Журнал Российского права, 1998, № 6


£1



РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ





&





                Разделение власти: система сдержек и противовесов




Б.С. Крылов

Сегодня практически всеми уже признано, что разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную необходимо для демократического общества, в котором единственным источником власти является народ. Разделение власти по своей сути призвано обеспечить наибольшую эффективность народовластия. Недаром же в конституциях всех стран, даже тех, в которых и теоретически не признается разделение власти (Великобритания и некоторые страны Британского содружества), оно фактически существует. Разделены и самостоятельно функционируют законодательная, исполнительная и судебная власти. В подавляющем большинстве государств предусмотрены также меры, которые позволяют органам одной ветви государственной власти, прежде всего законодательной и исполнительной, сдерживать органы другой власти с тем, чтобы она ограничивалась собственными полномочиями и, в конечном счете, не нарушались бы полномочия каждого органа власти.
  При этом, конечно, следует учитывать, что соотношение между полномочиями органов всех ветвей государственной власти устанавливаются в конституциях и иных основных законах каждого государства в соответствии с господствующим в нем пониманием сущности демократии и народоправства.
  Однако на практике иногда при
Крылов Борис Сергеевич — заведующий отделом проблем федеративных и национальных отношений ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.

ходится встречаться с такими перекосами в разграничении полномочий органов государственной власти, которые приводят в итоге к безвластию некоторых властных структур. Естественно, что такого рода усиление органов одной ветви государственной власти за счет органов, принадлежащих к другой ее ветви, чаще всего наносит серьезный ущерб всей системе демократического правления, противоречит основам народовластия и в результате неизбежно приводит к конфликтам между государственными органами и между ними и избирателями.
  Коренная перестройка российского общества на демократических основах нашла законодательное закрепление в принятой 12 декабря 1993 года всенародным голосованием новой российской Конституции. Эта конституция, по существу, впервые в истории российского государства установила, что система органов государственной власти Российской Федерации, как на федеральном уровне, так и на уровне ее субъектов, должна строиться на основе разделения власти. В ст. 10 Конституции Российской Федерации, помещенной в главе “Основы конституционного строя”, установлено: “Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны”.
  На этой основе построена прежде всего система федеральных ор

Журнал российского права № 6 —1998

3

ганов государственной власти - законодательных, исполнительных и судебных. Они разделены и самостоятельны, наделены такими полномочиями, что органы одной ветви федеральной государственной власти имеют возможность в случае необходимости воздействовать на органы другой ветви федеральной власти, и последние вынуждены ограничить свои действия пределами полномочий, установленных для них Конституцией РФ.
  Эта система, которую вслед за американскими государствоведами иногда и мы называем системой сдержек и противовесов, направлена на рационализацию всей системы государственной власти. Вместе с тем она не ограничивает законных полномочий органов и тем более не прерывает их деятельности.
  Последнее принципиально важно. Разделение власти призвано упорядочивать работу всего государственного механизма, но не прекращать ее даже на минимальный срок.
  Чаще всего проблема разделения власти возникает в деятельности законодательных и исполнительных органов. Имея один общий объект, а именно управление (в широком смысле этого понятия), каждый из них нередко вторгается в сферу полномочий, относимых, как правило, к полномочиям другой ветви власти.
  Конечно, возможны и бывают случаи, когда проблема разделения власти затрагивает и судебные органы. Но это скорее исключение, в значительной мере обусловленное спецификой деятельности судебных органов.
  Поэтому в данной статье внимание сосредоточено на проблеме взаимного сдерживания в отношениях только между органами законодательной и исполнительной власти. Особенности распределения государственной власти между ее ветвями, то есть их полномочий, и будут предметом нашего рассмотрения.
  Общепринятым средством воз

действия органов одной ветви государственной власти на органы другой ветви является предоставление права распускать орган либо отрешать от должности его должностное лицо. Но при этом приходится учитывать ряд принципиально важных обстоятельств.
  Как правило, законодательный и исполнительный органы государственной власти вправе самостоятельно принять решение о само-роспуске. Этот акт предполагает как бы обращение к избирателям, обязанным провести выборы лица или лиц, которые заменят тех, кто решил добровольно оставить свой пост. Роспуск органа или освобождение от исполнения обязанностей должностного лица, принадлежащих к одной ветви государственной власти, под влиянием или по решению органа, принадлежащего к другой, также будто бы преследует цель уяснения отношения избирателей к работе распущенного органа или отрешенного от должности лица. Но на деле нередко само наличие права роспуска является средством давления, удерживающим орган, который может быть распущен, или лицо, которое может быть отрешено от должности, от конфронтации с органом, обладающим правом роспуска или отрешения.
  Однако последствия роспуска законодательного органа и отрешения от должности главы исполнительной власти далеко не одинаковы. Прекращение деятельности главы исполнительной власти по собственной его инициативе или по решению законодательного органа не прерывает самой этой деятельности, поскольку отрешенное от исполнения обязанностей лицо сразу же заменяется иным лицом, временно исполняющим его обязанности. Таким образом, деятельность органов исполнительной власти в целом продолжается.
  Досрочный же роспуск законодательного органа всегда приводит к перерыву его деятельности, по крайней мере, на время, необхо

Журнал российского права № 6 —1998

4

димое для проведения новых или повторных выборов.
  Возможность досрочного прекращения деятельности органа государства, законодательного или исполнительного, в принципе не противоречит правилу о разделении власти и самостоятельности ее органов, ибо вытекает из действия правила сдержек и противовесов. Более того, оно как бы обеспечивает невмешательство самостоятельных государственных органов в дела друг друга. Однако самостоятельность органов государственной власти - законодательных и исполнительных - должна содержать гарантии того, что роспуск всегда будет направлен на совершенствование их работы, и прежде всего распускаемого органа. При этом необходимо исключить возможность какой-то перекачки его полномочий к инициировавшему роспуск органу.
  Вместе с тем действие принципа разделения власти вовсе не обязательно предполагает возможность какого-то принудительного воздействия органов одной ветви государственной власти на органы, принадлежащие к другой ветви. Напротив, оно обязательно предполагает невмешательство органов в дела друг друга. Призыв или решение о роспуске какого-либо органа государственной власти является как бы знаком тревоги и проявлением ответственности за точное исполнение всеми органами власти принадлежащих им полномочий.
  Обратимся к Конституции Российской Федерации и рассмотрим вопросы, относящиеся к праву Президента Российской Федерации распускать Государственную Думу и к праву Совета Федерации отрешать от должности Президента Российской Федерации.
  Начнем с последнего. Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности, как следует из ст. 93 Конституции Российской Федерации, только в соответствии с весьма сложной процедурой, в которой участвуют обе па

латы Федерального Собрания, то есть представительного и законодательного органа Российской Федерации, и два высших федеральных судебных органа Российской Федерации: Верховный Суд и Конституционный Суд.
  Основанием для выдвижения Государственной Думой обвинения в адрес Президента могут быть только государственная измена или совершение им другого тяжкого преступления. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа членов в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения образованной ею специальной комиссии.
  Как видим, процедура отрешения Президента Российской Федерации от должности очень непроста. При этом следует подчеркнуть такой принципиальный момент, что отрешение Президента от должности не прерывает по существу исполнения президентских функций. Конституция в ч. 3 ст. 93 предусматривает, что во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Причем практически в полном объеме, за исключением лишь права распускать Государственную Думу, назначать референдум и вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.
  Что же касается роспуска органа законодательной власти Российской Федерации, ее парламента, то он вообще не может иметь места. Точнее говоря, как это следует из Конституции, Президент Российской Федерации может распустить лишь одну из палат парламента - Государственную Думу. Причем только “в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации”. Конститу

Журнал российского права № 6 —1998

5

ция устанавливает, что основанием для роспуска Государственной Думы может быть либо трехкратное отклонение ею представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства, либо выражение Государственной Думой недоверия Правительству. Таким образом, роспуск Государственной Думы всегда направлен на предотвращение нарушений нормальной деятельности Правительства - органа, осуществляющего в стране исполнительную власть.
  Заметим, что даже тогда, когда Дума выразила недоверие Правительству, она не может быть распущена в течение года после ее избрания. И это логично, поскольку резюмируется, что недавно избранная Дума не нуждается в новой оценке ее деятельности избирателями.
  В итоге рассмотрения изложенных выше конституционных положений следует сделать вывод, что разделение власти на федеральном уровне не приводит даже к кратковременному прекращению деятельности федеральных законодательных и исполнительных органов государственной власти. Таким образом, система сдержек и противовесов лишь способствует жизнедеятельности этих важнейших для государства функциональных звеньев государственной власти.
  Иное положение с действием нормы о разделении государственной власти сложилось в некоторых субъектах Российской Федерации. Анализ действующих конституций и уставов субъектов Федерации показывает, что подчас самостоятельность законодательной и исполнительной ветвей власти как бы выходят за пределы только взаимных сдержек и противовесов и превращаются в средство давления одной ветви государственной власти на другую. При этом чаще всего такое давление происходит со стороны исполнительной власти. Правда, в подавляющем большинстве конституций и уставов субъектов Федерации установлены и поддерживаются деловые отношения ме

жду органами исполнительной власти и органами законодательной власти.
  Естественно, что право законодательного органа отрешать досрочно от исполнения обязанностей главу исполнительной власти не может рассматриваться как корреспондирующее право последнего прекращать полномочия законодательного органа до окончания срока, на который он был избран. Во-первых, роспуск законодательного органа означает, что на какое-то время законодательная деятельность в данном субъекте Федерации прекращается полностью. Ведь в каждом субъекте Федерации существует только один законодательный орган, и в случае его роспуска никто не может исполнять его функции. Следовательно, ни о каком взаимодействии власти органов исполнительной и органов законодательной власти при роспуске последней говорить не приходится. В этом случае единственной ветвью власти в субъекте Федерации остается только власть исполнительная или, точнее говоря, ее глава - глава администрации и губернатор. Именно потому, что досрочный роспуск законодательного органа противоречит конституционному принципу разделения власти, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, как правило, не предоставляют органам исполнительной власти права роспуска органов законодательной власти. Одновременно они содержат нормы, направленные на то, чтобы законодательный орган субъекта Федерации не мог принять решение о досрочных перевыборах главы исполнительной власти спонтанно, под влиянием каких-то неоправданных эмоций.
  В качестве примера разумного отношения к праву роспуска законодательного органа и отрешения от должности главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, во главу которого ставится уважение к воле народа, избравшего свои государственные органы, можно привести соответст

Журнал российского права № 6 —1998

6

вующее положение Устава Ставропольского края. Принятый в 1994 г., он вообще не предусматривает возможности роспуска представительного и законодательного органа края - Государственной Думы края. В нем предусмотрено, что ее полномочия прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва. В то же время Дума вправе отрешить от должности губернатора края только по одному основанию - при неоднократном и грубом нарушении им Устава края. Дума при этом обязана соблюдать специальную процедуру отрешения, предусмотренную Уставом, которая может быть применена только при установлении факта неоднократного грубого нарушения губернатором Устава края. Процедура включает принятие Думой письменного обвинения, подтвержденного заключением прокурора края. Решение об отрешении должно быть принято большинством не менее чем двух третей голосов от общего числа ее депутатов. К этому надо добавить, что, согласно Уставу края, “споры между законодательными и исполнительными органами государственной власти Ставропольского края по вопросу противоречий в законодательстве Ставропольского края и соответствии его Уставу Ставропольского края разрешаются в Ставропольском крае самостоятельно через согласительную палату Ставропольского края”. Право кого-либо, в том числе и губернатора края, досрочно прекращать полномочия законодательного органа Устав не предусматривает.
  На практике сложились и иные подходы к праву роспуска главы исполнительной власти субъекта Федерации. Большинство их направлено, что вполне оправдано, на установление реальной самостоятельности органов исполнительной и законодательной власти и создание условий, при которых эти органы должны были бы строго соблюдать обязанности, возложенные на них конституциями, уставами и законами субъектов Федерации.

  В ряде уставов устанавливается право законодательного органа отрешать от должности главу администрации субъекта Российской Федерации, а не администрацию в целом. И это очень существенно, поскольку даже если глава администрации отрешен от должности, администрация в целом, то есть органы исполнительной власти, остаются и продолжают действовать. Деятельность органов исполнительной власти, созданной населением субъекта Федерации, продолжается, хотя направление ее активности при отрешении ее главы может подвергнуться некоторой коррекции. Это вполне оправдано с точки зрения соблюдения принципов народоправства, ибо именно избиратели, реализуя свое право избрать главу администрации, в конечном счете определяют и то, как должны действовать органы исполнительной власти в целом.
  С нашей точки зрения, удачно определены отношения органов исполнительной власти с органами власти законодательной в Уставе Архангельской области, принятом в мае 1995 года. В нем вообще отсутствует норма о прекращении деятельности этих органов друг другом.
  Если исходить из презумпции, что как законодательный, так и исполнительный органы имеют весьма важное значение для нормальной деятельности всех государственных органов области и что они наделяются своими полномочиями избирателями области, то вполне логично и оправдано, что именно избирателям принадлежит право решать, должны ли эти органы продолжать свою деятельность или их следует переизбрать.
  На общем фоне взвешенного отношения субъектов Российской Федерации к принципу разделения власти и самостоятельности органов исполнительной и законодательной власти особняком стоят уставы Иркутской и Тюменской областей, в которых есть нормы, дающие губернатору области право досрочно прекратить деятель

Журнал российского права № 6 —1998

7

ность законодательного органа и тем самым предоставить органам исполнительной власти возможность действовать в течение некоторого времени в режиме единовластия. Представляется, что это серьезно нарушает установленный ст. 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения власти и создает возможность игнорировать самостоятельность органов власти законодательной. В самом деле, о какой их самостоятельности можно говорить, если законодательные органы вообще не функционируют?
  Возможность досрочного прекращения полномочий Законодательного собрания Иркутской области предусмотрена в ст. 31 Устава. В ней, в частности, установлено, что полномочия Законодательного собрания области могут быть прекращены досрочно не только решением, принятым областным референдумом, но также “решением губернатора о досрочном роспуске Законодательного собрания в случае отсутствия кворума для работы повторно созванной сессии Законодательного собрания”. Согласно Уставу области, созыв сессии Законодательного собрания осуществляется ее председателем. В случае отсутствия установленного кворума (не менее двух третей от установленного числа депутатов) председатель Законодательного собрания созывает новую сессию повторно, не ранее чем через 10 и не позднее чем через 20 дней.
  Характерно, что Устав Иркутской области не предусматривает даже необходимости выяснения причин неявки депутатов на сессию. А ведь вполне возможно, что депутаты не смогли прибыть вовремя на сессию по вполне уважительным причинам (стихийное бедствие, болезни, отсутствие средств сообщения и т.п.). В этих условиях неявка на сессию или просто опоздание депутата к открытию заседания законодательного органа едва ли может явиться правомерным основанием для роспуска законодательного органа.

  Интересно отметить, что автор комментария к ст. 31 Устава Иркутской области - заместитель председателя Законодательного собрания области Г.В. Истомин - считает, что норма о праве губернатора досрочно прекращать полномочия законодательного органа области в случае двухкратного отсутствия кворума депутатов на сессии “установлена в целях обеспечения работоспособности Законодательного собрания и как определенная мера ответственности депутатов за ненадлежащее исполнение своих депутатских обязанностей, выражающееся в систематической неявке на сессии Законодательного собрания”¹.
  С этим нельзя согласиться. Естественно возникает вопрос, почему же Устав предусмотрел меры, направленные на обеспечение работоспособности и ответственности только для депутатов законодательного органа и самого органа в целом, но не счел необходимым предусмотреть подобного для других органов и должностных лиц области. Или авторы Устава полагают, что безответственность - это свойство только депутатов областного собрания? Неясно также, почему в случае неявки на сессию части депутатов своих полномочий лишаются и те депутаты, которые прибыли на сессию вовремя.
  Нельзя также найти оснований, по которым даже немотивированным постановлением губернатора области можно лишить депутатов возможности осуществлять их полномочия, которыми они были наделены не губернатором, а избирателями, теми, кто является единственным источником власти в субъекте Российской Федерации.
  Как это ни удивительно, но пример Иркутской области, где действие содержащихся в Уставе норм может привести к нарушению прав избирателей и даже к прекращению, хотя и временному, деятельности законодательного органа, оказался подхвачен и в Тюменской

¹ Устав Иркутской области: Научно-практический комментарий. Иркутск, 1995. С. 89.

Журнал российского права № 6 —1998

8

области. Внесенная 27 ноября 1997 года областной Думой поправка в Устав области дает губернатору право распустить Думу досрочно при отсутствии кворума для работы повторно созванного ее заседания. Словом, все так же, как это установлено в Уставе Иркутской области. Эта поправка создает возможность грубо нарушать права избирателей, а также конституционный принцип разделения власти.
  Да, действительно, может случиться, что не все депутаты Тюменской Думы смогут приехать вовремя не только на одно, но и на два ее заседания. Для полярных и заполярных регионов, особенно зимой, это вполне существующая реальность. Нередки случаи, когда самолеты не час и не два, а по нескольку суток простаивают в аэропортах Тюмени и Салехарда. А поэтому пассажиры, в числе которых могут быть и направляющиеся на сессию депутаты областной Думы, просто не имеют физической возможности прибыть на место в назначенное время².
  В решении Думы Тюменской области легко просматривается еще один аспект. Известно, что самые дальние и часто несовершенные дороги и средства передвижения в пределах области находятся в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах. Разве руководство области об этом не знало, когда инициировало и принимало поправку в Устав области? Или при помощи этой поправки к Уставу руководители Тюменской области хотели создать возможность хотя бы некоторое время вообще обходиться без законодательного органа, в котором после новых выборов в областную Думу (они состоялись 14

² Заметим, что природа коварна не только на Крайнем Севере. Из-за снегопада в Московской области 10 декабря 1997 года к началу заседания Московской областной Думы собралось лишь 30 депутатов вместо 49. Заседание пришлось перенести на более позднюю дату. Неделей ранее из-за погодных условий многие депутаты областной Думы также не смогли прибыть вовремя, и начало заседания пришлось перенести на более поздний час (газета “Московский комсомолец”, 11 декабря 1997 года). Но, естественно, никому не пришло в голову из-за этого даже поднимать вопрос о роспуске Думы — законодательного органа Московской области.

декабря 1997 года) немалую роль могут играть депутаты, избранные в избирательных округах, находящихся в границах Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов? Они вправе требовать более полного учета областной Думой интересов населения, проживающего в автономных округах, тем более, что автономные округа представляют в областной Думе 14 депутатов из их общего числа 25. При таком соотношении депутатов у губернатора Тюменской области и может возникнуть соблазн роспуска Думы, особенно, если ее решения не потрафят исполнительной власти области. Напомним, что действующий губернатор был избран населением только юга области, то есть без участия населения упомянутых автономных образований. В этих условиях роспуск Думы может привести к серьезному нарушению прав граждан, гарантированных им Конституцией Российской Федерации.
  В случае роспуска главой исполнительной власти законодательного органа в течение нескольких месяцев в области не будет функционировать орган законодательной власти и единственным правотворческим органом останется только губернатор. И хотя, согласно Уставу области, ему не могут быть переданы полномочия областной Думы, объем его правотворческих полномочий настолько велик, что регион фактически будет управляться губернатором единолично. Кроме того, распустив Думу, он оказывается застрахованным от думского контроля и возможности отрешения его от должности, что вправе сделать лишь законодательный орган. Но поскольку Дума распущена, то она не может реализовать это полномочие.
  Приведенные выше нормы уставов Иркутской и Тюменской областей настолько противоречат конституционной норме разделения власти, закрепленной в ст. 10 федеральной Конституции, что они не имеют права на существование.

Журнал российского права № 6 —1998

9

                Уголовно-правовая политика и ее влияние на формирование уголовного законодательства




И.В. Шмаров

Уголовно-правовая политика и новый Уголовный кодекс России. Оценивая осуществление правовой реформы, проводимой в сфере законодательной регламентации борьбы с преступностью, следует подчеркнуть принципиальное значение принятых в ходе ее новых законодательных актов - Уголовного и Уголовно-исполнительного кодексов. Они пришли на смену действовавшим ранее кодексам, которые не только уже не соответствовали, но и во многом противоречили социально-политическим, экономическим и криминологическим реалиям, сложившимся в России в 90-е годы, и призваны обеспечить успешную деятельность правоохранительных органов в борьбе с преступностью.
  Столь крупное событие, как принятие в 1996 г. базовых законодательных актов, знаменует собою реализацию важнейшего этапа правовой реформы, проводимой в России. В новом Уголовном кодексе должна быть реализована стратегия уголовно-правовой политики как составной части политики в сфере борьбы с преступностью.
  Однако уже в 1997 г. появились публикации, в которых, по существу, признается отсутствие в России цельной концепции государственной политики в этой сфере. Так, в достаточно крупной работе “Основы государственной политики борьбы с преступностью. Теоретическая модель” отмечается, что предложенная модель после ее обсуждения может быть трансформирована в официальный проект основ государственной

Шмаров Игорь Викторович — заведующий отделом проблем уголовного законодательства и исполнения наказаний НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре РФ, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки России.

политики борьбы с преступностью в России.¹
  Что касается периодически принимавшихся Правительством РФ федеральных целевых программ борьбы с преступностью (1993, 1995, 1997 гг.), то они, с нашей точки зрения, не содержали четкой концепции государственной политики в этой области. Анализ показывает, что в них присутствуют лишь отдельные ее фрагменты, не дающие основания говорить о системном характере. В указанных программах нет даже раздела, посвященного уголовноправовой политике. Очевидно, также документы должны приниматься Правительством России на основе общей долговременной концепции политики государства в указанной сфере.
  Сказанное выше подтверждает и тот факт, что только 23 декабря 1997 года “Межведомственная комиссия Совета Безопасности при Президенте РФ по защите прав граждан и общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией” впервые обсудила и одобрила проект “Основ государственной политики борьбы с преступностью в России”, базой которого стала упомянутая теоретическая модель. Спустя два дня “Секция проблем защиты прав граждан и общественной безопасности” Совета Безопасности с учетом одобренного проекта Основ определила приоритеты развития уголовно-правовой политики. В принятых документах сформулированы цели, задачи и этапы реализации государственной политики в указанной сфере, принципы и основные направления ее реализации, правовой механизм их осуществления.
  Таким образом, впервые в исто- ¹

¹ См.: Основы государственной политики борьбы с преступностью. Теоретическая модель. М.: Норма, 1997.

Журнал российского права № 6 —1998

10

рии России были предприняты серьезные шаги по формированию основных положений государственной политики борьбы с преступностью и ее составной части - уголовно-правовой политики. Очевидно, после их одобрения Президентом РФ и Федеральным Собранием РФ законотворческая работа в данной сфере будет поставлена на твердую концептуальную и организационно-правовую основу. Однако до их официального утверждения пройдет еще некоторое время.
  Если на государственном уровне такая концепция еще не принята, то в теоретических разработках, посвященных этой проблеме², многие положения получили достаточно глубокое развитие и в целом стали общепризнанными в науке уголовного права и криминологии. Прежде всего это относится к целям, задачам, принципам политики в этой сфере. Несомненно, что новый Уголовный кодекс в своей основе отражает ряд доктринальных ее положений, в том числе уголовно-правовой политики (в тех его статьях, в которых сформированы задачи и принципы УК (ст. 2-7 УК). Вместе с тем нельзя не признать, что отсутствие к моменту принятия этого закона официально одобренной концепции государственной политики борьбы с преступностью отрицательно отразилось на его формировании.³ Некоординированная позиция двух ветвей власти -Президента и Государственной Думы - по основным вопросам уголовно-правовой политики привела к тому, что в Комитете по законодательству парламента находились на рассмотрении альтернативные проекты Уголовного кодекса, которые различались между собою по многим принципиальным положениям уголовной ответственности и наказания, относящимся как к Общей (понятие преступления, системы наказаний и т.д.), так и к

² См.: Уголовное право: Библиографический справочник. СПб., 1996. С. 37-41.

³ См.: Скуратов Ю.И., Лебедев В.М., Побегайло Э.Ф. Новый уголовный кодекс нуждается в совершенствовании // Журнал российского права. 1997, № 1.

Особенной частям УК (ее структура, виды преступлений против личности, общества и государства). Кропотливая и сложная работа по созданию единого варианта проекта УК не смогла устранить противоречивость двух его вариантов. В результате еще до вступления в силу нового УК в 1996 г. была создана межведомственная комиссия по подготовке поправок к этому закону, а для рассмотрения содержащихся предложений в комитете по законодательству Государственной Думы РФ в феврале 1997 года начала работать комиссия по подготовке изменений и дополнений к нему.
  Таким образом, сложившаяся ситуация с новым Уголовным кодексом свидетельствует не столько о его недостатках и технико-юридических проблемах, сколько об отсутствии современной концепции государственной уголовно-правовой политики, непоследовательности и противоречивости политических решений, расплывчатости ее стратегии. Это, в частности, подтверждают неоднократно принимаемые Федеральным Собранием и отклоняемые Президентом РФ законы по борьбе с коррупцией и организованной преступностью.
  Уголовно-правовая политика и ее реальное влияние на формирование уголовного законодательства. Отсутствие концепции государственной уголовно-правовой политики не означает, что в сложившейся ситуации уголовное законодательство формируется стихийно. Напротив, на него оказывают влияние мировоззренческие, идеологические и правовые представления о целях, задачах и уголовно-правовых средствах борьбы с преступностью. В целом по многим позициям субъекты законодательной инициативы, прежде всего депутаты Государственной Думы, эксперты, привлекаемые к подготовке законодательных актов, имеют общие взгляды на стратегию уголовно-правовой политики и приоритетные направления развития уголовного законодательства. Значи

Журнал российского права № 6 —1998

11

тельное влияние на нормотворческий процесс оказывают положения Конституции РФ о защите прав и свобод человека и международные правовые акты. Однако общие позиции о приоритетах уголовно-правовой защиты интересов личности, общества и государства, их сбалансированности на уровне разработки конкретных институтов и норм уголовного законодательства могут существенно различаться, что в конечном счете и повлияло на формирование нового Уголовного кодекса и, несомненно, оказывает воздействие на подготовку изменений и дополнений к нему. Противоречивость правовых взглядов касается таких узловых вопросов содержания уголовно-правовой политики, как криминализация и декриминализация деяний,оценка их наказуемости. В таких случаях общие позиции могут отступать на второй план. Подобных примеров можно привести немало.
  В новом УК исключены, в частности, нормы, содержавшиеся в УК 1960 г., которые обеспечивали уголовно-правовую защиту трудовых прав граждан, работающих по найму, и предупреждали нарушение законных прав профсоюзов (ст. 137), законодательства о труде (ст. 138). Между тем, сейчас весьма широко распространены, особенно в негосударственных организациях, грубые нарушения трудовых прав граждан - незаконные увольнения и неисполнение решений суда о восстановлении на работе. Воспрепятствование законной деятельности профсоюзов стало распространенным явлением. В ущерб интересам общества и государства исключена уголовная ответственность, установленная только в 1995 г. (ст. 167³-167⁸), обеспечивающая охрану интересов России на континентальном шельфе. Между тем, эти уголовно-правовые нормы были приняты во исполнение международной конвенции. Статья 253 действующего УК, к сожалению, не восполняет положения, содержавшиеся в старом Кодексе. В результате государство

несет огромные убытки из-за незащищенности его экономических интересов.
  Исключена уголовная ответственность за самовольную добычу янтаря (ст. 167², введенная в 1992 г.), хотя в уголовном законодательстве Латвии и Литвы такая ответственность предусмотрена и даже усилена по сравнению со старым УК. Это привело к тому, что самовольная добыча янтаря в Калининградской области приняла массовый характер и наносит большой ущерб государству. Ежегодно на таможне конфискуется за попытку контрабанды несколько тонн янтаря. Никакими нравственными, правовыми и криминологическими соображениями не может быть обосновано снижение санкции в Уголовном кодексе (ч. 1 ст. 222) за незаконное приобретение, передачу, сбыт, перевозку или ношение оружия. Таких примеров необоснованной декриминализации и депенализации деяний в новом УК можно привести немало.
  Социальные факторы, определяющие стратегию уголовно-правовой политики. Успешное осуществление цели и задач, принципов и приоритетных направлений уголовно-правовой политики предполагает всесторонний учет комплекса социальных факторов, определяющих стратегию ее развития. Основными из них являются: социально-политические и социальнонравственные ценности; уровень общественного правосознания и правовой культуры населения; состояние и динамика преступности. Определенное влияние на нее оказывают международные акты о борьбе с преступностью и ее предупреждении, а также деятельность международных организаций.
  Наконец, нельзя не учитывать воздействие доктринальных положений различных отраслей общественных наук, прежде всего уголовного и уголовно-исполнительного права и криминологии. Указанные факторы должны влиять на формирование стратегии уголовноправовой политики взаимосвязан

Журнал российского права № 6 —1998

12

но, что будет препятствовать приоритетности какого-либо одного из них.
  Социально-политическая стабильность общества, высокий уровень нравственного и правового сознания населения, четкость политических и идеологических целей, которые ставит перед собою государство, отсутствие крупномасштабных социальных конфликтов создают в целом благоприятные предпосылки для реализации задач и принципов уголовно-правовой политики. Особую значимость для ее формирования приобретает высокий уровень правового сознания граждан, уважение к закону органов власти всех уровней, их правовая культура. Все это в конечном счете способствует гуманизации мер уголовно-правового воздействия на преступность. В истории России общество не достигало, к сожалению, такого уровня политической стабильности, нравственного и правового сознания.
  Вместе с тем необходимо отметить, что гуманистические тенденции государства в определенной мере проявлялись в уголовно-правовой политике, хотя недостаточно последовательно и весьма кратковременно. Об этом свидетельствуют изменения в уголовном законодательстве в середине 50-х и начале 60-х годов (кратковременная отмена смертной казни, значительное снижение предельных сроков лишения свободы, акцент в уголовном законодательстве на применении мер общественного воздействия и т.д.). Такого рода тенденции имели место и в начале 90-х годов. Однако направление уголовно-правовой политики зачастую резко менялось, как это было, например, в середине 60-х и 90-х годов.
  В условиях дестабилизации социально-политической обстановки, роста социальной напряженности, межэтнических конфликтов, неясности и противоречивости целей развития общества уголовно-правовая политика становится такой же непоследовательной и противоречивой. Это, естественно, не могло не

отразиться на уголовном законодательстве, принятом в 1992-1995 гг. В частности, оно не обеспечило своевременную уголовно-правовую защиту проведения экономической реформы. Такое отставание имело определенную политическую базу, поскольку ряд политических деятелей, стоявших у власти в те годы, открыто высказывались “за допустимость в условиях перехода к рынку наживы любым способом”.⁴
  Как отмечалось, стратегия уголовно-правовой политики во многом зависит от уровня нравственного и правового сознания населения, от реальной политики государства в указанной сфере. Государство может декларировать, даже законодательно закреплять высокие нравственные и правовые принципы, но если оно в своей практической деятельности не реализует провозглашенные им социальные ценности, то это создает своеобразный духовный, нравственный вакуум, неизбежно заполняемый аморальными антисоциальными установками, правовым нигилизмом. Подобное происходило в России в начале 90-х годов на фоне обнищания населения, его криминализации, развала системы профилактики преступности. Уголовно-правовая политика и правоприменительная практика оказались неспособными противостоять такого рода негативным тенденциям, утратили свою целеустремленность и наступательность. Многие нормы уголовного законодательства, прежде всего призванные защищать имущественные интересы общества и государства, его экономическую безопасность, трудовые права граждан, несмотря на их несовершенство, активно не применялись. Принцип уголовноправовой политики о неотвратимости ответственности и наказания за содеянное приобрел декларативный характер, а в новом Уголовном кодексе он вообще не был закреплен.
  Государство в лице субъектов

⁴ Основы государственной политики борьбы с преступностью в России. С. 13.

Журнал российского права № 6 —1998

13

формирования уголовно-правовой политики вынуждено было с большим опозданием реагировать на столь неблагоприятную криминальную ситуацию. Но поскольку к середине 90-х годов система общей и специальной профилактики была разрушена,⁵ одним из немногих средств противостояния со стороны государства валу преступности оказалось усиление уголовной репрессии, что наглядно отразилось в новом Уголовном кодексе. По сравнению со старым УК он стал за некоторым исключением более жестким, с точки зрения системы наказаний и санкций, предусмотренных в Особенной его части. В нем предусмотрены три вида наказания, связанные с изоляцией от общества. Максимальный срок лишения свободы увеличен до 20 лет, при назначении наказаний по совокупности приговоров - до 30 лет. Как альтернатива смертной казни предусмотрено пожизненное лишение свободы. Следует заметить, что такая тенденция сохраняется и после принятия действующего Уголовного кодекса. Анализ предлагаемых изменений и дополнений УК, поступающих в Комитет по законодательству Государственной Думы, показывает, что многие из них содержат предложения по дальнейшему ужесточению уголовной репрессии.
  Таким образом, разрушение профилактики преступлений стимулировало репрессивность уголовноправовой политики, усилило общепревентивную роль уголовного закона, хотя ни в задачах уголовного законодательства (ст. 2 УК), ни в целях наказания (ст. 43 УК) об этом не говорится. По существу, в сложившейся ситуации отвергается общепринятое положение о том, что уголовный закон выполняет вспомогательную функцию в системе средств борьбы с преступностью. Наконец, при сохранении в дальнейшем этих тенденций в развитии уголовно-правовой политики весьма сложно будет реали

⁵ См.: Пономарев П.Г. Россия: криминал и рецепты от страха // Москва. 1997, № 11.

зовать такой ее принцип, как гуманизм. Поэтому восстановление социальной профилактики преступности является важнейшей задачей государства при формировании концепции политики борьбы с преступностью.
  Уголовно-правовая политика, основные направления ее реализации должны соответствовать экономическим возможностям общества. В условиях экономического кризиса и социальной напряженности закреплять в уголовном законе материально-затратные формы означает, что они заведомо будут обречены на неудачу. Именно такая судьба ожидала некоторые виды наказаний, которые были включены в проект нового УК. Несмотря на возражения правоохранительных органов и ряда ученых о нереальности применения в существующих экономических условиях таких наказаний, как арест, ограничение свободы и обязательные работы ввиду ограниченности средств для строительства, а затем и организации деятельности арестных домов, исправительных центров и органов, исполняющих обязательные работы, они были все же внесены в проект и приняты. Однако уже в первый вариант Закона “О введении в действие УК” пришлось включить положение о том, что обязательные работы и арест будут применяться начиная с 2001 года. Затем, поняв, что такая же ошибка была допущена и в отношении ограничения свободы, в текст второго варианта этого закона срочно внесли соответствующую дополнительную поправку, и указанный вид наказания также был отложен в применении. Между тем, учитывая прогнозы экономического развития, нет никаких гарантий, что и к 2001 году такие условия будут созданы. В результате в Особенной части действующего Уголовного кодекса нарушен принцип сбалансированности альтернативных санкций за преступления небольшой и средней тяжести. Сложившаяся ситуация в системе санкций может повлечь за со

Журнал российского права № 6 —1998

14