Правовое регулирование предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель

 

 

 

 

 

Братановский С.Н. 

Хачиев Г. Г. 

 

 

 

 

Правовое регулирование предметов ведения 

муниципальных образований в сфере исполь
зования и охраны земель 

 

 

 

 

 

 

САРАТОВ 2011 

 

 

 

Братановский Сергей Николаевич 

Хачиев Георгий Георгиевич 

 

Правовое регулирование предметов ведения муниципальных образований 

в сфере использования и охраны земель 

 

 

Монография 

 

 

 

 

Рецензенты: 

Доктор юридических наук, профессор А.П. Солдатов 

Доктор юридических наук, профессор А.Г. Коваленко 

СОДЕРЖАНИЕ: 

 

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………….4 

Глава 1. Понятие и структура предметов ведения местного само
управления в сфере использования и охраны земель…………….8 

§1. Сущностная характеристика предметов ведения муниципальных 

образований………………………………………………..8 

§2. Собственные полномочия органов местного самоуправления в 

сфере использования и охраны земель……………………………..24 

§3. Делегированные полномочия органов местного самоуправления в 

сфере использования и охраны земель………………………………..52 

 

Глава 2. Содержание предметов ведения муниципальных образова
ний в сфере использования и охраны земель……………………………74 

§1. Предметы ведения муниципальных образований, производные от 

вещных прав на земельные участки…………………………………….74 

§2. Предметы ведения муниципальных образований в сфере управ
ления землями на территории муниципального образования…..106 

 
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………….149 

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК……………………161 

 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ 
 

Местное самоуправление является не только одной формой народовла
стия, но и важнейшей основой конституционного строя Российской Федерации. 

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, прямо указывает: 

«В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправле
ние. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. 

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государствен
ной власти» (ст. 12). 

В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный 

уровень власти, независимый от государства и реализующий свои задачи. Вме
сте с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации 

представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные 

уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с дру
гом. Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной 

власти является одной из наиболее важных, решаемых в рамках проводимой 

административной реформы1. 

В свете этого неудивительно, что проблема установления предметов ве
дения и полномочий местного самоуправления является одной из наиболее 

сложных. Характерно, что из более шестидесяти федеральных законов, кото
рыми вносились изменения и дополнения в Федеральный закон от 6 октября 

2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления 

в Российской Федерации» более половины, так или иначе, затрагивают вопросы 

совершенствования разграничения полномочий между органами государствен
ной власти и местного самоуправления. Тем не менее, и в настоящее время в 

сфере определения предметов ведения муниципальных образований и, выте
кающей из них  компетенции органов местного самоуправления, остается очень 

много нерешенных вопросов. Ряд полномочий органов государственной власти 

                                                           
1 Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) М.: Ось-89, 
2008. С. 4. 

и органов местного самоуправления не разграничены, многие полномочия пе
редавались органам местного самоуправления законами, принятыми еще задол
го до введения в действие Федерального закона  от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ 

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской 

Федерации» и, соответственно, не учитывающими его требования, наконец, 

имеют место случаи, когда органы местного самоуправления исполняют от
дельные полномочия вообще без какого-либо основания, лишь в силу сложив
шейся исторически правоприменительной практики.  

Вся вышеописанная ситуация является характерной в том числе и для оп
ределения предметов ведения муниципальных образований в сфере использо
вания и охраны земель. В Российской Федерации с принятием Земельного ко
декса правовые земельные отношения перешли на качественно новый уровень. 

Земельный кодекс является естественным продолжением земельной реформы, 

начатой в 1991 году. Основным элементом реформы является передача земли 

из государственной собственности, в которой она находилась, в муниципаль
ную и частную собственность физических и юридических лиц, право на кото
рую провозглашено Конституцией России.  

В результате принятия и введения в действия Земельного кодекса, а так
же ряда тесно связанных с ним законодательных и подзаконных актов были 

существенно преобразованы сложившиеся до этого в стране земельные отно
шения. Реформа земельного законодательства в целом была направлена на пе
реход от административных к экономическим методам управления земельными 

ресурсами, на создание условий для равноправного развития различных форм 

собственности и хозяйствования на земле, формирования многоукладной эко
номики. Одним из наиболее важных ее результатов стало осуществление пере
распределения земель. Большая часть сельскохозяйственных угодий, ранее на
ходившихся в пользовании сельскохозяйственных предприятий, переданы бес
платно в частную собственность граждан, и в результате создан широкий слой 

собственников земли. 

Органы местного самоуправления, как властные структуры, наиболее 

близкие к населению, не могли остаться в стороне от этого процесса. Именно 

на них действующее муниципальное и земельное законодательство возлагает 

управление муниципальными землями, которые, по замыслу авторов реформы, 

должны стать материальной основой функционирования местного самоуправ
ления; предоставление земельных участков гражданам; территориальное зони
рование и планирование; организация землеустройства и т.п. Органы местного 

самоуправления, находясь в постоянном взаимодействии с населением муни
ципального образования, должны нести ответственность за комплексное разви
тие муниципального образования с точки зрения максимально эффективного 

использования его ресурсов, в том числе земельных.  

Не стоит забывать и о том, что земельный налог составляет важную часть 

финансовой базы местного самоуправления, особенно для сельских поселений. 

В силу этого вопросы рационального использования земель в границах муни
ципального образования являются неотъемлемой частью проводимой органами 

местного самоуправления экономической политики.  

После вступления в силу с 1 января 2009 года федерального закона о ме
стном самоуправлении 2003 г. в полной мере, органы местного самоуправления 

вновь образованных муниципальных образований оказались в ситуации необ
ходимости самостоятельного решения целого ряда сложных проблем. Хотя 

наиболее важные законодательные акты, регулирующие земельные отношения 

(Земельный кодекс, федеральные законы «О переводе земель или земельных 

участков из одной категории в другую», «Об обороте земель сельскохозяйст
венного назначения», «О землеустройстве», «О разграничении государственной 

собственности на землю», «О государственном земельном кадастре», «О ме
лиорации земель», «О плате за землю»), на федеральном уровне приняты доста
точно давно, многие вопросы, связанные с их практической реализацией на ме
стном уровне, по прежнему, остаются открытыми. Так, несмотря на вступление 

в силу Федерального закона от 17 июля 2001 г. «О разграничении государст
венной собственности на землю» муниципальная земельная собственность в 

стране по-прежнему до конца не сформирована. Анализ первых итогов разгра
ничения государственной собственности на землю показал также, что практика 

пошла по пути приоритетного оформления права собственности на землю Рос
сийской Федерации, интересы же субъектов Российской Федерации и муници
пальных образований в большинстве случаев игнорировались.  

Ситуацию не спасло и срочно принятое Советом Федерации Федерально
го Собрания РФ постановление от 29 октября 2003 г. № 299-СФ «О неотлож
ных мерах по разграничению государственной собственности на землю». Не
смотря на то, что с момента уже его принятия прошло более восьми лет, в Са
ратовской области, например, большая часть земельных участков, по прежнему, 

находится в государственной собственности, хотя управление ими Федераль
ным законом от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ "О введении в действие Земельно
го кодекса Российской Федерации" возложено на органы местного самоуправ
ления.  

Не меньше проблем возникает и в сфере реализации органами местного 

самоуправления полномочий в земельной сфере, не связанных с их титулом 

собственника. Так в течении уже многих лет остается практически «заморо
женным» процесс разработки документов территориального планирования и 

градостроительного зонирования муниципальных образований, в основном по 

причинам организационного и финансового характера. Показательно, что ре
форма в этой сфере переносилась уже трижды: с 1 января 2006 г. на 1 января 

2008 г., затем на 1 января 2010 г., и наконец,  на 31 декабря 2012 года. Однако и 

в настоящее время нет никаких оснований считать, что к последнему из указан
ных сроков все проблемы в этой сфере будут решены.  

Противоречивость и, одновременно, пробельность законодательства де
лают крайне затруднительным реализацию полномочий органов местного са
моуправления по предоставлению и резервированию земельных участков, изъя
тию их для муниципальных нужд, проведению землеустройства и т.п. Все вы
шеизложенное, с нашей точки зрения, обуславливает несомненную актуаль
ность выбранной темы.  

Глава 1. Понятие и структура предметов ведения местного  

самоуправления в сфере использования и охраны земель 

§1. Сущностная характеристика предметов ведения  

муниципальных образований 

 

Одним из принципов построения современного российского государства 

является разграничение властных полномочий не только между ветвями власти 

(по горизонтали), но и между ее уровнями (по вертикали). При этом следует 

помнить, что в результате проведенной реформы местного самоуправления в 

настоящее время в Российской Федерации на большей части территории функ
ционируют властные структуры четырех уровней: двух государственных (фе
деральные и региональные) и двух местных (районные и поселенческие). Ис
ключением являются лишь межселенные территории, городские округа и внут
ригородские территории городов федерального значения, где наличествуют три 

уровня публичной власти.  

При законодательном решении вопросов взаимодействия всех этих уров
ней публичной власти в Российской Федерации необходимо учитывать четыре 

основных фактора: 

1) какой уровень публичной власти за какие функции отвечает; 

2) каким объемом ресурсов располагает каждый уровень публичной вла
сти, чтобы выполнять возложенные на него Конституцией Российской Федера
ции и законом полномочия; 

3) какие механизмы обеспечивают выполнение органами государствен
ной власти, местного самоуправления возложенных на них функций с целевым 

использованием средств налогоплательщиков; 

4) какие органы являются носителями этих полномочий, распорядителя
ми финансовых ресурсов2. 

                                                           
2 Холопов В.А. Пути оптимизации проблемы регулирования предметов ведения и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления // Государственная власть и 
местное самоуправление. 2007. № 9 

Как известно, в Российской Федерации круг вопросов, подлежащих ре
шению органами местного самоуправления, устанавливается преимущественно 

законодательным путем, то есть «сверху», самим государством. При этом пол
номочия местного самоуправления разбросаны в десятках нормативных актов, 

для характеристик сфер общественной жизни, в которых органы местного са
моуправления юридически компетентны, используются смежные, но не одина
ковые понятия: «предметы ведения», «компетенция», «полномочия», «Вопросы 

местного значения» и др. Базовым, объединяющим все другие, является термин 

«предметы ведения». Все другие элементы относятся к ним как частное, к об
щему. На практике большое значение имеет определение того, к какой части 

предметов ведения относятся те или иные уже конкретные полномочия органов 

местного самоуправления, т.к. от ответа на этот вопрос зависит обязательно ли 

их исполнение, могут ли органы государственной власти в той или иной степе
ни вмешиваться в их исполнение, и каким образом указанные полномочия бу
дут финансироваться. 

В связи с этим представляется необходимым разобраться, что такое – 

предметы ведения, и какова из структура, исходя из действующего законода
тельства о местном самоуправлении. 

Сам термин «предметы ведения» применительно к местному самоуправ
лению в настоящее время законодательством не определен. В российской же 

правовой науке толкование термина «предметы ведения» является достаточно 

спорным. Некоторые ученые (например, И.А. Азовкин) трактовали понятие 

«предметы ведения» как «сферу приложения компетенции»3. К.Ф. Шеремет оп
ределял «предметы ведения» как «общественные отношения, в которых орган 

... юридически компетентен»4. Другие ученые (Н.Г. Александров, В.Г. Вишня
ков) полагали, что «предметы ведения» – это круг вопросов, определяющих 

компетенцию органа власти или «предметы ведения» определяют круг вопро
сов, входящих в компетенцию органа государственной власти и в связи с этим, 

                                                           
3 Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М. 1971. С. 178. 
4 Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных Советов // Советское государство и право. 
1965. № 4. С. 21. 

определяют объем полномочий данных органов5.  

Что касается теории муниципального права, то здесь категории предме
тов ведения традиционно уделялось большое значение. Связано это с тем, что в 

Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах ор
ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» (в настоящее 

время утратил силу), долгое время бывшим базой для всей системы местного 

самоуправления Российской Федерации сферы деятельности муниципальных 

образований, определялись именно посредством категории «предметы веде
ния».  

В теории муниципального права сложился подход, который поддержива
ется большинством ученых и заключается в том, что предметы ведения местно
го самоуправления определяют те области жизнедеятельности населения муни
ципального образования, на которые распространяется его юрисдикция6. Таким 

образом, предметы ведения, хотя и являются вполне юридической категорией, 

напрямую компетенцию органов местного самоуправления определять не мо
гут. Действительно, само по себе отнесение, например, к предметам ведения 

муниципальных образований охраны общественного порядка еще не означает, 

что органы местного самоуправления получают право (или на них возлагается 

обязанность) охранять общественный порядок в муниципальном образовании. 

Это значит лишь, что в этой сфере у них могут быть какие либо полномочия, 

конкретно определяемые отраслевыми нормативными актами. Таким образом, 

«предметы ведения - те сферы (области) общественных отношений, в которых 

вправе и должен действовать субъект»7; «сферы (области) общественных отно
шений, которые в соответствии с законодательством отнесены к компетенции 

муниципальных образований, в рамках которых субъекты местного самоуправ
ления данных муниципальных образований могут принимать определенные 

                                                           
5 См.: Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. 
М., 1972. С. 71. 
6 См. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 
337.  
7 Кокотов А.Н., Саломаткин А.Н. Муниципальное право России. М., 2005. С. 154.