Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации

Татьяна Юрьевна САБЕЛЬФЕЛЬД

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ 

ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Монография

Новосибирск 2014

УДК 347. 963:349.2 (470+571)
ББК  67.721-91:67.405.1(2Рос)

С 12

Рецензенты: М.М. Морозова, главный государственный 

инспектор труда в Новосибирской области;
Ю.А. Мечетин – канд. юр. наук, доц. каф. 
уголовного права, уголовного процесса и 
криминологии юридического факультета 
Новосибирского государственного аграрного университета.

Сабельфельд Т. Ю.

С 12       Прокурорский надзор за исполнением трудового законо
дательства в Российской Федерации: монография / Новосиб. гос. аграр. ун-т; сост.: Т.Ю. Сабельфельд. – Новосибирск: 
ИЦ «Золотой колос», 2014. –  224 с.

ISBN 978-5-94477-148-3

Исследованы правовые нормы, регламентирующие деятель
ность органов прокуратуры по организации и осуществлению надзора за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации; аспекты его повышения, а так же проблемы теории, практики 
и методики осуществления данного надзора.

Содержащийся в монографии материал и рекомендации могут 

быть использованы для дальнейшей разработки науки прокурорского надзора, в правотворческой деятельности в целях совершенствования действующего законодательства о прокурорском надзоре и 
при преподавании дисциплин административное право, правоохранительные органы, прокурорский надзор и трудовое право.

УДК  347. 963:349.2 (470+571)
ББК  67.721-91:67.405.1(2Рос)

©  Сабельфельд Т. Ю., 2014
©  Новосибирский государственный 

аграрный университет, 2014

ISBN 978-5-94477-148-3

ВВЕДЕНИЕ

Рыночные преобразования в экономике Российской 

Федерации обусловили существенные изменения в правовом регулировании социально-трудовых отношений, 
правовом положении субъектов трудового права: государства, работодателей и работников, органов государственного надзора и контроля. В современных условиях государство предоставляет возможность сторонам трудовых 
правоотношений самостоятельно регулировать трудовые 
отношения в установленных законодательством формах.

Изменение экономической ситуации в стране, ши
рокое развитие негосударственного сектора экономики, 
утрата государством положения доминирующего работодателя, признание многообразия форм собственности 
и хозяйствующих субъектов требуют новых подходов 
к созданию надежных правовых гарантий трудовых прав 
граждан.

Правовая реформа, проводимая в России, призвана 

обеспечить верховенство закона во всех сферах жизни 
общества, в том числе и в сфере трудовых правоотношений. Однако приходится констатировать, что в области 
охраны трудовых прав граждан в настоящее время возникают новые проблемы. В последнее время значительно 
увеличилось количество грубых нарушений трудового 
законодательства: участились случаи незаконных увольнений, не оплачивается сверхурочная работа, не предоставляются ежегодные оплачиваемые отпуска, незаконно 
налагаются дисциплинарные взыскания, штрафы и др. 
Приняла массовый характер несвоевременная выплата 
заработной платы и иных компенсаций, что приводит 
к дестабилизации обстановки в обществе, созданию очагов социальной напряженности.

Мировой экономический кризис усугубил соци
ально-экономическую ситуацию в России. Неслучайно 
Президент Российской Федерации В. В. Путин на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры 
Российской Федерации отметил негативное влияние мирового финансового кризиса, подчеркнув, что «его прямым следствием является рост безработицы и, конечно, 
снижение уровня жизни людей. И не секрет, что такого 
рода процессы зачастую сопровождаются нарушением 
трудовых прав граждан. На 1 января 2009 года суммарная 
задолженность по зарплате составила 4,6 млрд руб., и эта 
цифра пока не уменьшается, она растет. На эти процессы 
необходимо воздействие органов прокуратуры»1.

В этих условиях возрастает роль прокурорского над
зора за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации.

Генеральный 
прокурор 
Российской 
Федерации 

Ю. Я. Чайка в своем выступлении на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ 25 февраля 2009 г. подчеркнул, что «для органов прокуратуры 
обеспечение соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина является одной из ключевых 
задач. Отличительной особенностью стала концентрация 
усилий по защите трудовых прав граждан. После длительного периода стабилизации в октябре-ноябре 2008 года 
резко возросла суммарная задолженность по заработной 
плате, достигнув к 1 декабря 2008 г. почти 8 млрд руб. 
В результате оперативно принятых мер к 01.01.2009 уда
1 Путин В. В. Работа прокуратуры в условиях мирового эконо
мического кризиса должна носить упреждающий характер: выступление на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры 
Российской Федерации 25.02.20012 (электрон. ресурс). Режим доступа: 
<http://www.prime-tass.ru/news/show.asp?id=868623&ct=news>. 

Дата обращения 9.03.2012.

лось не только остановить ее рост, но и существенно снизить размер – до 4,6 млрд руб.»2.

Практика прокурорской деятельности свидетельству
ет о продолжающемся росте нарушений трудового законодательства в Российской Федерации. Если в 2007 г. 
прокурорами выявлено более 700 тыс. нарушений трудового законодательства, то в 2008 г. всего выявлено почти 
800 тыс. нарушений трудовых прав граждан.

2 Чайка Ю. Я. Доклад на расширенном заседании коллегии Гене
ральной прокуратуры Российской Федерации 25.02.2009 на тему: 
«Об итогах работы органов прокуратуры за 2008 г. и мерах, направленных на повышение эффективности деятельности по укреплению 
законности и правопорядка» (Электронный ресурс). Режим доступа: 
<http://genproc.gov.ru/smi/events/actions/news-9000/?print=1>. 
Дата 

обращения 26.02. 2009.

Глава 1. ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ 

И СТАНОВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА 

И ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ 

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ТРУДОВОГО 
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ

§ 1. Возникновение прокурорского надзора 

и государственного контроля за исполнением 

трудового законодательства в России

Необходимость в специальных органах надзора 

и контроля возникла еще в древних государствах. Тогда же сложились формы и методы контроля, в том числе учета государственных ресурсов, доходов и расходов, 
появились органы (уполномоченные лица), которые осуществляли учет и контроль на основании указаний высших органов управления и власти. Например, в Древнем 
Китае уже в VII–IX вв. до н. э. существовала стройная 
система государственного управления и соответственно государственного контроля. В частности, ведомство 
обрядов контролировало соблюдение норм поведения, 
общественного порядка, сбор налогов. Имелись также 
государственные структуры, осуществляющие контроль 
над хозяйственной деятельностью. Они контролировали 
и добивались их эффективного использования с учетом 
существовавших законов и правил3.

Были учреждены цензоры-прокуроры4, которые кон
тролировали работу всех исполнительных органов, аппарата чиновников. Они имели право представления докладов о нарушениях на имя императора.

3 См. подробнее: История государства и права зарубежных 

стран. М., 1996; Анисимов А., Крылов Г. Возрождение госконтроля 
в РФ // Хозяйство и право. 1995. № 5.

4 Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы зарубеж
ных стран. М., 2000. С. 75–76.

Наличие контрольных функций было зафиксирова
но в шумерской цивилизации, в деятельности царя Соломона, в Древнем Египте. Так, царь Израиля Соломон, 
задумав построить храм Бога Яхве, не только продумал 
конструкцию сооружения, необходимые материалы, но 
и организовал контроль и учет, управление строительством5. Среди самых древних письменных документов – 
записей в храме шумерской цивилизации – были найдены 
записи, представляющие собой счета, статьи расходов, 
доходов и состояние ресурсов храма6.

Определенные правила контроля установил в своем 

законодательстве вавилонский царь Хаммурапи. Он объединил поселения и города в бассейне рек Тигра и Евфрата, создавая могучее государство. При этом он понимал, 
что для дальнейшего развития и сохранения могущества 
необходима четкая регламентация и контроль. Им были 
изданы законы и установлены правила, касающиеся отношений собственности, торговли, бизнеса, трудовых отношений. Эти законы, известные как Кодекс Хаммурапи, 
в деталях описывали юридическую процедуру, которой 
надо было следовать в торговле, ответственность и вознаграждения при установлении минимальной оплаты 
труда, а также при осуществлении контроля7. Более тщательно была урегулирована контрольная деятельность 
в Древней Греции и Древнем Риме8.

В России начало контрольной деятельности было 

положено Уставом князя Владимира и Русской Правдой 
Ярослава Мудрого. С тех пор контролирующие органы 

5 Там же. С. 73.
6 V. Gordon Childe, Man Makes Himself. New York, 1951.
7 Robert F. Harpher. The Code of Hammurabi, King of Babilon. 

Chicago, 1904.

8 Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы России. 

М., 1999. С. 116–118.

прошли длительный путь развития и во многом видоизменились, но всегда способствовали решению задач, 
стоящих перед государством. На определенном историческом этапе появились надзорные органы, осуществляющие надзор за теми или иными направлениями государственной, промышленной деятельности. По мере 
развития российского государства совершенствовались 
и развивались контролирующие органы, расширялись их 
функции, полномочия9.

Так, контроль за соблюдением прав в сфере труда 

формировался в России уже с начала XIX в., т. е. еще 
в период существования крепостного права. В это время 
в России труд на промышленных предприятиях применялся на двух типах фабрик – вотчинных и посессионных. Вотчинные фабрики не имели какого-либо контроля 
со стороны государственной службы. Дворяне, помещики – собственники этих фабрик обладали всеми правами – владением, пользованием и распоряжением в отношении своих крепостных. Государственные органы 
России не имели ни каких прав по контролю за использованием «рабской силы».

По-иному складывались отношения между кре
постными и дворянами («купецкими людьми») в посессионных фабриках. Именно с созданием в России 
посессионных фабрик связано зарождение контроля за 
соблюдением прав в области труда. Эти фабрики получали от правительства пособия землей, строениями, 
фабричными людьми либо были устроены за счет де
9 Рохлин В. И. Прокурорский надзор и государственный кон
троль: понятие, соотношение, регламентация // Избранное: Статьи. 
(Сер.: Ученые нашего Института / Отв. ред. А. М. Дворянский). 
СПб., 2001. С. 29; Рохлин В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб.: 
Юрид. центр Пресс, 2003. С. 46–49.

нежных средств, отпущенных казной в качестве безвозвратного пособия10.

В отличие от регулирования труда на вотчинных фа
бриках правительство имело возможность вмешиваться 
в процесс регулирования труда посессионных фабрик. 
Все акты имущественного характера в отношении таких 
фабрик могли осуществляться только с утверждением соответствующего правительственного учреждения (в начале XIX в. это департамент мануфактуры и внутренней 
торговли). Хотя размер оплаты труда, продолжительность рабочего времени устанавливались фабрикантами, 
рабочие могли обжаловать их действия в правительство, 
которое и принимало окончательное решение. В начале XIX в. правительство ввело практику утверждения 
особых Положений для каждой посессионной фабрики. 
В них, а также в других актах определялся внутренних 
распорядок фабрики, регулировались все отношения работника и фабриканта11.

Таким образом, начиная с начала XIX столетия пра
вительство России регулировало определенный круг 
отношений на рынке труда. Средствами контроля государственной власти упорядочивалась деятельность посессионных фабрик в России. Однако формирование системы государственного контроля в данный период лишь 
зарождалось. Становление и функционирование контролирующих органов за соблюдением фабрикантами действующего тогда трудового законодательства оказалось 
весьма сложной задачей для российского общества начала XIX в.

10 Туган-Барановский М. Русская фабрика в прошлом и настоя
щем. М., 1937. Т. 1. С. 88.

11 Курс российского трудового права. В 3 т. Т. 1: Общая часть / 

под ред. Е. Б. Хохлова. СПб.: Изд-во С.-Петербург ун-та, 1996.
С. 58–59.

С ростом количества наемных рабочих в России на
блюдался рост взаимных жалоб работодателей и работников. М. И. Туган-Барановский, в частности, отмечал: 
«Из сообщения московского генерал-губернатора князя 
Голицына от 1832 г. видно, что на московских фабриках 
как хозяева, так и рабочие «подавали беспрестанные жалобы друг на друга местному начальству». Так как рабочие работали на фабриках без письменных условий, то 
местные власти были поставлены в крайнее затруднение 
при разборе этих жалоб12. Таким образом, в России назревала проблема по созданию соответствующего контроля со стороны государственной службы за отношениями 
в сфере наемного труда. Разногласия между рабочими 
и работодателями в начале XIX века фактически могли 
быть разрешены только с учетом адекватного правового 
регулирования в данной сфере.

В итоге 24 мая 1835 г. Высочайше утверждается «По
ложение об отношениях между хозяевами фабричных 
заведений и рабочими людьми, поступающими на оные 
по найму»13. Первоначально данное Положение применялось на фабричных предприятиях Санкт-Петербурга 
и Москвы, а позже было распространено на большей 
части промышленных губерний России. Согласно данному Положению, в ведении хозяев находилось издание 
Правил о порядке, который должен быть соблюдаем на 
фабрике. Параграф 6 Положения гласил: «Дабы рабочие 
в подробности знали внутренний распорядок фабрики, 
хозяину оной вменяется обязанность иметь на стенах 

12 Хохлов Е. Б. Очерки истории правового регулирования труда 

в России. Ч. 1: Правовое регулирование труда в Российской империи. СПб.: Специал. юрид. фак. по переподготовке кадров по юрид. 
наукам С.-Петербург. ун-та, 1999. С. 13.

13 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2.

Т. 10. Отд. 1. 8157.