Организационно-правовые основы исполнения уголовно-исполнительными инспекциями наказаний, не связанных с лишением свободы, и контроля за условно осужденными

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ
Академия  права  и  управления
Э.С. Рахмаев, Д.А. Панарин, Д.Д. Данилов
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ИСПОЛНЕНИЯ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНЫМИ
ИНСПЕКЦИЯМИ НАКАЗАНИЙ,
НЕ СВЯЗАННЫХ С ЛИШЕНИЕМ СВОБОДЫ,
И КОНТРОЛЯ ЗА УСЛОВНО ОСУЖДЕННЫМИ
Монография
Рязань
2010
1

ББК 67.409.11
        Р27
Рецензенты:
А.В. Паршков, кандидат юридических наук (Псковский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний);
А.В. Тюменев, кандидат юридических наук, доцент (Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Рязанской
области).
Р27
Рахмаев Э.С., Панарин Д.А., Данилов Д.Д.
Организационно-правовые основы исполнения уголовно-исполнительными инспекциями наказаний, не связанных с лишением
свободы, и контроля за условно осужденными : монография. – Рязань : Академия ФСИН России, 2010. –  150 с.
ISBN 978-5-7743-0353-3
Работа посвящена вопросам организации и правового обеспечения
одного из направлений деятельности учреждений и органов Федеральной
службы исполнения наказаний – исполнения уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы, уголовно-исполнительными инспекциями и
контроля данными структурными подразделениями УИС за условно осужденными. В монографии изучаются исторические и теоретико-правовые
основы деятельности уголовно-исполнительных инспекций в России и за
рубежом, анализируются правовая природа наказаний, не связанных с
лишением свободы, и механизм применения условного осуждения.
Монография может быть полезна для ученых, специализирующихся в
различных сферах деятельности УИС, практических работников всех организационно-функциональных звеньев уголовно-исполнительной системы
и иных органов и образований, решающих задачи правоохранительной
направленности, а также адъюнктов, соискателей и слушателей учреждений юридического профиля.
ISBN 978-5-7743-0353-3
ББК 67.409.11
Академия ФСИН России, 2010
© Рахмаев  Э.С., Панарин Д.А., Данилов Д.Д., 2010
©
2

ОГЛАВЛЕНИЕ
4
7
23
35
51
65
86
107
115
128
135
Введение...................................................................................
Глава 1. ИСТОРИЧЕСКИЕ И ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ
ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ИНСПЕКЦИЙ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ
1.1. Становление, задачи и функции уголовно-исполнительных
инспекций в России.............................................................................
1.2. Правовое регулирование деятельности уголовно-исполнительных инспекций по исполнению наказаний, не связанных с лишением свободы, и условного осуждения..........................................
1.3. Зарубежный опыт деятельности органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, не связанные с лишением свободы.......
Глава 2. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НАКАЗАНИЙ, НЕ
СВЯЗАННЫХ С ЛИШЕНИЕМ СВОБОДЫ, И УСЛОВНОГО
ОСУЖДЕНИЯ
2.1. Сущность и содержание наказаний, не связанных с лишением свободы, и условного осуждения.............................................
2.2. Специфические особенности применения наказаний, не связанных с лишением свободы, и условного осуждения.........................
Глава 3. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ И ПУТИ
ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ИНСПЕКЦИЙ ПО
ИСПОЛНЕНИЮ НАКАЗАНИЙ, НЕ СВЯЗАННЫХ С ЛИШЕНИЕМ СВОБОДЫ, И УСЛОВНОГО ОСУЖДЕНИЯ
3.1. Организационный аспект функционирования уголовно-исполнительных инспекций по исполнению наказаний, не связанных с
лишением свободы, и условного осуждения.......................................
3.2. Поддержание законности деятельности уголовно-исполнительных инспекций, роль прокуратуры в обеспечении данного направления государственного контроля................................................
3.3. Основные пути совершенствования организационно-правовой сферы деятельности уголовно-исполнительных инспекций в
современных условиях......................................................................
Заключение.................................................................................
Приложения..............................................................................
3

ВВЕДЕНИЕ
Проблема сокращения тюремного населения и поиска мер, альтернативных лишению свободы, переросла из национальной в международную. Рост числа осужденных во многих странах мира, неспособность пенитенциарных учреждений решить задачи, связанные с
наказанием, и многие другие проблемы обострили вопрос о необходимости поиска арсенала средств уголовно-правового воздействия, призванных заменить такую меру наказания, как изоляция преступников
от общества. Именно этими обстоятельствами было обусловлено
одобрение в 1990 г. VIII конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями Стандартных минимальных правил ООН в отношении мер, не связанных с тюремным
заключением (Токийские правила). В связи с интеграцией в 90-е годы
ХХ в. России в мировое сообщество использование международных
стандартов в сфере предупреждения преступности и обращения с правонарушителями становится приоритетным направлением при подготовке национальных законодательных проектов.
В условиях реформирования уголовно-исполнительной системы
современной России огромное внимание уделяется развитию учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества. Решающее значение имеет изменение карательной политики государства в
направлении ее либерализации по отношению к лицам, совершившим
преступления небольшой или средней тяжести.
Необходимость гуманизации карательной политики предопределяется тем, что наказания в виде лишения свободы тяжким бременем
ложатся на бюджет государства, влекут за собой разрыв социально
полезных связей осужденных, порождают криминализацию общества.
Для нашей страны данная проблема приобретает особую актуальность, поскольку основным видом наказания остается лишение свободы (в настоящее время в местах лишения свободы в России содержатся более 800 тыс. чел.), а потому одним из главных направлений гуманизации карательной политики, направленной на сокращение
численности осужденных к лишению свободы, становится применение наказаний, не связанных с лишением свободы.
В период с сентября 2000 по сентябрь 2003 г. ГУИН Минюста
России совместно с международной неправительственной организа4

цией «Международная тюремная реформа» был введен в действие
проект «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации», целью которого являлось расширение и эффективное использование наказаний, альтернативных лишению свободы. С сентября
2001 по март 2006 года осуществлялась программа «Гуманизация
тюремной системы через расширение наказаний, не связанных с лишением свободы».
Пересмотр системы исполнения уголовных наказаний привел к
повышению роли уголовно-исполнительных инспекций (УИИ).
В настоящее время исполнение уголовных наказаний без изоляции
от общества в Российской Федерации осуществляют 2346 уголовноисполнительных инспекций с фактической численностью персонала
5828 единиц. Ежегодно через уголовно-исполнительные инспекции
проходит свыше миллиона осужденных, в том числе более 100 тыс.
несовершеннолетних. По состоянию на 1 июля 2007 г. на учете состоял 590 051 человек, из них 89,8 % осужденных условно.
Несмотря на позитивные моменты, связанные с гуманизацией уголовной политики, введение альтернативных лишению свободы наказаний, в деятельности уголовно-исполнительных инспекций существует
ряд проблем, прежде всего организационно-правового характера. Они
обусловлены необходимостью совершенствования правового регулирования деятельности данных подразделений, неудовлетворительным
материально-техническим обеспечением (87,1 % уголовно-исполнительных инспекций размещены в зданиях органов внутренних дел, каждая
вторая – в кабинетах с сотрудниками других служб; лишь 39 % инспекций оснащены компьютерами, 34 % имеют принтеры, 26,3 % – ксероксы; обеспечены транспортом только 14 % учреждений; в 52 инспекциях отсутствует телефонная связь), несовершенством информационноаналитического обеспечения (в том числе отсутствием типовой автоматизированной информационной системы, хранящей, обрабатывающей
информацию по основным направлениям деятельности уголовно-исполнительных инспекций), недочетами в организации взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с другими правоохранительными
структурами и иными организациями, а также проблемами в кадровом
обеспечении (увеличение объема выполняемых функций, отсутствие
специализированной и целенаправленной подготовки кадров для уголовно-исполнительных инспекций в вузах и, как следствие, – недостаточный уровень знания руководителями основ управления), несовер5

шенством организации труда как сотрудников данных подразделений
(в частности, нагрузка на одного сотрудника инспекции составляет в
среднем около 100–120 осужденных, при этом мировой практикой исполнения наказаний без изоляции от общества установлена оптимальная нагрузка на одного сотрудника – 50 осужденных), так и осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы.
Перечисленные проблемы являются актуальными, поскольку их
теоретическое, правовое и практическое разрешение позволит повысить эффективность процесса исполнения наказаний, не связанных с
лишением свободы, и условного осуждения.
Различные аспекты деятельности уголовно-исполнительных инспекций по исполнению наказаний, не связанных с лишением свободы, и
контролю за условно осужденными рассматривались в трудах Г.А. Алексеевой, С.Н. Болткова, И.А. Бушуева, В.Я. Богданова, А.Я. Гришко,
В.А. Гуськовой, В.И. Гуськова, Р.С. Данелян, А.Т. Ивановой (Потемкиной), Б.Б. Казака, В.А. Казаковой, Л.Г. Крахмальника, И.Г. Кыдыякова, Б.З. Маликова, Ю.Б. Мельниковой, О.О. Миронова, А.С. Михлина, Э.В. Лядова, Н.В. Ольховика, В.Н. Орлова, О.В. Подчинок, Э.С. Рахмаева, Г.В. Семеновой, Н.А. Стручкова, М.В. Сысоева, А.Н. Тарасова, Ю.М. Ткачевского, Х.А. Тимершина, О.В. Филимонова, В.А. Уткина, В.Н. Усачева, О.П. Шибанковой и др.
Результаты проведенного исследования содержат предложения,
выводы и рекомендации, направленные на совершенствование применения наказаний, не связанных с лишением свободы, условного
осуждения и деятельности уголовно-исполнительных инспекций в современных условиях.
6

Глава 1. ИСТОРИЧЕСКИЕ И ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ
ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ
ИНСПЕКЦИЙ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ
1.1. Становление, задачи и функции уголовно-исполнительных
инспекций в России
Современная уголовная политика Российской Федерации направлена на усиление борьбы с тяжкими и особо тяжкими преступлениями при одновременном смягчении уголовной ответственности за преступления небольшой и средней тяжести.
Яркое свидетельство гуманизации законодательства – принятие Закона Российской Федерации от 9 марта 2001 г. ¹ 25 «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации», которым предусмотрено снижение срока фактически отбытого наказания с половины до одной трети для применения
условно-досрочного освобождения к лицам, осужденным к исправительным работам1. Кроме того, установлено, что отсрочка отбывания наказания применяется к осужденным женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, а не восьми, как ранее.
Создание уголовно-исполнительных инспекций как учреждений
уголовно-исполнительной системы неразрывно связано с возникновением и развитием института наказаний, не связанных с лишением свободы. Становление и развитие данного института нашло свое отражение еще в уголовном законодательстве России конца XIX – начала
XX века с появлением наказания в виде общественных работ, нормативную базу применения которого составляли Общие положения о
крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, от 19 февраля 1861 г.
(далее – Общие положения о крестьянах), Сельский судебный устав
для государственных крестьян, включенный в Свод законов Российской империи издания 1857 г. (далее – Сельский судебный устав), Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, от 21 ноября 1864 г.
(далее – Устав о наказаниях) и другие нормативные правовые акты, а
также решения Правительствующего сената, циркуляры МВД и
разъяснения Министерства юстиции2.
Примечание. Ссылки на литературные источники приведены в конце каждой главы.
7

Согласно ст. 101, 102 Общих положений о крестьянах общественные
работы сроком до 6 дней назначали волостные или крестьянские суды
при следующих условиях: нахождение подсудимого в сословии крестьян; принадлежность обвиняемого крестьянина к волости; маловажность проступка; совершение проступка на территории волости в отношении лиц, принадлежащих к тому же сословию; совершение проступка без участия лиц других состояний или сословий, а также когда
данные проступки не находятся в связи с преступлениями, которые
относятся к компетенции общих судебных мест (например, мировых
судов). Под крестьянским сословием понимали не только лиц, вышедших из крепостной зависимости, и бывших государственных и
удельных крестьян, но и бессрочно отпускных, временно отпускных и
отставных нижних чинов, приписанных к сельским обществам крестьян, крестьян-торговцев, занимающихся торговлей по промысловым
свидетельствам, не приписанных к городскому сословию и не вышедших из крестьянского сословия в установленном законом порядке,
дворовых людей, приписанных к волости, и др.
Принадлежность обвиняемого крестьянина к волости подразумевала
ответственность именно перед тем крестьянским судом, в волости которого он совершил проступок.
Маловажные проступки согласно примечанию 1 к ст. 102 Общих
положений о крестьянах были предусмотрены в Сельском судебном
уставе (ст. 440–536). Но анализ статей Общих положений о крестьянах позволяет сделать вывод о том, что к ведению волостного суда
относились не все проступки, указанные в Сельском судебном уставе.
В примечании 1 к ст. 102, в ст. 64, 86 Общих положений о крестьянах
сельскому старосте и волостному старшине было предоставлено право
за маловажные проступки, совершенные лицами, им подведомственными, подвергать виновных назначению на общественные работы до
2 дней3. Примечание 1 к ст. 102 Общих положений о крестьянах не
содержало прямого указания на разграничение подведомственности.
Однако в ст. 86 Общих положений о крестьянах проступки были
названы «маловажными полицейскими проступками». Таким образом,
закон давал возможность отделить административно-полицейские
полномочия крестьянских должностных лиц от судебной власти. Более того, в соответствии со ст. 104 Общих положений о крестьянах
старосты и старшины не имели права не только вмешиваться в судопроизводство, но и присутствовать при рассмотрении дела. Исполне8

ние приговоров волостных судов было возложено на сельских старост или, если волость состояла из одного сельского общества, на
помощника волостного старшины (ст. 110 Общих положений о крестьянах). Практика назначения и исполнения данного вида наказания
волостными судами наглядно показана в отчете специальной комиссии,
опубликованном в 1874 г., согласно которому в южных и юго-восточных губерниях (Харьковская, Самарская, Полтавская, Киевская, Саратовская, где были расположены 223 волости) общественные работы применялись реже других видов наказаний (розги, штраф, арест).
Это объяснялось отсутствием таких работ и невозможностью надзора за осужденными. Если общественные работы и применялись, то
для «посрамления» за пьянство и распутную жизнь. Чаще всего данный вид наказания назначался женщинам, которые обязаны были мыть
полы в волостном правлении, мести при народе на базаре и улице,
чистить отхожие места и пр. Мужчин, приговоренных к общественным работам, «заставляли исправлять гати, дороги, мосты, копать
канавы, колоть дрова, обмазывать дом волостного управления и тому
подобное». Общественные работы производились под присмотром
старосты или десятского, иногда «за нерадение» виновные подвергались еще и аресту. В центральных и северных губерниях (Владимирская, Московская, Ярославская, Костромская, Нижегородская, Рязанская, Новгородская, Вологодская – всего 171 волость) общественные работы назначались крайне редко, а в некоторых волостях не применялись вообще из-за того, что наказание считалось «неудобоисполнимым». «С общественными работами хлопот много, а толку мало,
надо ставить особого человека для понуждения и наблюдения за приговоренными, а то уйдут и не станут работать, да и с другим ничего не
поделаешь и насильно не принудишь». В Тамбовской губернии (82 волости) общественные работы, по данным комиссии, назначались в
исключительно редких случаях. Как указывали опрошенные крестьяне, «надо ставить двоих людей за одним смотреть»4.
Выводы комиссии, а также ожесточенный спор между противниками и сторонниками волостных судов послужили толчком к их
преобразованию. 12 июля 1889 г. вступили в силу Временные правила
о волостном суде в местностях, в которых действовало Положение о
земских участковых начальниках (Временные правила 1889 г.). В соответствии с ними волостной суд рассматривал ряд уголовных проступков, предусмотренных в Уставе о наказании, в том числе ст. 169,
9

170, 172–174, если цена похищенного или присвоенного имущества не
превышала 50 руб., а кража или мошенничество совершены в первый
или второй раз. Общественные работы волостной суд назначал лишь
в случае несостоятельности осужденного к уплате денежного штрафа (максимальный размер штрафа не превышал 30 руб.) из расчета
2 руб. денежного взыскания за каждый день общественных работ.
Таким образом, общественные работы приобрели вид альтернативного наказания. Они применялись «лишь в замену денежного
взыскания в случае несостоятельности» и не предусматривали применение к осужденным никаких воспитательных и профилактических
мер. Под несостоятельностью судебная практика понимала «фактическое неимение у него средств к уплате штрафа» (циркуляр ¹ 7 МВД
1894 г.). При невозможности взыскать штраф лица, исполняющие приговор волостного суда, уведомляли суд, который был обязан принять
решение о замене штрафа общественными работами. При этом денежные штрафы поступали в пользу мирских сумм той волости, где
был вынесен приговор. Если лицо, которому назначены общественные работы, вносило необходимую сумму штрафа, то по распоряжению председателя волостного суда или волостного старшины осужденный немедленно освобождался от работ. В то же время согласно
примечанию 3 ст. 24 Общих положений о крестьянах порядок и способ исполнения приговоров волостного суда (ранее – сельских и волостных расправ) был предусмотрен и в Сельском судебном уставе.
Кроме того, денежные взыскания с крестьян производились и по
правилам Устава о благоустройстве в казенных селениях, включенного в Свод законов 1857 г. (ст. 384–407). В ст. 400, 401, 404 данного
Устава указывалось, что в случае отсутствия у лица достаточного
для удовлетворения движимого имущества разрешается его направлять на общественные работы, чтобы заработная плата обращалась
в пользу истца. Цену рабочему дню определяли применительно к
местности, времени, занятиям и способностям работника. Работы при
этом не могли быть продолжительностью более 6 месяцев из расчета 3 дня в неделю.
Законом от 15 июня 1912 г. «О преобразовании местного суда» волостной суд был вновь преобразован. В ст. 59 Временных правил о волостном суде в местностях, в которых был введен в действие указанный
Закон, к подсудности волостного суда относились уголовные проступки,
предусмотренные в 48 статьях Устава о наказаниях в редакции 1906 г.
10