Предупреждение преступлений органами местного самоуправления
Покупка
Основная коллекция
Тематика:
Криминология
Издательство:
Академия ФСИН России
Автор:
Мифтина Татьяна Владимировна
Год издания: 2010
Кол-во страниц: 144
Дополнительно
Вид издания:
Монография
Уровень образования:
ВО - Магистратура
ISBN: 978-5-7743-0362-5
Артикул: 651304.01.99
В монографин рассматриваются теоретико-методологические основы предупреждения преступности посредством местного самоуправления, проблемы и перспективы совершенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере предупреждения преступности. Книга предназначена для обучающихся в вузах юридического профиля, а также для практических работников органов местного самоуправления.
Тематика:
ББК:
УДК:
ОКСО:
ГРНТИ:
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ Академия права и управления Т.В. Мифтина ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ПРЕСТУПЛЕНИЙ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Монография Рязань 2010 1
ББК 67.515 М68 Рецензенты: Þ.Ì. Àíòîíÿí, доктор юридических наук, профессор; Ñ.À. Ñòàðîñòèí, доктор юридических наук, профессор. М68 Ìèôòèíà Ò.Â. Предупреждение преступлений органами местного самоуправления : монография. – Рязань : Академия ФСИН России, 2010. – 144 с. ISBN 978-5-7743-0362-5 В монографии рассматриваются теоретико-методологические основы предупреждения преступности посредством местного самоуправления, проблемы и перспективы совершенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере предупреждения преступности. Книга предназначена для обучающихся в вузах юридического профиля, а также для практических работников органов местного самоуправления. ББК 67.515 © Мифтина Т.В., 2010 © Академия ФСИН России, 2010 ISBN 978-5-7743-0362-5 2
ОГЛАВЛЕНИЕ 4 Введение.................................................................................. 7 22 34 Г лава 1. Теоретико-методологические основы предупреждения преступности посредством местного самоуправления § 1. Становление и развитие функции предупреждения преступлений в деятельности муниципальных органов самоуправления........ § 2. Профилактика преступлений муниципальными органами в зарубежных странах......................................................................... § 3. Правовые основы предупреждения преступности органами местного самоуправления в России................................................. § 4. Формы и методы предупреждения преступности в деятельности органов местного самоуправления....................................... 57 75 98 119 Глава 2. Проблемы и перспективы совершенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере предупреждения преступности § 1. Реализация мер профилактики преступлений силами и средствами муниципальных органов самоуправления в современных условиях............................................................................................... § 2. Механизм взаимодействия органов самоуправления с государственными органами в системе предупреждения преступлений...... § 3. Направления и формы обеспечения криминологической безопасности населения на уровне муниципальных образований......... 137 Заключение................................................................................ 3
Введение Криминальная ситуация, сложившаяся в Российской Федерации, является достаточно сложной. В условиях интернационализации экономики, развития единой системы мировой связи, активизации деятельности транснациональных негосударственных образований преступность подверглась процессам глобализации, она становится все более организованной и изощренной. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации подчеркивается: «Угроза криминализации общественных отношений, складывающихся в процессе реформирования социально-политического устройства и экономической деятельности, приобретает особую остроту. Серьезные просчеты, допущенные на начальном этапе проведения реформ в экономической, военной, правоохранительной и иных областях государственной деятельности, соблюдение системы государственного регулирования и контроля, несовершенство правовой базы и отсутствие сильной государственной политики в социальной сфере, снижение духовно-нравственного потенциала общества являются основными факторами, способствующими росту преступности, особенно организованных ее форм, а также коррупции»1. Преступность традиционно подвержена влиянию местных особенностей, отражая противоречия, складывающиеся под влиянием уклада жизни различных этнических групп и их взаимоотношений. Развитие местного самоуправления углубляет процессы самостоятельности местных сообществ в вопросах обеспечения собственной безопасности, в том числе криминологической как неотъемлемой ее части. Развитие системы местного самоуправления в мире – объективный процесс, характерный для большинства стран международного сообщества. Присоединение России к Европейской хартии местного самоуправления2, которая рассматривает обеспечение соблюдения законности и конституционных принципов своей основной целью, предполагает распространение положений данного документа на всей территории нашей страны. Муниципальные органы функционируют в большинстве развитых европейских стран довольно длительный период, хотя имеют при этом различную правовую основу, применяют свои специфические формы и методы деятельности, и это считается вполПримечание. Ссылки на литературные источники приведены в конце введения и каждой главы. 4
не естественным, целесообразным явлением. В.Н. Кудрявцев указывает: «Как свидетельствует мировой опыт, профилактическая работа – дело не только государственных органов…»3. В настоящее время местное самоуправление является одним из важнейших элементов конституционного строя государств, следующих в своем политическом развитии демократическим принципам. При этом, проявляя достаточно высокую самостоятельность, органы местного самоуправления укрепляют государственную власть, способствуют повышению ее эффективности, что для нашей страны в современный период имеет исключительно важное значение. Обеспечение личной, общественной и как их составляющей части криминологической безопасности муниципальными органами самоуправления является элементом общенациональной стратегии борьбы с преступностью. Муниципальная власть, представляя волю народа, населяющего территорию конкретного муниципального образования, как субъект управления должна быть всегда ориентированной на реальную криминологическую ситуацию в регионе и отдельно взятом населенном пункте, быть способной активнее и быстрее государственных органов реагировать на конкретные негативные обстоятельства, которые часто непредсказуемы и продуцируют развитие криминогенной обстановки на территории муниципального образования или даже региона. Актуальность темы монографии подтверждается как данными статистики федерального значения, так и показателями, зарегистрированными на территории Рязанской области за последние 5 лет. В частности, в данном субъекте Российской Федерации активизировалась динамика преступлений против общественной безопасности (террористические действия, хулиганство, бандитизм), корыстно-насильственных преступлений (грабежи, разбои), преступлений, совершаемых в общественных местах (парки, скверы, улицы и т. д.), возросло число преступлений, совершаемых в сельской местности4. Большинство из совершенных преступлений, несомненно, можно было бы предупредить, если бы профилактическая деятельность органов местного самоуправления в тесном взаимодействии с правоохранительными структурами, общественными формированиями и населением муниципальных образований, входящих в состав области, была эффективной. При всей очевидной теоретической и правовой значимости, практической востребованности проблемы предупреждения преступнос5
ти силами и средствами органов местного самоуправления ее научная разработанность явно недостаточна. 1 Концепция национальной безопасности Российской Федерации: утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. ¹ 1300. 2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. ¹ 36. Ст. 4466. 3 Кудрявцев В.Н. Преступность и нравы переходного общества. М., 2002. С. 217. 4 См.: Состояние преступности в Рязанской области в 2000–2005 гг.: информ.аналит. справ. УВД Рязанской области. Рязань, 2006. С. 20–21. 6
Глава 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ПРЕСТУПНОСТИ ПОСРЕДСТВОМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ § 1. Становление и развитие функции предупреждения преступлений в деятельности муниципальных органов самоуправления Для определения места, значения и роли органов местного самоуправления как одного из объектов системы профилактики преступлений необходимо рассмотреть отечественный и зарубежный опыт профилактики правонарушений различными структурами местного самоуправления, поскольку существовавшие в историческом прошлом отдельные такие институты могли бы послужить прообразами для создания современных муниципальных правоохранительных органов в России. Местное самоуправление в России существовало на всем историческом пути ее развития. Так, в XV–XVI вв. было распространено такое понятие, как «земляне», которое обозначало совокупность местных жителей с присущими им местными интересами и определенной структурой власти1. Первоначально в Древнерусском государстве существовала десятичная численная система управления. Со временем она заменяется дворцово-вотчинной, которая выросла из идей соединения управления великокняжеским дворцом с государственным управлением. Однако при несомненном приоритете дворцово-вотчинной государственной политики роль местного самоуправления была достаточно значимой. Можно сказать, что обеспечением охраны общественного порядка до появления специальных полицейских служб занималось местное самоуправление. Система местного управления в Древней Руси была довольно проста. Кроме местных князей, в городских и сельских поселениях народом управляли представители центральной власти – наместники и волостели, которые за свою службу получали с населения «корм» (это обстоятельство, несомненно, повышало ответственность указанных лиц за добросовестное исполнение обязанностей). Кормленщики управляли уездами и волостями собственными силами, для чего был создан свой аппарат управления и свои военные отряды, предназначенные для обеспечения внутренней и внешней безопасности2. 7
В данный период города не имели самоуправления в собственном смысле этого понятия. В удельных княжествах управление городами осуществлялось наравне с сельской местностью. Наместники и волостели, руководя своим уездом, управляли и городами, находящимися на их территории. В середине XV в. появляются специальные органы городского управления, должность городчика – своеобразного военного коменданта города. К концу XV в. за городчиком закреплялись широкие полномочия в земельном, финансовом и других отраслях управления. Вскоре их называют городовыми приказчиками. Из дошедших до нашего времени исторических источников следует, что с давних времен на Руси местные власти, осуществляя полномочия по охране общественного порядка, организовывали тесное взаимодействие населения с полицейскими формированиями на территории муниципальных образований. Этот важный принцип крайне необходим в данной деятельности и в современный период, однако, к сожалению, он реализуется явно недостаточно. В середине XVI в. в России царем Иваном IV была проведена реформа местного управления. Система кормления была заменена системой губного и земского самоуправления, а компетенция кормленщиков в части уголовных дел и полиция были переданы выборным людям, губным старостам и судьям (целовальникам). Последние осуществляли все полицейско-судебные функции в городах и уездах, вели розыск преступников, обеспечивали общественный порядок, вершили суд. Средние и мелкие феодалы выбирали главу губного органа – старосту. Аппарат управления губного старосты состоял из целовальников, избиравшихся посадскими, и верхушкой чернотяглого крестьянства. Каждый губной орган имел специальную канцелярию – губную избу, делопроизводство в которой вел губной дьяк3. Первоначально губные старосты избирались бессрочно, но затем выборы стали проходить ежегодно. Губные органы расследовали дела об убийствах, разбое, краже, наблюдали за тюрьмами. Таким образом, местные органы, наряду с функциями управления, в данный исторический период выполняли и специальные полицейские функции. Их деятельность основывалась на Соборном уложении 1649 г., книгах приказов. Для непосредственной охраны общественного порядка («благочиния») в Москве и некоторых других российских городах царским указом или воеводским распоряжением стали назначаться так называемые объезжие головы. По сути, это были первые профессиональные 8
полицмейстеры в России. В соответствии с Наказом о градском благочинии 1649 г. они должны были следить за порядком, задерживать правонарушителей, проводить дознание, определять наказание за нетяжкие преступления, ставить сторожей, тушить пожары4. Петр I подверг реформам все сферы жизнедеятельности: то, что было создано до него, считалось устаревшим и требовавшим коренных изменений. Его реформы коснулись и муниципальных органов. В частности, для охраны общественного порядка и обеспечения санитарной безопасности Петром I была создана полиция. Первоначально полиция была малочисленной, поэтому в помощь ей по охране общественного порядка привлекалось местное население. В Санкт-Петербурге, Москве и ряде других крупных городов создаются полицейские канцелярии с полицейской командой. Функции губного самоуправления (в том числе полицейские) передаются назначаемым из центра губернаторам и подчиненным им воеводам (в уездах). Учреждение должности воеводы – главного руководителя местной администрации – историки считают крупным нововведением XVIII в. в сфере местного самоуправления. Ведению воеводы принадлежали все отрасли местного управления, в том числе охрана уездного округа от внешних врагов, заведование местными городскими укреплениями, а также суд по гражданским и уголовным делам, преследование воров и разбойников, пожарная полиция, ремонт дорог, регистрация проезжих людей, надзор за торговлей, благочестием и нравственностью обывателей5. В 1702 г. губное самоуправление было ликвидировано, а его функции переданы воеводам. Для укрепления власти Петр I учредил в 1708 г. 8 губерний. Губернии делились на провинции, а провинции – на уезды. Во главе каждой губернии стояли губернаторы, назначаемые царем. При губернаторах были образованы ландратские советы из 8–12 человек, которые избирались дворянством губернии. При голосовании в ландратском совете губернатор имел два голоса. Провинции управлялись воеводами. Во главе уездов стояли выборные из числа дворян земские комиссары. Кроме губернской, Петром I была проведена городская реформа. В городах были созданы бурмистерские, или, земские, избы, ведавшие сбором податей, налогов с городского населения, а также судом над ним. Выборы бурмистров проходили ежегодно. В свою очередь, бурмистры избирали из своей среды президента. В 1720 г. вместо бурмистерских изб были созданы магистраты. 9
После смерти Петра I главный магистрат был ликвидирован. Таким образом, попытки упорядочить российскую жизнь и создать системы обеспечения общественного порядка путем подчинения окраин центральной власти потерпели крушение6. В то же время еще в Наказе Главного магистрата приводилась мысль о необходимости передачи полицейских учреждений органам местного самоуправления, о чем говорилось в Регламенте, или Уставе Главного магистрата от 16 января 1721 г. Годом ранее Сенат в ответ на просьбу ряда городов (Елец, Казань, Муром и др.) разрешил передать полицию в этих городах в ведение магистратов под контроль губернаторов. Окончательное превращение Российского государства в чиновничье-дворянскую монархию завершилось в первой четверти XVIII в. и имело в своей основе идею о надклассовости самодержавия, призванное, как наиболее справедливая государственная организация, обеспечивать жизнь всех подданных ради «общего блага», под которым Генеральным регламентом понималось обеспечение правосудия и общественного порядка7. При правлении Екатерины II также были проведены реформы в области местного управления, которые расширили права местных органов управления. Екатерина II изменила основу образования губерний: в каждой губернии должно быть примерно 300–400 тысяч душ мужского пола, а в уездах – от 20–30 тысяч. Провинции были упразднены. В каждой губернии были созданы губернские правления под председательством генерал-губернатора. В каждом уезде был создан Нижний земский суд, уездное казначейство, уездный землемер, уездный лекарь. Во главе уездного города стоял городничий или комендант. Большинство должностных лиц губернских и уездных учреждений были выборными. В сельской местности специализированных полицейских органов в рассматриваемый период не было. В крестьянских общинах сохранялось традиционное для России на протяжении многих веков мирское самоуправление: во главе волости стояли выборные должностные лица (волостной голова, староста, писарь). Вместе с тем отдельные входящие в волость селения выбирали старост и десятских – представителей сельского правления, которые выполняли административно-полицейские и судебные функции. Благодаря реформе Екатерины II дворянство получило право участвовать в делах местного значения. Вместе с тем мы наблюдаем 10