебы время в этих образовательных организациях, в хозяйственных обществах или 
в хозяйственных партнерствах, созданных 
бюджетными или автономными образовательными организациями высшего образования, в которых они обучаются.

щим трудовую деятельность в Российской Федерации в совокупности 
не менее трех лет до дня обращения 
с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации.
Возможность получения российского гражданства в упрощенном 
порядке получили, как известно, и 
индивидуальные предприниматели, 
годовой оборот которых составляет не менее 10 млн руб., и иностранные совладельцы российских компаний, вложившие в них также не менее 10 млн руб.4
Наконец, в связи с имевшими место конфликтами на межнациональной основе, одной из сторон в которых выступают мигранты, усилилось внимание к проблемам адаптации и интеграции мигрантов, их 
социализации в окружающую инонациональную среду, что позволяло 
бы мигрантам более успешно усваивать психологические установки, образцы поведения, социальные нормы 
и ценности, имеющиеся в российском 
обществе. Произведено разграничение полномочий между органами 
власти различных территориальных уровней по вопросам адаптации 
и интеграции мигрантов.
Достижением последних лет в развитии миграционного законодательства стало внедрение в практику 
деятельности Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов порядка предоставления государственных услуг с помощью использования формата электронного документа.

4  За исключением видов деятельности, 
включенных в перечень, определенный в постановлении Правительства РФ от 30 сентября 2014 г. № 994 «Об установлении видов 
экономической деятельности, при осуществлении деятельности в которых иностранному гражданину и лицу без гражданства, 
являющимся индивидуальными предпринимателями, а также иностранному гражданину и лицу без гражданства — инвесторам предоставляется право на обращение 
с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке».

Журнал российского права № 12 — 2014

8

Эти и другие изменения в миграционном законодательстве свидетельствуют о том, что на сегодняшний 
день сформирован довольно обширный массив правовых актов, задействованных в регламентации миграционных отношений. Можно с уверенностью констатировать: несмотря на то что по сравнению с другими 
странами в России этот пакет законодательных и иных нормативных правовых актов начал формироваться 
относительно недавно, тем не менее 
ни по количеству нормативного материала, ни по масштабам охватываемых им отношений, ни по качеству 
регламентации большинства административных процедур, задействованных в миграционной сфере, этот массив не уступает соответствующим 
аналогам многих зарубежных государств, являющихся активными реципиентами мигрантов. Сегодня мы 
имеем мощную современную мобильную правовую базу, созданную для 
регламентации миграционных отношений. Все это дает основание для 
признания миграционного законодательства в качестве хотя и довольно 
молодой, но самостоятельной отрасли 
российского законодательства5.
Важной направляющей для развития миграционного законодательства стала утвержденная Президентом РФ в 2012 г. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период 
до 2025 года. С помощью Концепции 
осуществлен выбор наиболее приоритетных векторов развития внутренней и внешней миграции, которые служат ориентиром в развитии 
миграционного законодательства в 
целом. Безусловно, определенные 
смещения в реализации этих приоритетов периодически происходят, 
что обусловлено известными геополитическими и геоэкономическими 
процессами, но даже при этом основные принципы и подходы к регла
5  См., например: Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 
2008. С. 3—14.

ментации миграционных отношений 
остаются достаточно устойчивыми.
Однако, несмотря на активное развитие миграционного законодательства, нельзя не отметить и ряд следующих существенных проблем, которые во многом препятствуют обеспечению системного подхода в этом 
развитии.
1. Постоянная трансформация миграционного законодательства осуществляется в основном в рамках 
имеющихся, не всегда адекватно соответствующих для данных целей по 
предмету регулирования правовых 
актов, что не в полной мере обеспечивает эффективность такого развития.
Базовым нормативным актом, составляющим ядро миграционного законодательства, остается Федеральный закон от 25 июля 2002 г. 
№ 115-ФЗ «О правовом положении 
иностранных граждан в Российской 
Федерации». Этот акт носит системообразующий характер для всей системы миграционного законодательства, достаточно обширной по своему 
содержанию; он является доминирующим в этой системе и обеспечивает, насколько это возможно, интегрирование всех иных нормативных 
правовых актов в сфере миграции в 
единую систему. Его изъятие приведет к разрушению всей сложившейся системы миграционного законодательства.
За 12 лет своего существования 
данный Федеральный закон претерпел изменения более 60 федеральными законами, причем в некоторые 
федеральные законы, вносящие в него изменения, в свою очередь также 
по нескольку раз вносились поправки, что, соответственно, увеличивает общее число изменений6.
Постоянное «раздувание» содержания этого Федерального закона 
во многом приводит к разрушению 
его системных свойств, а также си
6  Однако новой редакции этого документа (даже чисто технической) еще ни разу не 
принималось, что существенно затрудняет 
его использование.

Проблемы систематизации миграционного законодательства

9

стемных подходов к развитию миграционного законодательства в целом. Дело в том, что по предмету правового регулирования данный Закон 
должен носить статусный характер, 
что следует из его названия7. На деле же статусные нормы в нем нередко 
перемежаются с нормами процедурного характера, например нормами, 
касающимися порядка привлечения 
иностранных граждан к трудовой 
деятельности, порядка въезда в Российскую Федерацию для отдельных 
категорий иностранных граждан и их 
выезда за пределы территории Российского государства, порядка получения разного рода разрешительных 
(разрешение на временное проживание, вид на жительство, разрешение 
на занятие трудовой деятельностью 
и т. д.) и иных документов в России. 
Им регламентируются ограничения 
на въезд и проживание, ответственность, особенности трудовой деятельности иностранных граждан и другие 
вопросы. Таким образом, помимо собственно материальных норм, в Законе наличествует значительное количество процедурных норм, не характерных для статусного закона.
Кроме того, в названном Федеральном законе достаточно много 
норм, касающихся определения прав 
иностранных работников, порядка 
и условий заключения трудовых и 

7  Хотя предмет регулирования Закона, 
продиктованный его названием, расширяется сразу же в ст. 1, устанавливающей, 
что он призван определить общий правовой статус иностранных граждан в России, 
их взаимоотношения с органами государственной власти и местного самоуправления, в том числе при осуществлении ими на 
территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности. В то же время регламентация трудовой, предпринимательской и иной деятельности и обусловленные этим взаимоотношения иностранных граждан с органами 
государственной власти и органами местного самоуправления явно выходят за рамки 
определения общего правового статуса иностранных граждан.

гражданско-правовых договоров с 
иностранными работниками, высококвалифицированными специалистами. Однако это отнюдь не предмет регулирования данного Закона.
В юридической литературе уже 
неоднократно ставился вопрос о необходимости расширения Трудового кодекса РФ специальными нормами, посвященными особенностям 
регулирования труда иностранных 
работников8. Соглашаясь в целом с 
необходимостью подобных нововведений, обратим внимание на то, что 
данный подход обеспечит регулирование только части отношений, объективно требующих законодательной регламентации. Предметом регулирования ТК РФ могут быть особенности порядка осуществления 
собственно трудовых отношений с 
участием иностранных трудовых 
мигрантов, основанные на заключении трудового договора (контракта). 
Неурегулированными останутся вопросы, связанные с особенностями 
трудовой деятельности иностранных работников, высококвалифицированных специалистов и других категорий иностранных трудовых мигрантов, основанной на заключении 
гражданско-правовых договоров. 
Вне поля зрения данного Кодекса 
останется и деятельность иностранных граждан, зарегистрированных 
в Российской Федерации в качестве 
индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность 
без образования юридического лица.
Кроме того, в ТК РФ не будут урегулированы отношения, связанные с 
порядком привлечения в страну иностранных работников, а также с последующим их выездом из России в 
связи с прекращением трудовой деятельности, так как эти отношения во
8  В феврале 2014 г. в Государственной Думе в первом чтении принят проект федерального закона № 393946-6 «О внесении в 
Трудовой кодекс Российской Федерации изменений, связанных с особенностями осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами».

Журнал российского права № 12 — 2014

10

обще не подпадают под предмет регулирования данного акта.
Таким образом, внесение изменений в ТК РФ — это только часть решения вопроса. В связи с этим представляется, что возможна постановка вопроса о принятии федерального закона о порядке привлечения и 
использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации. 
Прообразом этого закона можно считать (с учетом относительности формы правового акта) уже давно не 
действующий Указ Президента РФ 
от 16 декабря 1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы»9. Принятие такого закона 
в сфере трудовой миграции приведет к необходимости выделения соответствующих норм из текста Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и принятия его 
в новой редакции, более точно отражающей предмет, цели и задачи его 
регулирования.
Другим вариантом решения указанной проблемы видится принятие 
закона об иммиграции, который смог 
бы обеспечить системный характер 
развития всего иммиграционного 
законодательства, включая законодательство о внешней трудовой миграции. Анализ зарубежного опыта 
показывает, что многие государства 
идут именно по этому пути: иммиграционные законы приняты в Германии, Канаде, Великобритании, ряде государств СНГ (Казахстане, Таджикистане, Киргизии и др.).
Но с точки зрения более длительной перспективы, думается, возможен и третий вариант решения данной проблемы — принятие миграционного кодекса (об этом скажем ниже).
2. Еще одна проблема, приводящая 
к нарушению системных подходов, — 
слабая сопряженность элементов системы миграционного законодатель
9  Утратил силу с 15 января 2007 г. в связи 
с изданием Указа Президента РФ от 28 декабря 2006 г. № 1475.

ства между собой. Отдельные элементы этой системы развиваются как бы 
сами по себе, без учета того, что они 
должны быть встроены в единую систему. Это приводит к значительному «пересечению» в правовом регулировании различных правовых актов, относящихся к сфере миграционного законодательства. Например, 
это очень заметно при сравнении Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и Федерального 
закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ 
«О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
Причем речь идет не о взаимном 
дополнении в правовом регулировании, что в целом также имеет место и является правильным. Проблема заключается в том, что по ряду вопросов мы имеем дело, по сути, 
с дублированием в правовом регулировании, осуществляемом данными 
федеральными законами.
Так, вопросы приглашения на 
въезд иностранного гражданина, вопросы определения приглашающей 
стороны регламентируются и в том, и 
в другом федеральных законах. Аналогично решается вопрос и о квотах 
на выдачу иностранным гражданам 
приглашений на въезд в Российскую 
Федерацию в целях осуществления 
трудовой деятельности, квотах на 
выдачу разрешений на временное 
проживание. То же можно сказать и 
об ограничениях на въезд иностранных граждан в Российскую Федерацию, и о вопросах выдворения, депортации, реадмиссии.
Конечно, в некоторых случаях имеет место разная степень детализации 
в регулировании тех или иных вопросов, но попытки разделить вопросы 
регулирования данных федеральных законов оказываются не всегда 
успешными и чаще происходят искусственно. Таким образом, нет четкой дифференциации в предметах 
правового регулирования этих законов. При этом на практике не всегда ясно, почему тот или иной вопрос 

Проблемы систематизации миграционного законодательства

11

в большей степени регламентируется в одном из названных федеральных законов и в меньшей степени — 
в другом, поскольку не всегда можно 
выявить четкую зависимость регламентации, обусловленную предметом 
регулирования.
Например, не ясно, почему порядок оформления приглашений на 
въезд для иностранных граждан регламентируется в большей степени 
в Федеральном законе «О правовом 
положении иностранных граждан в 
Российской Федерации», а не Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», хотя в 
последнем он также затрагивается.
Даже сами понятия «разрешение 
на въезд», «вид на жительство», «приглашающая сторона» определяются 
в Федеральном законе «О правовом 
положении иностранных граждан в 
Российской Федерации», а не в Федеральном законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», хотя 
это касается именно вопросов въезда в Российскую Федерацию и выезда за ее пределы.
Попутно заметим, что еще одно 
определение понятия «принимающая сторона», но уже как «сторона, 
принимающая иностранного гражданина или лица без гражданства 
в Российской Федерации» дается 
в Федеральном законе от 18 июля 
2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном 
учете иностранных граждан и лиц 
без гражданства в Российской Федерации». То есть имеет место дублирование в разных федеральных законах одних и тех же понятий, применяемых для одних и тех же целей, 
что вряд ли оправдано с точки зрения оптимизации и экономии законодательного материала.
В то же время возникают и другие 
вопросы, когда мы говорим о соотношении указанных законов. Например, почему в Федеральном законе 
«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» регламентации процедуры ре
адмиссии уделяется больше внимания, чем в Федеральном законе 
«О порядке выезда из Российской 
Федерации и въезда в Российскую 
Федерацию», при том что эта процедура связана с приемом и возвратом иностранных граждан в соответствии с международными договорами о реадмиссии? Почему вопросы порядка административного 
выдворения также регламентируются в большей степени в Федеральном законе «О правовом положении 
иностранных граждан в Российской 
Федерации» и в меньшей — в Федеральном законе «О порядке выезда 
из Российской Федерации и въезда 
в Российскую Федерацию». Хотя на 
самом деле вопросы регламентации 
процедуры административного выдворения не могут быть предметом 
регулирования ни первого, ни второго закона, а должны регламентироваться только в КоАП РФ.
Как известно, никакие иные правовые акты Российской Федерации 
федерального уровня, помимо данного Кодекса, не должны регламентировать вопросы, связанные с установлением перечня видов административных наказаний, правил их 
применения, установлением административной ответственности, порядка производства по делам об административных правонарушениях, 
порядка исполнения постановлений 
о назначении административных наказаний. Таким образом, порядок административного выдворения иностранного гражданина за пределы 
Российской Федерации — это вопрос предмета ведения КоАП РФ, 
исходя из его установлений, поскольку согласно ст. 3.2 данного Кодекса административное выдворение 
за пределы Российской Федерации 
иностранного гражданина или лица без гражданства — это вид административного наказания. Кстати, эти вопросы в нем также регламентируются в ст. 3.10, которая так 
и называется: «Административное 
выдворение за пределы Российской 
Федерации иностранного граждани

Журнал российского права № 12 — 2014

12

на или лица без гражданства». Соответственно, мы вновь сталкиваемся 
с вторжением Федерального закона 
«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в предмет регулирования другого федерального закона.
Но проблема не только в этом. До 
сих пор четко не определена правовая природа таких мер административного принуждения, как депортация, реадмиссия, содержание 
иностранного гражданина в специальных учреждениях, ограничение 
на въезд на территорию Российской 
Федерации, ограничение на выдачу 
разрешения на временное проживание, ограничение на выдачу вида 
на жительство (если до подачи соответствующего заявления в течение 
пяти или десяти лет соответственно иностранный гражданин подвергался административному выдворению, депортации или реадмиссии).
И административное выдворение, 
и депортация, и реадмиссия представляют собой три вида удаления с 
территории Российской Федерации 
иностранных граждан и являются 
реакцией государства на нарушение 
национального законодательства в 
части незаконного нахождения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской 
Федерации, выражающейся в принудительном перемещении таких лиц 
через Государственную границу РФ 
с запретом на их въезд на территорию государства в течение последующих пяти лет. Как видим, субъекты, 
объекты посягательства, содержание 
каждого из видов административного 
принуждения, равно как и наступающие последствия, по сути, одни и те 
же. Но, несмотря на указанное единство, рассматриваемые понятия существенно отличаются друг от друга 
по тому обстоятельству, что административное выдворение является деликтообразуемой формой удаления 
иностранных граждан с территории 
Российской Федерации и, соответственно, реализуется в сфере административной юрисдикции, т. е. в фор
ме наказания, и всегда является хронологически последовательным правонарушением.
Что касается депортации и реадмиссии, то они являются неделиктообразуемыми процедурными формами реакции государства в лице его 
федеральных органов исполнительной власти на нарушение ее законодательства. При этом их регламентация в КоАП РФ не предусмотрена, хотя результаты всех трех удалений одинаковые. Ограничение в 
течение пяти лет на въезд на территорию Российской Федерации также 
почему-то на сегодняшний день, исходя из положений названного Кодекса, не является мерой административного наказания.
Содержание иностранных граждан 
в специальных учреждениях предусматривает ограничение свободы их 
передвижения, исключающее возможность самовольного оставления 
указанных учреждений. Но содержание в спецучреждениях также не 
регламентируется КоАП РФ, и причины этого не вполне понятны.
Таким образом, на сегодняшний 
день на законодательном уровне явно недостаточно обеспечен системный подход к регламентации данного вида миграционных отношений.
3. Отсутствие системного подхода 
можно наблюдать и по другим вопросам, касающимся развития миграционного законодательства. В частности, 
недостаточно сбалансированно развиваются отдельные элементы системы 
миграционного законодательства.
Прежде всего это касается явных 
пробелов, которые охватывают иногда не какой-то один вид отношений, 
а подчас целые блоки таких отношений в сфере миграции. Речь, например, идет о регламентации отношений в сфере адаптации и интеграции мигрантов.
Безусловно, нужны четкие федеральные законодательные ориентиры в этой сфере. Необходимо принятие федерального закона о социальной и культурной адаптации и 
интеграции мигрантов, который бы