Партисипативное планирование как фактор устойчивого развития сельских территорий и поселений

НОВОСИБИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 

АГРАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИНСТИТУТ ЗАОЧНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 

И ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ

Ю. И. Рыбаков

ПАРТИСИПАТИВНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ 
КАК ФАКТОР УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ 
СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ И ПОСЕЛЕНИЙ

Новосибирск 2013

УДК: 352:631.15
ББК: 66.033.141.1:65.325
 
Р 93

Рецензент: В. Н. Папело, д-р экон. наук, СибАГС

Рыбаков Ю. И. Партисипативное планирование как фактор 

устойчивого развития сельских территорий и поселений / Ю. И. Рыбаков; Новосиб. гос. аграр. ун-т. ИЗОП. – Новосибирск: Изд-во НГАУ, 
2013. – 176 с.

В монографии рассмотрены вопросы теории и практики планиро
вания социально-экономического развития сельских территорий и поселений, проведен анализ состояния сельских территорий, актуальных 
проблем их развития, а также проблем разработки программ устойчивого развития сельских территорий и поселений. Предложены технологии партисипативного планирования развития сельских территорий 
и поселений на основе вовлечения в процесс планирования местного 
населения и предпринимателей.

Работа предназначена для специалистов государственного и му
ниципального управления, студентов, обучающихся по специальности 
государственное и муниципальное управление, для всех, кого волнуют 
проблемы развития сельских территорий и поселений.

Монография утверждена и рекомендована к изданию методиче
ской комиссией Института заочного образования и повышения квалификации НГАУ (протокол № 6 от 25 июня 2013 г.).

© Рыбаков Ю. И., 2013
©  Новосибирский государственный 

аграрный университет, 2013

Предисловие

В настоящей работе сделана попытка синтетического 

рассмотрения трех взаимосвязанных актуальных проблем:

1) развития сельских территорий;
2) планирования социально-экономического развития 

поселений;

3) непосредственного участия населения в процессе 

планирования развития сельских территорий и поселений.

Проблема развития сельских территорий имеет особую 

остроту, обусловленную негативными воздействиями на состояние сельских поселений аграрных реформ новейшего 
времени, низким уровнем продовольственной безопасности 
страны и угрозами будущего влияния на развитие сельского 
хозяйства Российской Федерации, что обусловлено вступлением России во Всемирную торговую организацию (ВТО) 
с августа 2012 г.

Ни одна проблема не решается, если не ставится цель 

ее решения, поэтому эффективное планирование развития 
сельских территорий становится определяющим фактором 
положительных воздействий по переводу фактического состояния сельских поселений на качественно иной уровень, 
соответствующий современным мировым представлениям 
и требованиям.

В развитии мирового сообщества институт местно
го самоуправления играет исключительно важную роль, 
переоценить которую невозможно. Благодаря вовлечению 
в процесс управления непосредственно самого населения 
существенно возрастает эффективность управления, обеспечивается устойчивость и динамичность общественного 
развития. Поэтому непосредственное участие населения 
в процессе планирования социально-экономического развития сельских территорий и поселений является непременным условием достижения его эффективности.

Взаимосвязь участия населения в планировании, са
мого планирования и развития сельских территорий представляется настолько логичной, что не вызывает каких-либо 
сомнений. Однако несовершенство этой взаимосвязи обусловливает особую актуальность теоретического и практического осмысления развития форм непосредственного 
участия граждан в планировании развития сельских территорий и поселений.

Написание данной работы стало возможным благода
ря многим факторам. Прежде всего, это участие в межвузовском семинаре в апреле 2012 г. в г. Барнауле, посвященном 
проблеме устойчивого развития сельских территорий и давшем большой аналитический материал по вопросам отечественного и мирового опыта разработки программ устойчивого развития сельских территорий.

Немаловажным является опыт совместной деятельно
сти в комитете Новосибирского областного совета депутатов 
по аграрной политике, природным ресурсам и земельным 
отношениям с референтом В. И. Пахоменко, советником 
О. В. Шадура, с учителем и наставником М. В. Овечкиным, 
собравшими большой практический материал о состоянии 
малых населенных пунктов в Новосибирской области. В комитете неоднократно рассматривались проекты развития 
сельского хозяйства области, в подготовке которых автор 
принимал активное участие и учился у аграрных «аксакалов» Новосибирской области К. Г. Першилина, Ю. Ф. Бугакова, А. Ф. Кондратова.

Плодотворно на ход работы повлияло общение с колле
гами по кафедре устойчивого развития сельских территорий 
Института заочного образования и повышения квалификации НГАУ (преобразованной в 2012 г. в кафедру экономики 
и управления сельскими территориями). Ценные наставления и замечания заведующего кафедрой, доктора экономических наук, профессора А. И. Сучкова, кандидата техниче

ских наук, доцента В. Н. Мелкова, доцента В. Ф. Корнюш, 
имеющих большой практический опыт управления в сельском хозяйстве и муниципальном управлении, оказали существенное влияние на содержание данного исследования.

И, наконец, преподавание в течение последних 10 лет 

ряда дисциплин на факультете государственного и муниципального управления дает возможность теоретического осмысления личного опыта наблюдений состояния и развития 
села, которое вызывает боль и тревогу и, как никогда, требует солидарного подхода всех заинтересованных сторон.

1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ 

ПАРТИСИПАТИВНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ 

РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ 

И ПОСЕЛЕНИЙ

1.1. Необходимость участия населения в планировании 

развития сельских территорий и поселений

Сельским поселением, согласно Федеральному закону 

от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», признается муниципальное образование, включающее 
один или несколько сельских населенных пунктов, объединенных общей территорией [2]. Административно-территориальной единицей, в пределах которой действует сельское 
поселение, является сельский или поселковый совет.

Сельское поселение, являясь разновидностью муни
ципального образования, выступает сельской населенной 
территорией, в пределах которой осуществляется местное 
самоуправление. С этой точки зрения понятия сельского поселения и сельской территории могут использоваться как 
синонимы. С другой стороны, эти понятия имеют и разное толкование: сельские территории в науке и практике 
рассматриваются вне связи с конкретным видом управления и являются более широкой категорией по отношению 
к сельским поселениям, отождествляемым с сельскими населенными пунктами. Такой подход преобладает сегодня 
в государственном управлении, что отчасти является отражением наличия понятийной и ведомственной разобщенности и отсутствия однозначного целостного и комплексного 
подхода в развитии сельских территорий и поселений.

На практике понятие сельского поселения, как и дру
гих видов муниципальных образований, не нашло широкого 
применения. Очевидная причина этого заключается в том, 

что наше законодательство, установившее институт местного самоуправления и его формальную независимость от 
органов государственной власти, не учитывает социальнопсихологический фактор его восприятия населением. Сочетание в названии территориального звена муниципального 
управления муниципального образования, его вида и административной единицы (например, муниципальное образование муниципальный район Искитимский район) становится непонятным и ненужным нагромождением слов. 
В связи с чем население по-прежнему использует простые 
и привычные понятия сельского совета или района. К сожалению, многие реформы последних десятилетий часто 
сводятся лишь к смене названий, без глубокого положительного изменения существа органов и организаций. Это 
в полной мере можно отнести и к местному самоуправлению. Признанная во всем мире и являющая неотъемлемым 
признаком демократичности государства идея местного 
самоуправления, как власти, произрастающей снизу, имеет 
явный декларативный характер в нашей стране. Эта декларативность обусловлена глубокими противоречиями между 
установленными конституционными и другими нормами 
законодательства о местном самоуправлении, с одной стороны, и фактическим состоянием института местного самоуправления – с другой. Низкая эффективность местного 
самоуправления, в свою очередь, вызвана не только финансовой несостоятельностью большинства муниципальных 
образований, то есть несоответствием задач и ресурсов для 
их выполнения, но в еще большей степени низким уровнем 
развития форм непосредственного участия граждан в реализации местного самоуправления. Как может существовать и развиваться местное самоуправление без участия населения? Только формально! Из всего перечня различных 
форм непосредственной демократии (местный референдум, 
муниципальные выборы, голосование, сходы, собрания 

(конференции), опросы, территориальное общественное 
самоуправление, публичные слушания, нормотворческая 
инициатива, обращения, мирные массовые акции и др.) действующими и действенными можно признать только муниципальные выборы, в результате которых один раз в 5 лет 
избирается местная власть в лице депутатов и главы муниципального образования. Во всех иных случаях считать 
действенными формы участия граждан в осуществлении 
местного самоуправления нельзя, так как:

– референдумы и голосования в муниципальных образо
ваниях не проводятся ввиду их дороговизны и трудоемкости;

– сходы граждан предусмотрены лишь для малых муни
ципальных образований с числом жителей менее 100 человек;

– проведение собраний (встреч) инициируется, как 

правило, местной администрацией (когда ей это нужно);

– опросы населения проводятся большей частью лишь 

в период избирательных кампаний;

– территориальное 
общественное 
самоуправление 

в сельской местности в отличие от городов не получило 
широкого распространения (если не считать неформальный 
институт старост населенных пунктов);

– публичные слушания, проведение которых по ряду 

вопросов предусмотрено в обязательном порядке, превращаются в слушания для работников местной администрации и небольшого числа приглашенных активистов. На 
одном из таких слушаний в Мошковском районе Новосибирской области в 2010 г., посвященных проекту плана социально-экономического развития муниципального района, 
присутствовал только… один рядовой житель этого района;

– нормотворческая инициатива граждан – из области 

фантастики: составить проект муниципального правового акта могут редкие уникальные жители, абсолютное же 
большинство населения даже не догадываются о таких своих правах и возможностях, считая это делом тех, кого они 
избирают;

– обращения граждан, являясь важной формой взаи
модействия власти и жителей, превращаются в пустые ответы – отписки, за которые, согласно законодательству, ответственности не установлено. Разрешается по существу, 
положительно (в интересах обратившегося) и с первого захода не более 10 % всех обращений;

– мирные массовые акции, к числу которых относят
ся митинги, демонстрации, пикеты, шествия, вызывают 
неоднозначную оценку не только среди власть имущих, но 
и населения, представителей которого толкают на участие 
в таких мирных (немирных) мероприятиях либо высокая 
гражданская активность (таких людей мало), либо доведенная до протеста ситуация, касающаяся ущемления в получении жизненно важных благ (что происходит в результате 
принятия отдельных актов, явно покушающихся на права 
и интересы граждан – в иных случаях население удивительно терпеливо).

Таким образом, отлучение населения от власти являет
ся ключевой проблемой развития местного самоуправления, 
главным тормозом развития муниципального образования, 
его устойчивого поступательного движения. Следовательно, одной из главных в достижении генеральной цели государственного и муниципального управления (повышение 
уровня и качества жизни населения) должна быть задача 
обеспечения не формального, а фактического, деятельного 
участия населения в решении вопросов своей местной жизни. Этот принцип, являясь краеугольным в концепции местного самоуправления, в теории управления определяется 
как партисипативный метод, означающий вовлечение в процесс принятия решений (в управление) непосредственных 
исполнителей.

Как известно, главнейшей функцией управления яв
ляется планирование. Нет планирования, нет целей – нет 
управления. Абсурдом из абсурдов можно считать период 

новейшего управления нашей страной первой половины 
90-х годов, когда одним из постулатов реформ явился отказ от планирования, что нанесло огромный ущерб развитию страны. Во второй половине произошел (он не мог не 
произойти) возврат к централизованному планированию, 
что нашло выражение в принятии соответствующих федерального и региональных законов, установивших общие 
принципы государственного прогнозирования, планирования и программирования. Однако остро стоит вопрос об 
эффективных механизмах планирования. На федеральном 
уровне общегосударственное планирование сводится к принятию государственного бюджета, лишь с недавнего времени охватывающего плановый 3-летний период, и общегосударственных целевых программ, страдающих отсутствием 
целостности, системности, последовательности и преемственности. На муниципальном уровне – формальный шаблонный подход составления планов социально-экономического развития по типовому образцу. В результате в разных 
муниципальных образованиях, имеющих свои особенности, 
слово в слово повторяются цели и мероприятия планов развития. Эффективное же планирование, безусловно, должно 
строиться на учете особенностей каждого муниципального 
образования, его фактического состояния, конкретных условий, определяющих его сильные и слабые стороны, что 
получило теоретическое обоснование в ситуационном подходе в управлении.

Планирование развития муниципального образования, 

включающее в себя целеполагание, должно основываться 
на выявлении, формулировании, ранжировании местных 
проблем, которые, в свою очередь, определяются потребностями населения и наличием ресурсов для их удовлетворения. Общепризнано, что никто лучше, чем само население, 
знать местные проблемы не может, и никого так сильно они 
не волнуют, как местных жителей. Без непосредственного