Система управления образованием в России и организационно-правовые аспекты её совершенствования

 
 

 

Братановский С. Н. 
 
Ермаченко Д. Н. 
 
 
 
 
СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ В РОССИИ И ОРГАНИЗАЦИОННОПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ЕЁ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ 
 

 

 

 

 

 

 

 

 
 
 
 

Братановский Сергей Николаевич 

Ермаченко Дмитрий Николаевич 

 
 
СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ В РОССИИ И ОРГАНИЗАЦИОННОПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ЕЁ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ  
 

МОНОГРАФИЯ 

 

 

 

 

Рецензенты: 

Доктор юридических наук, профессор А.П. Солдатов 

Доктор юридических наук, профессор А.Г. Коваленко 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СОДЕРЖАНИЕ 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ  ………………………………………………………….5 

 
ГЛАВА I.  АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СИС
ТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ В РОССИИ……….7 

  § 1.  Понятие и сущность государственного управления образованием..7 

  § 2.  Система управления образованием в России…………………….20 

  § 3.  Структура органов управления образованием……………….46 

  § 4.  Проблемы функционирования системы управления образованием в  

России и организационно-правовые аспекты их решения. Зарубежный      

опыт…………………………………………………….59 

 

ГЛАВА II.  ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ  И ДЕЯТЕЛЬ
НОСТИ ОБЪЕКТОВ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ (ОБРА
ЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ)……………………………………..80 

  § 1.  Общая характеристика административно-правового статуса образова
тельных учреждений …………………………………………………….80 

  § 2.   Классификация и специфические особенности административно- 

правового статуса отдельных видов образовательных учреждений…….104  

  § 3.   Административно-правовой статус вузов в России……………..138 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………176 

 

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ  СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ПРА- 

ВОВЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ………………………………………186 

 
 
 
 
 
  

 

ВВЕДЕНИЕ 

 

Происходящее во всём мире возрастание внимания к правам человека, 

усиливающееся проявление тенденции к уважению достоинства и ценности 

каждого индивида вызывает потребности в реализации одного из основных 

прав  человека и гражданина – право на образование, которое всё больше 

признается во всём мире как одно из основополагающих. 

Глубокие преобразования, происходящие в окружающем мире, связан
ные с ускорением научно-технического прогресса, обновление производст
венных структур, изменение образа жизни, возрастание взаимного влияния 

изобретений и открытий, возникновение многочисленных каналов информа
ции предопределяют важность развития образования. 

В условиях рынка в значительной степени усложняются и  задачи    

управления этим многосторонним социальным процессом. От эффективности  

взаимодействия органов управления, от правильного определения их компе-    

тенции, форм и методов руководства зависит деятельность всех организаций 

и учреждений, осуществляющих образовательную деятельность. 

В настоящее время существующий механизм, организационные структу
ры, формы управления и действующее законодательство в значительной сте
пени устарели и не отвечают новым условиям развития образования в России. 

Слабо разработаны вопросы правовой регламентации организации педагоги
ческой и воспитательной работы, отсутствует адекватное рыночным отноше
ниям административно-правовое обеспечение статуса субъектов отношений в 

этой отрасли. Существующая правовая система не успевает за изменениями, 

происходящими в реальной жизни. Более того, несовершенное законодатель
ство в ряде случаев служит тормозом позитивных процессов. Нормативно
правовые акты (не только административного, но и трудового, финансового, 

предпринимательского права, социального обеспечения)  оставляют нере
шенными целый ряд проблем, существовавших ранее и постоянно возникаю

щих новых форм и явлений образовательной деятельности (коммерциализа
ция и диверсификация образования, проблемы финансирования, государст
венного контроля качества образования и т. п.).  

Для устранения этих негативных явлений необходимы в первую очередь 

совершенствование организации образования и управления им, разработка 

правовой регламентации этого механизма, дальнейшее углубление и развитие 

демократических начал и повышение качества и эффективности работы орга
нов и учреждений образования. 

В  значительной мере должен быть изменён подход к решению эконо
мических проблем в управлении образованием. Необходимо учитывать, что 

значительная часть средств, вложенных в образование, носит характер долго
срочных экономических инвестиций в человека, результат которых в течение 

длительного времени может присваивать общество. 

Представляется актуальным изучение опыта организации управления 

образованием в странах с развитой рыночной экономикой. Сравнительный 

организационно-правовой и социально-экономический анализ проблем госу
дарственного руководства, финансирования, правового статуса работников 

аппарата управления образованием и граждан, обучающихся в образователь
ных учреждениях, их социальной защищённости в этих странах и России, 

даст возможность понять природу этих явлений и внутреннею логику их раз
вития, что на наш взгляд, поможет избежать негативных моментов в развитии 

образования в нашей стране. 

Все это предопределило выбор темы, сам характер и направление наше
го исследования, в котором сделана попытка понять логику и границы право
вого регулирования в системе управления образованием, обосновать собст
венное видение организационно-правовых проблем, возникающих в процессе 

функционирования системы и возможность их решения в условиях перехода 

страны к рыночным отношениям. Актуализирует данную проблематику на
сущная необходимость корректировки законодательства об образовании.  

 

ГЛАВА I.   АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИ
КА СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ В РОССИИ  

 

§ 1. Понятие и сущность государственного управления образованием 

 

В настоящее время учёные выделяют следующие виды управляемых 

систем: механические, биологические, социальные.1 

В механических управление осуществляется совокупностями машин и 

технологическими процессами. Объект управления в биологических системах 

– процессы, происходящие в живых организмах. 

Социальные системы управления относятся к наиболее сложным. В ос
нове их функционирования лежит управление общностями людей. Со струк
турно-функциональной точки зрения общество – это сложная динамическая 

система с иерархией подсистем различной сложности и организации. Каждая 

из этих систем, являясь компонентом, частью системы более высокого уров
ня, в свою очередь заключает в себе собственные системы, которые тоже 

подвержены членению. 

Система управления образованием в России – одна из подсистем управ
ления обществом, имеющая определённую внутреннюю организацию и 

функции, связь с другими системами и перспективы дальнейшего развития. 

Она представляет собой комплекс подсистем более низкого класса, элементов 

управления и их отношений, закономерно связанных в единое целое, которое 

имеет свойства, отсутствующие у его частей. Она характеризуется следую
щими признаками:  

– представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов;  

 
– является подсистемой более сложной системы управления единым на
роднохозяйственным комплексом, способствуя выполнению функции уста

новления необходимой связи потребителей образовательных услуг с их про
изводителями (образовательными учреждениями); 

– находится в единстве с окружающей средой и в то же время относи
тельно самостоятельна по отношению к ней, так что они влияют друг на дру
га (разграничение системы управления образованием и окружающей её сре
дой – важный методологический приём, который позволяет определить место 

и целевую функцию данной системы в более общей и широкой системе); 

– имеет внутреннее (между частями системы) и внешние (между системой 

и окружающей средой) связи; иерархическую структуру, определяемую со
ставом элементов, подсистем и их связей и состоящую из ряда уровней 

управления – относительно обособленных структурных образований, разли
чающихся по своему статусу (правам и обязанностям);  

–  обладает определёнными устойчивыми свойствами; 

– способна изменяться сообразно изменившийся действительности, т. е. 

способна к развитию и самосовершенствованию. 

Система управления образованием включает цели, субъект, объект и их 

связи, принципы, функции, методы, информацию, процесс, технологию, ор
ганизационную структуру. 

Исследуемой нами системе, как и любой другой самоуправляемой дина
мически, присуще наличие двух взаимосвязанных элементов: управляющего 

(субъекта) и управляемого (объекта). В качестве субъектов выступают органы 

государственного и муниципального управления образованием, руководство 

общественных образовательных объединений. Объекты системы  управления 

образованием – организационно оформленные коллективы людей: ОУ и ор
ганизации, предприятия, входящие в отраслевую систему образования. 

Управление образованием, как и  всей  социально-культурной  сферой   в 

                                                                                                                                                                                            
1 См. : Бочаров В.Д.  Системность в управлении.  М.,  2000.  С.  13. 

России носит целенаправленный характер.1 Определение целей – пер
вооснова, которой подчинено функционирование систем управления, начиная 

с разработки задач и формирования их структур и кончая оценкой результа
тов деятельности (соответствие достигнутого поставленным целям). 

 Разделение целей в системе управления – сложная проблема. В теории  

управления процесс ранжирования целей осуществляется с помощью метода, 

который называется „дерево целей”. На практике выбор цели действий имеет 

исключительно важное значение в деятельности руководителя или организа
ции управления, так как правильно выбранная цель определяет успешное ре
шение задач.2  

Управление, ориентированное на  достижение конкретных целей, назы
вается программно-целевым. Этот вид управления все шире применяется в 

сфере образования.3  

Будучи сложной по своей структуре, система управления образованием 

имеет не одну, а много связанных между собой целей. Эти цели взаимно до
полняют друг друга и имеют в то же время различную направленность. Одна
ко по своей социальной природе они не противоречивы, так как отражают 

различные стороны главной цели управления образованием в России, сфор
мулированной в Законе РФ от 10 июля 1992 года  „Об образовании (новая ре
дакция принята 13 января 1996 года),4  (далее Закон об образовании)  как 

„удовлетворять потребности граждан России в образовании, гармоничном 

развитии личности и творческих способностей человека, повышение интел
лектуального и культурного потенциала страны с соблюдением принципов 

равных стартовых условий при минимальных государственных  гарантиях”. 

                                                           
1 Весьма точное определение дал Г. В. Атаманчук:  управление – это целеполагающее, т. е. сознательное, 
продуманное, организующие и регулирующие воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в форме самоуправления), так и через 
специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные 
объединения, предприятия, общества, союзы и пр.). См. Атаманчук Г. В.  Теория государственного управления:  Курс лекций. М.,  2000. С. 29-30.    
2 См.: Бочаров В. Д.  Системность в управлении. М.,  2000. С. 72.  
3 См., например Федеральную программу развития образования, утверждённую Федеральным законом от 10 
апреля 2000 года. 
4  СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150; 1997. № 47. Ст. 5341. 

Главная цель управления распадается на производные (подцели) различ
ного порядка, которые ставятся перед субъектом управления.  

Анализ содержания правовых актов органов государственного управле
ния,1 уставов, положений, принятых общественными организациями,2 литера
туры по вопросам образования позволяет определить наиболее важные под
цели управления образованием, которые могут быть классифицированы сле
дующим образом: 1) педагогические; 2) познавательные; 3) производственно
трудовые; 4) нравственные; 5) эстетические; 6) патриотические; 7) развле
кательные.  

По значимости: 1) стратегические; 2) тактические; 3) оперативные.  

Для достижения указанных целей перед системой управления образова
нием стоит необходимость решить следующие задачи:  

1) обеспечить общедоступное в том числе гарантированное бесплатное об
разование в пределах государственных образовательных стандартов на всех 

ступенях и уровнях системы в соответствии с законодательством РФ; 

2) создать экономическую базу для выполнения федеральных законов „Об 

образовании”, „О высшем послевузовском профессиональном образовании” и 

федеральных образовательных программ, в том числе путём стимулирования 

привлечения внебюджетных средств и инвестиций в образование;  

3) содействовать развитию сети ОУ различных организационно-правовых 

форм, типов и видов в том числе негосударственных; 

4) создать государственно-общественную систему оценки качества и кон
троля деятельности ОУ всех типов и видов собственности, включая лицензи
рование, аттестацию, государственную и общественную аккредитацию; 

5) ввести в действие государственные образовательные стандарты, норма
тивы материально-технического обеспечения и финансирования учреждений 

                                                           
1 СЗ РФ.  1997.  №  11.  Ст.  1326;  СЗ РФ.  1995.  № 28.  Ст.  2693;  1997.  №  36.  Ст.  4191;  СЗ РФ.  1995.  № 
12. Ст. 1053;  1997.  № 10.  Ст.  1169;  СЗ РФ.  1994.  №  19.  Ст.  2221; 1997.  №  3.  Ст.  395;  СЗ РФ.  2001.  № 
11.  Ст.  1203;  СЗ РФ.  1996.  №  35.  Ст.  4135 и др.   
2 См:  например, Типовое  положение о Совете ректоров,  утверждённое  постановлением  Госкомвуза России  
и  Российского  союза  ректоров  от  13  июля  1993  года  №  1921. 
  
 

и организаций системы образования, а также образовательно-профес
сиональные программы;  

6) обеспечить единое образовательное, культурное и информационное 

пространство, создать систему законов и иных нормативных правовых актов 

в области образования, которая бы органически объединяла федеральное за
конодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, а так
же на основе договоров более четко разграничить права и обязанности России 

и её субъектов в сфере образования; 

7) развить программо-целевой механизм управления и финансирования 

образования, усилить координацию региональных и федеральных программ; 

    8) повысить самостоятельность учреждений и организаций системы обра
зования в выборе стратегии развития, содержания обучения и воспитательной 

работы, 
образовательно-профессиональной, 
научной, 
и 
финансово
хозяйственной деятельности.1  

Указанные цели и задачи в системе управления образованием достига
ются на основе реализации плана, который устанавливает последовательность 

частных задач и увязывает их между собой. 

Плановость управления дает возможность, исходя из выявленных зако
номерностей развития образования, наиболее полно удовлетворять потреб
ности  населения в образовательных услугах, проводить обучение и воспита
ние во всех видах и типах образовательных учреждений, осуществлять строи
тельство учебных зданий и сооружений. 

Плановость пронизывает всю функциональную деятельность органов 

управления образованием.   

Планирование – это определение направлений, пропорций, темпов, ко
личественных и качественных показателей развития тех или иных процессов 

в системе  государственного  управления образованием. В  процессе  реализа- 

                                                           
1 См.:  Комментарий к Закону Российской Федерации  „Об образовании”.  М.,  1998. С. 11.