Журнал Российского права, 1997, № 11






ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ










                Конституционный Суд России и развитие конституционного права




Л.В. Лазарев

I
Возникновение конституционного правосудия в единстве с другими конституционно-правовыми преобразованиями в контексте общественно-политических перемен означает начало подлинной революции в конституционном праве России. Главное здесь заключается в созданиипредпосылок для превращения основного источника этой правовой отрасли—Конституции из декоративного документа, каковым она во многом была в предшествующие десятилетия, в непосредственно действующее право. Конституционное право приобретает реальный, а не формально прокламируемый, как ранее, статус ведущей отрасли права.
  В юридической науке последних лет появились интересные теоретические и теоретико-прикладные разработки по проблемам конституционного правосудия и контроля, правовой защиты Конституции¹. Однако еще рано говорить о том, что уже создана цельная доктрина конституционного правосудия, всесторонне и глубоко исследованы все ее аспекты. Один из важнейших — влияние конституционного правосудия на развитие конституционного права.
  Это влияние может быть двунаправленным. Само учреждение Конституционного Суда, конституционно-законодательная регламентация его статуса в системе власти, статуса конституционных судей, гарантий их независимости, пределов консти


Лазарев Леонид Васильевич — начальник Управления конституционного права Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент, Заслуженный юрист Российской Федерации.


туционной юрисдикции, организационно-структурного построения, принципов и процедурных правил конституционного судопроизводства существенно расширили территориальные границы конституционного права, обогатили его содержание. Высказано даже мнение, что возникла новая отрасль права — конституционное правосудие, состоящая из двух подотраслей — судебного конституционного права и судебного конституционного процесса (конституционного судопроизводства)¹ ². Однако, учитывая прежде всего предмет и метод правового регулирования, имеющийся нормативный мате

¹ См., например: ТопорнинБ.Н. Конституционный контроль: идеи и проблемы реализации // Теория права: новые идеи. Вып. 1. М., 1991; Овсепян Ж.И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Правовая защита конституций. Ростов-на-Дону, 1992; Гаджиев Г.А., Кряжков В.А. Конституционная юстиция в Российской Федерации: становление и проблемы // Государство и право. 1993, № 7; Боботов С.В. Конституционная юстиция (сравнительный анализ). М., 1994; Белкин А.А. Комментарий к решениям Конституционного Суда Российской Федерации. 1992—1993. СПб, 1994; Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. СПб, 1995; Шульженко ЮЛ. Конституционный контроль в России. М., 1995; Хабриева Т.Я. Правовая охрана Конституции. Казань, 1995; Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации”: Комментарий. М., 1996 / Отв. ред. Н.В. Витрук, Л.В. Лазарев, Б.С. Эбзеев; Юдин Ю.А. Модели конституционного правосудия // Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 158—236; Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1996, и др. Об оценках зарубежных авторов см.: Барри Д. Конституционный Суд России глазами американского юриста // Государство и право. 1993, № 12; Бланкеназель А. “Детство, отрочество, юность” российского Конституционного Суда. М., 1996; Механизм защиты прав человека в России. Доклады Комитета адвокатов по правам человека. М., 1996. С. 7—47, и др.

² См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие (Судебное конституционное право и процесс) // Право и жизнь. 1996, № 10. С. 134.

Журнал российского права № 11 — 1997

3

риал, следует признать, что материальные и процессуальные нормы, регламентирующие отношения в сфере конституционного правосудия, не обособлены от конституционного права, а являются его составной частью в виде правового института или, точнее, подотрасли (как, например, совокупность материальных и процессуальных норм, образующих избирательное право).
  Указанное влияние на развитие конституционного права оказывает, однако, не непосредственно сам Конституционный Суд, а прежде всего Конституция и законодатель, являющийся учредителем этого нового для России конституционного органа. Хотя и Конституционный Суд имеет возможность воздействовать в различных формах на развитие правовых основ своей деятельности как сегмента конституционного права, используя, например, право законодательной инициативы и право принятия регламентарных норм. Так, им был разработан (совместно с депутатами Государственной Думы) и внесен в парламент проект Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”, ставший одним из важнейших источников конституционного права. К ним следует отнести и Регламент Конституционного Суда — нормативный правовой акт, принятый 1 марта 1995 г. самим Конституционным Судом в силу делегированного ему названным законом (ст. 3, 28) полномочия и устанавливающий, в частности, некоторые правила конституционного судопроизводства. Предписания Регламента обязательны для всех участников конституционного процесса, конституционных судей. Источниками конституционного права являются и нормативные акты о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации.
  Конституционно-законодательная регламентация конституционного правосудия, полномочий, порядка образования и деятельности Конституционного Суда — одно из направлений развития и обогащения конституционного права, его матери

альных и процессуальных норм³. Не менее существенно другое — влияние на развитие конституционного права и права в целом самой деятельности Конституционного Суда, его решений. Эта важная и в научном, и в практическом плане проблема до сих пор не стала предметом специальных исследований⁴.
  Отправным пунктом в разработке данной проблемы является выяснение юридической природы и значения в правовой системе актов конституционного правосудия. Чем они являются: конституционной доктриной, нормативными правовыми актами, конституционными судебными прецедентами, правовыми констатациями или решениями преюдициального характера? Или в них сочетается и то, и другое, и третье? Или решения по разным категориям дел обладают различными правовыми свойствами?
  Если юридическая природа и значение актов органов конституционного контроля зарубежных стран в той или иной степени исследовались в научной литературе, то применительно к решениям Конституционного Суда России по этим вопросам встречаются лишь отдельные высказывания. Но и по ним уже можно судить о складывающейся палитре мнений, хотя их авторы, как правило, не приводят развернутой аргументации.
  М.В. Баглай квалифицирует как источники конституционного права постановления Конституционного Суда, в которых устанавливается соответствие Конституции России конституций и уставов субъектов Федерации, законов и других нормативных актов, разрешаются споры о компетенции, дается толкование Конституции. С формальной точки

³ См. об этом подробнее: Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации”. Комментарий; Лазарев Л.В. Конституционно-правовые основы организации и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации // Государство и право. 1996, № 6.

⁴ Несколько в ином аспекте затрагивал ее А.А. Белкин, комментируя в ряде своих работ некоторые решения Конституционного Суда России 1992— 1993 гг. в контексте институтов конституционного права.

Журнал российского права № 11 — 1997

4

зрения, считает автор, Конституционный Суд не относится к числу правотворческих органов, хотя его акты по юридической силе стоят выше актов парламента и Президента, но по существу он таковым является⁵. Р.З. Лившиц, говоря о судебной практике как источнике права, полагал, что решения Конституционного Суда, как и постановления пленумов Верховного Суда, являются типичными правовыми нормами, их действие распространяется на неопределенный круг случаев и персонально неопределенный круг субъектов⁶. А.Е. Козлов определяет решения Конституционного Суда России как нормативно-правовые акты и относит их к источникам конституционного права, если они содержат конституционно-правовые нормы о конституционности законов, толковании Конституции и т.д.⁷. Н.Л. Гранат и В.В. Лазарев утверждают, что Конституционный Суд официально и законно создает судебный прецедент, то есть является субъектом правотворчества⁸. Б.С. Эбзеев относит решения Конституционного Суда к источникам права и считает, что им присуща материально-правовая сила закона. В то же время он замечает, что решение Конституционного Суда не является нормативным актом и не рассматривается в качестве прецедента, имеющего нормативно-регулирующее значение, хотя фактически и выступает таковым⁹. Отметим попутно, что во многих новейших учебниках по конституционному (государственному) праву и теории государства и права при освещении вопроса об источниках права о решениях Конституционного Суда не упоминается ни в каком качестве.
  Таким образом, рассматриваемая проблема, не успев возникнуть, сразу оказалась в числе спорных. Подобный разброс мнений — от оценки решений органов конституционного контроля как обязательных лишь для сторон по конкретному делу до признания их источниками права — присущ и характеристике в отечественной и западной литературе юридической природы, значения актов консти

туционного правосудия зарубежных государств¹⁰.
  Компаративистский подход может, конечно, выявить некоторые общие черты у актов конституционной юрисдикции разных стран. Но он также подтверждает и их существенные различия. Юридические свойства таких актов в решающей степени определяются своеобразием правовой системы и культуры, правовых традиций страны, избранной моделью конституционной юрисдикции, конституционно-законодательным закреплением названных свойств, реальной практикой конституционного правосудия.
  Ясно, например, что юридические свойства актов конституционной юрисдикции иные в странах англосаксонской системы общего права по сравнению с имеющими континентальную (романо-германскую) правовую систему; в странах, где конституционный контроль осуществляют суды общей юрисдикции или где действуют специальные органы — конституционные суды; там, где конституции, законы официально придают этим актам, их части силу закона (например, ст. 94, ч. 2 Основного закона ФРГ, § 31 Закона ФРГ о Федеральном конституционном суде, ст. 72 Закона Литовской Республики о Конституционном Суде), нормативного акта, являющегося составной частью действующего права (ст. 4 Конституции Казахстана), правоположения (§ 56, ч.4 Федерального закона Австрии об организации и производстве Конституционного Суда) или прецедента (ст. 40, ч. “два” Органического закона Испании о Конституционном Суде), в отличие от тех, где прямо запрещает


Журнал российского права № 11 — 1997

⁵ См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 33.

⁶ См: Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994. С. 110.

⁷ Конституционное право / Ответ. ред. А.Е. Козлов. М., 1996. С. 14.

⁸ Общая теория государства и права / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 131.

⁹ См.: Эбзеев Б.С. Указ. соч. С. 163, 164.

¹⁰ См.: Нуделъ М.А. Конституционный контроль в капиталистических государствах. М., 1968. С. 149— 160; Овсеплн Ж.И. Указ. соч. С. 24—31, 264—308; Сравнительное конституционное право. С. 36—39, 231—236.

5

ся Конституционному Суду законодательствовать (ст. 153 Конституции Турции).

II
  Российская (советская) правовая система предшествующих десятилетий не признавала акты судебных органов, в том числе высшей инстанции, источниками права, правотворческой функции этих органов, судебный прецедент. Практически единственным, по крайней мере, абсолютно преобладающим источником права считались нормативные акты законодательных и исполнительных органов власти. Несмотря на фактически зависимую, второстепенную роль суда в партийно-государственной системе власти, уже в тот период в юридической науке утверждалось о наличии в действующем праве правоположений, выработанных судебной практикой, о правоконкретизирующей деятельности судов¹¹.
  Конституционно-законодательные преобразования в России последних лет создали правовые основы для появления действительно независимой и самостоятельной судебной власти, равновеликой с иными ветвями власти. Это конкретно проявилось прежде всего в учреждении Конституционного Суда, правомочного осуществлять контроль конституционности нормотворчества органов законодательной и исполнительной власти, разрешать споры о компетенции между ними, давать толкование федеральной Конституции.
  В ходе осуществления конституционного судопроизводства принимаются различного рода акты. Важнейшие из них — итоговые решения. По своей юридической природе они отличаются от актов обычных судебных органов, являющихся актами применения закона к конкретному случаю, в том числе и от актов высших судебных инстанций, дающих разъяснения по вопросам судебной практики.
  Особое значение актов конституционной юрисдикции в правовой системе России обусловлено тем, что непосредственно в Конституции определены юридические последствия

их принятия. Если при разрешении дела Конституционный Суд признает акт или его отдельные положения неконституционными, они утрачивают силу, а международные договоры Российской Федерации в таком случае не подлежат введению в действие и применению (ч. 6 ст. 125). Тем самым Конституция придает итоговым решениям Конституционного Суда свойства нормативного акта, ибо такие акты направлены не только на установление, но и на изменение и отмену правовых норм. Юридические последствия принятия актов конституционной юрисдикции означают, что Конституция наделяет их большей юридической силой по сравнению с признаваемыми неконституционными законами, договорами, указами, постановлениями, уставами.
  Вытекающая отсюда роль Конституционного Суда как “негативного законодателя” не сводится, однако, просто к отмене акта или его отдельных положений. Признание их неконституционными (как, впрочем, и подтверждение конституционности акта) опирается на интерпретацию конституционно-правовых принципов и норм, которая раскрывает смысл конституционного установления и в его контексте — должное конституционное содержание проверяемого акта или отдельной нормы. Вообще интерпретация Конституции (не только как специальное полномочие по ч. 5 ст. 125), в контексте которой дается оценка оспариваемого акта или компетенционного правомочия, является сутью деятельности Конституционного Суда. При этом происходит конкретизация общих конституционных установлений, соприкоснувшихся с реальной жизнью права, формулирование “живого” конституционного права.
  Вот один из таких примеров. Своим постановлением от 16 мая 1996 г. Конституционный Суд признал неконституционным п. “г” ст. 18 Зако- ¹¹

Журнал российского права № 11 — 1997

¹¹ Различные доктринальные подходы к данной проблеме наиболее полно изложены в монографии “Судебная практика в советской правовой системе” под ред. С.Н. Братуся. М., 1975.

6

на о гражданстве Российской Федерации в части, распространяющей правило о приобретении гражданства путем регистрации, а не признания на российских граждан по рождению. Данное положение закона в силу неопределенности содержания и смысла, придаваемого ему правоприменительной практикой, приводило к различию в праве на гражданство между российскими гражданами по рождению в зависимости от их места жительства, времени возвращения в Россию. Проживавшие на момент вступления в силу этого закона за пределами России считались состоявшими в российском гражданстве в прошлом и могли приобрести его вновь, хотя и в упрощенном, но более сложном порядке, чем те, кто в указанный момент проживал на ее территории и признавался российскими гражданами автоматически. Это положение закона касается судеб сотен тысяч людей — выходцев из России, оказавшихся за ее пределами в результате распада СССР.
  При оценке конституционности оспоренного гражданином А.Б. Смирновым законоположения Конституционный Суд исходил из такого понимания конституционной нормы о гражданстве, что российские граждане по рождению считаются состоявшими в нем не только в прошлом, до распада СССР и утраты ими советского гражданства, но и после этого; они продолжали и продолжают сохранять российское гражданство вплоть до момента, пока оно не будет прекращено на основании их собственного волеизъявления. Они не утрачивают его в силу одного только факта проживания за пределами Российской Федерации на момент вступления в силу Закона о гражданстве.
  Такое конкретизированное право-понимание конституционной нормы о гражданстве позволило Конституционному Суду не только признать неконституционным оспариваемое положение закона, но одновременно более широко, чем в нем, сформулировать норму о том, кто приобретает российское гражданство в порядке признания, отнеся к ним так

же лиц, которые: родились на территории, входившей на момент их рождения в состав территории Российской Федерации; являлись гражданами СССР; не изъявляли свободно своего желания прекратить принадлежность к гражданству Российской Федерации; выехали ранее на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, но в пределах бывшего СССР; не являются гражданами других государств, ранее входивших в состав СССР, и впоследствии вернулись на постоянное жительство в пределы Российской Федерации¹².
  Таким образом, Конституционный Суд выступает не только «негативным», но и позитивным законодателем. Его решения, подобные приведенному, не являются правоприменительными, индивидуальными актами, актами применения Конституции. Им присущи нормативно-интерпретационный характер, обобщенность и обязательность.
  При этом решения Конституционного Суда обязательны как для сторон в конституционно-правовом споре, так и для иных субъектов права. Ст. 6 Закона о Конституционном Суде вполне определенно устанавливает общеобязательность их на всей территории Российской Федерации для всех субъектов права. Они окончательны, не подлежат обжалованию, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами (ст. 79 Закона о Конституционном Суде).
  Правотворческий характер актов конституционной юрисдикции, возможно, вскоре получит не только косвенное, как сейчас, но и прямое законодательное признание. В ст. 2 проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», принятого 11 ноября 1996 г. в первом чтении Государственной Думой, в перечне видов таких актов указаны и нормативные постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Журнал российского права № 11 — 1997

¹² См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996, № 3. С. 29—36.

7

  Общеобязательность решений Конституционного Суда не только для сторон по делу, но и для других субъектов права придает им также свойства прецедента. По крайней мере, это относится к решениям, касающимся конституционности актов, прежде всего регионального уровня. Прецедентный характер акта конституционной юрисдикции означает, что выраженная в нем правовая позиция относительно конституционности конкретного акта или нормы является образцом (правилом), которым должны руководствоваться законодательные, судебные и иные органы, должностные лица при решении вопросов в рамках своей компетенции применительно к аналогичным по содержанию актам, нормам.
  Такой характер решений Конституционного Суда в известной мере отражен и в Законе о Конституционном Суде. В ст. 87 установлено, что признание нормативного акта или договора либо отдельных их положений неконституционными является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, в частности, содержащих такие же положения, какие были предметом обращения. Положения этих нормативных актов и договоров не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.
  И если, например, Конституционный Суд в своих постановлениях от 18 января и 1 февраля 1996 г. признал неконституционными целый ряд положений Уставов Алтайского края и Читинской области, касающихся принципов формирования органов государственной власти края (области), разграничения их полномочий, порядка взаимодействия, то такие же положения уставов других субъектов Федерации (а они имеются) должны быть отменены или изменены, приведены в соответствие с названными постановлениями. Тем самым сформулированное в этих постановлениях конституционное содержание принципов взаимоотношений законодательной и исполнительной властей в субъектах Федерации, обеспечения баланса властей приоб

рело бы реальное универсальное действие на всем едином конституционном пространстве Федерации.
  Однако пока отсутствует четкий правовой механизм реализации названной нормы ст. 87 Закона о Конституционном Суде, что не способствует устранению противоречий, несогласованности норм в конституционном праве федерального и регионального уровней. Прецедентное значение, обязательность решений Конституционного Суда должны быть обеспечены более четкими законодательными установлениями и практически.
  В этой связи можно привести такой пример. Проверяя в соответствии с жалобой гражданина конституционность статей 220-1 и 220-2 УПК, касающихся права на обжалование в суд ареста, Конституционный Суд, оценивая конкретизацию в них конституционного права на судебную защиту и интерпретируя при этом его содержание, вывел правило, имеющее общеправовое значение: право на судебную защиту выступает как гарантия в отношении всех конституционных прав и свобод; оно отнесено к таким правам и свободам, которые не могут быть ограничены ни при каких обстоятельствах; никто не может быть ограничен в защите перед судом своего достоинства, а также всех связанных с ним прав¹³. И хотя рассмотренное Конституционным Судом дело касалось законодательной конкретизации права на судебную защиту в определенных уголовно-процессуальных отношениях, наличие в постановлении по данному делу приведенного общего правила позволило Высшему Арбитражному Суду направить 14 июня 1995 г. арбитражным судам всех уровней письмо “О некоторых выводах из постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 03.05.95 № 4-П, имеющих значение для деятельности арбитражных судов”, в котором предписывалось строго руководствоваться ими в практической деятельности.

Журнал российского права № 11 — 1997

¹³ См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995, № 2—3. С. 42—43.

8

  Обязательность решения Конституционного Суда не означает вместе с тем, что таковым является все его содержание, что оно целиком носит нормативно-прецедентный характер как источник конституционного права. Она относится прежде всего к резолютивной части, содержащейся в ней формулировке решения. Но обязательна и мотивировочная часть, правда, не все в ней сказанное, а то, что образует систему правовых аргументов, правовую позицию, лежащую в основе решения и выражающую правопонимание соответствующего конституционного принципа, нормы и должного конституционного содержания оспоренного правоположения. В зарубежной доктрине прецедента эта часть судебного решения, выходящая по своему значению за рамки рассмотренного дела, именуется “ratio decidendi” (сущность решения) в отличие от “obiter dicta” — “попутно сказанного”, то есть рассуждений и положений, не составляющих сути решения¹⁴.
  Такое деление на части вряд ли относится к решениям Конституционного Суда о толковании Конституции. В них к “попутно сказанному” можно отнести лишь излагаемые позиции заявителей относительно толкуемой конституционной нормы. В остальном же мотивировочная часть образует неразрывное единство с резолютивной, раскрывая содержание конституционной нормы. Толкование Конституции, данное Конституционным Судом, является официальным и обязательным для всех субъектов права (ст. 106 Закона о Конституционном Суде).
  Такие акты официального нормативного толкования могут играть важную роль в развитии, обогащении конституционного права, особенно при противоречивости, неточности, неопределенности содержания конституционных норм, при необходимости “приспособления” Конституции к изменяющимся со временем условиям жизни общества без изменения конституционного текста. При этом, правда, возникает опасность подмены Конституционным

Судом законодателя. В связи с этим в одном из своих “отказных” определений от 16 июня 1995 г., касавшемся запроса о толковании содержащихся в ч. 1 ст. 131 Конституции понятий “на других территориях”, “структура органов местного самоуправления” и др., Суд высказал такую позицию: обращение о толковании Конституции, предполагающее такую конкретизацию ее положений, которая фактически требует от Конституционного Суда создания новых правовых норм, ему не подведомственно.
  Это, безусловно, верно в том смысле, что нормативное толкование не должно создавать новых самостоятельных конституционных норм. Но верно и то, как отмечал В.А. Туманов, что “всякий раз, когда речь идет не об элементарных способах толкования (например, логическом, семантическом), оно, очевидно, не оставляет норму в первозданном виде и может достаточно существенно модифицировать ее. Как квалифицировать подобные “восполняющие толкования” — вопрос спорный. Но если толкование не привносит в понимание нормы ничего нового, то зачем оно нужно вообще?”¹⁵
  Правоконкретизирующее значение, новые моменты в понимании конституционных норм присущи всем решениям Конституционного Суда о толковании. Достаточно обратиться к данному им толкованию норм Конституции, касающихся принятия конституционных поправок, процедуры принятия федеральных законов, понятия «принятый федеральный закон”и др.
  Толкование конституционных принципов и норм, как уже отмечалось, осуществляется Конституционным Судом не только как специальное полномочие, но и при разрешении всех иных дел, отнесенных к

Журнал российского права № 11 — 1997

¹⁴ См.: Кросс Р. Прецедент в английском праве. М., 1985. С. 55—58, 91—92 и др. О выделении ratio decidendi в решениях конституционных судов см.: Штайнбергер Г. Модели конституционной юрисдикции. Изд. Совета Европы. 1994. С. 46.

¹⁵ Интервью Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, проф., доктора юрид. наук В.А. Туманова // Государство и право. 1995, № 9. С. 6—7.

9

его компетенции. По традиции такое толкование называют казуальным, то есть имеющим значение для данного дела. Представляется, что значение данного вида толкования выходит за пределы конкретного дела, что оно существенно отличается по своей роли в механизме действия права от казуального толкования, осуществляемого обычным судом в процессе правоприменения.
  Конституционный Суд, проверяя, например, конституционность положений Устава Читинской области, дал такое толкование: по смыслу статей 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместного ведения. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из ст. 76 (ч. 5) Конституции¹⁶. Данная интерпретация конституционных норм привела к признанию конституционности соответствующего положения Устава области. Вместе с тем она имеет универсальное значение для аналогичных случаев и обязательна не только для сторон по этому делу.

III
  Следует выделить и такой канал воздействия Конституционного Суда на конституционно-правовое развитие, как воздействие через законодателя. При этом было бы неправильно сводить здесь все к реализации права законодательной инициативы, которым, кстати, конституционные суды в мире обычно не наделяются. Строго говоря, законотворческая активность в смысле разработки и внесения законопроектов не вполне соответствует юридической природе и предназначению органа конституционного правосудия. Это, думается, не учитывали авторы прежнего Закона о Конституционном Суде 1991 г., которые в ст. 9 превратили реализацию права законодательной инициативы в обязанность. В случае, если Конституцион

ный Суд обнаруживает, что соблюдению положений Конституции препятствует отсутствие соответствующего закона, он должен воспользоваться принадлежащим ему правом законодательной инициативы.
  Действующая Конституция (ст. 104) и Закон о Конституционном Суде 1994 г. (п. 6 части первой ст. 3) исключили указанную обязанность и сузили предметные границы права законодательной инициативы Конституционного Суда. Он правомочен выступать с законодательной инициативой по вопросам своего ведения. Если говорить в общей форме, к ведению Конституционного Суда относится разрешение дел, связанных с осуществлением судебного конституционного контроля. Поэтому, как представляется, предметом его права законодательной инициативы являются вопросы регламентации полномочий и деятельности Конституционного Суда, его взаимоотношений с другими органами. Так, реализуя это свое право, он внес в Государственную Думу не только проект Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”, но и предложения о поправках к проектам федеральных конституционных законов “О судебной системе Российской Федерации”, “О референдуме Российской Федерации” (по вопросу о полномочиях Конституционного Суда в связи с назначением референдума).
  Однако более существенно другое — воздействие на законодателя самим содержанием актов конституционной юрисдикции. И хотя они действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами, выраженные в них правоположения, пра-вопонимание конституционных норм могут вызвать необходимость в принятии законодателем соответствующих нормативных решений при возникновении пробела в правовом регулировании после признания акта неконституционным, потребности в уточнении, дополнении законов. При

Журнал российского права № 11 — 1997

¹⁶ См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996, № 1. С. 40.

10

этом содержание акта конституционной юрисдикции предопределяет содержание законодательного решения, стимулирует законодательную инициативу депутатов без каких-либо специальных обращений со стороны Конституционного Суда. Так, изложенное в уже упоминавшемся постановлении Конституционного Суда более широкое, чем в Законе о гражданстве Российской Федерации, конституционное содержание правоположения о том, кто приобретает российское гражданство в порядке признания, послужило толчком к внесению депутатами в Государственную Думу законопроекта об изменении данного закона, который в июне 1996 г. был принят в первом чтении.
  Но иногда в самих решениях Конституционного Суда содержатся прямые обращения к законодателю по поводу упорядочения правового регулирования. При этом лишь в единичных случаях такие обращения носят рекомендательный характер. Например, в определении от 17 июля 1996 г. об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области Федеральному Собранию рекомендовалось ускорить разработку и принятие соответствующего федерального закона, предусмотренного ст. 66 (ч. 4) Конституции (об отношениях автономных округов с краями, областями, в которые они входят)¹⁷.
  Обращение выражается также в форме правовой констатации. Так, истолковав ст. 136 Конституции относительно правовой формы акта о конституционных поправках, Суд одновременно указал, что законодатель вправе на основе и в рамках Конституции урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Российской Федерации, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте¹⁸.
  В основном же обращения к зако

нодателю носят императивный характер, что видно из содержания и формулировок решений типа: законодателю “надлежит урегулировать...”, “привести в соответствие.”, «внести изменения.”. Делается это лишь в необходимых случаях, поэтому такого рода обращений сравнительно немного. В 1995— 1997 гг. их принято немногим более десяти. Они касались различных отраслей законодательства, но при их формулировании Суд исходил из обоснованного в мотивировочной части решения конституционного содержания соответствующей законодательной нормы.
  Конституционный Суд указывал, например, что законодателю надлежит:

  — разрешить вопрос о допустимости и порядке осуществления следственных действий в случае возбуждения уголовного дела в отношении депутата (члена) палаты Федерального Собрания, учитывая при этом положения резолютивной части настоящего постановления (постановление от 20 февраля 1996 г.)¹⁹;

  — в соответствии со ст. 77 (ч. 1) Конституции урегулировать вопрос о статусе депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, основных гарантиях беспрепятственного и эффективного осуществления депутатских полномочий (постановление от 30 ноября 1995 г.)²⁰

  — на основании настоящего постановления (Парламенту Республики) привести ч. 2 ст. 10 Закона Республики «О выборах в Парламент Республики Северная Осетия-Алания» в соответствие с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” (постановление от 24 ноября 1995 г.)²¹;


Журнал российского права № 11 — 1997

¹⁷ См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996, № 4. С. 33.

¹⁸ Там же. 1995, № 6. С. 13.

¹⁹ Там же. 1996, № 2. С. 19.

²⁰ Там же. 1995, № 6. С. 47.

²¹ Там же. С. 35—36.

11

  — упорядочить законодательство об использовании Вооруженных Сил, а также о регулировании других возникающих в условиях экстраординарных ситуаций конфликтов и вопросов(постановление от 31 июля 1995 г.)²² и т.д.
  В решениях Конституционного Суда указывалось также на необходимость уточнения, изменения или восполнения конкретных законодательных норм, касающихся прав детей — жертв политических репрессий; разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов); восстановления в правах и возмещения вреда для незаконно уволенных лиц; пенсионного обеспечения; гарантий прав и свобод граждан в уголовно-процессуальных отношениях; участия адвоката в уголовном производстве по делам, связанным с государственной тайной, и др.²³
  В литературе такого рода обращения императивного характера к законодателю квалифицируются как рекомендательные предложения²⁴. С этим нельзя согласиться. Лишь некоторые предложения (один из примеров приводился выше) действительно являются рекомендательными. Большинство же иных обращений Конституционного Суда обязывают законодателя. Их нельзя считать и законодательными предположениями, реализацией права законодательной инициативы, несмотря на внешнее сходство. Если внесенный при реализации данного права законопроект (законодательное предложение) законодатель вправе отклонить, то содержащееся в решении Конституционного Суда обращение к законодателю не может быть им отвергнуто.
  Указанное различие в правовых последствиях обусловлено особен

²² Там же. 1995, № 5. С. 18.

²³ См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995, № 2—3. С. 49, 56, 70; № 6. С. 9; 1996, № 2. С. 11, 31, 40; № 4. С. 9.

²⁴ См.: Митюков М.А. Парламентское право в решениях Конституционного Суда РФ // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1996, №. 3 (16) — 4 (17). С. 40—41.

ностями юридической природы рассматриваемых обращений Конституционного Суда как составной части его решений. Эти обращения представляют собой вывод судебного решения, основанный на сформулированных в нем правовых позициях, правоположениях. Он может отличаться различной степенью конкретизации, порой представляя собой общий правовой ориентир. Но в любом случае выраженное в нем в единстве с правовой позицией правопонимание конституционного принципа, нормы и должного конституционного содержания проверяемого акта, его отдельного положения характеризуется обязательностью, в том числе и для законодателя. Это не означает, что Конституционный Суд тем самым как бы возвышается над законодателем, над другими органами, для которых обязательны его решения. Над ними — федеральная Конституция, верховенство и непосредственное действие которой и призван поддерживать Конституционный Суд.
  Конституционные и законодательные установления об обязательности решений Конституционного Суда, к сожалению, далеко не всегда соблюдаются на практике, в том числе и законодателями. Многие из конкретных его обращений до сих пор не реализованы. В то же время он не располагает принудительными средствами для исполнения своих решений. Это вообще не характерно для конституционного правосудия, хотя Закон о Конституционном Суде и содержит бланкетную норму об ответственности за неисполнение актов конституционной юрисдикции. Гарантировать обязательность исполнения решения Конституционного Суда — задача других властных структур, прежде всего Президента, который в соответствии с конституционными нормами является гарантом Конституции, а также обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Конкретным проявлением реализации этой

Журнал российского права № 11 — 1997

12

функции Президента является, в частности, принятый 10 марта 1997 г. Указ “О мерах по реализации постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”.
  В этой статье рассмотрены, ес

тественно, не все вопросы, относящиеся к достаточно широкой и пока малоисследованной проблеме. В частности, о развитии в решениях Конституционного Суда конкретных институтов конституционного права, конституционной доктрины (включая вклад в последнюю особых мнений судей). Но это уже темы специальных исследований и даже не одной статьи, а монографий.

^е^»^©.^

Как выбрать главу муниципального образования (Сравнительный анализ избирательного законодательства)
В.И. Васильев

В законах субъектов Российской Федерации о выборах глав муниципальных образований обнаруживаются разные подходы как к определению избирательных прав граждан, так и к организации выборов, включая порядок образования и полномочия избирательных комиссий, статус кандидатов, процедуру создания избирательных округов, порядок голосования и т.д. Если в одном случае законы регулируют выборы только главы муниципального образования, то в другом — должностных лиц местного самоуправления. В ряде субъектов Федерации действуют законы, одновременно определяющие порядок организации и проведения выборов как должностных лиц (глав), так и представительных органов местного самоуправления (Бурятия, Карелия, Красноярский край, Костромская область и др.). Это не всегда позволяет достаточно четко и полно прописать процедуру выборов каждого органа и должностного лица, затрудняет пользование нормативным актом при их проведении.
  Что касается различий в регулировании избирательных прав граж

Васильев Всеволод Иванович — главный научный сотрудник ИЗиСП, доктор юридических наук.


дан и отдельных этапов избирательного процесса, то они в одних случаях связаны с поиском оптимальных для данных условий решений с учетом правовых возможностей законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, а в других —выходят за рамки полномочий указанных органов и вступают в противоречие с федеральными законами, прежде всего с действовавшим до недавних пор Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” и с принятым 5 сентября 1997 года Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.

Избирательные права граждан
  Что касается активного избирательного права на выборах главы муниципального образования,то в законах субъектов Федерации оно устанавливается для граждан, достигших 18 лет, —
  постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования (“соответствующих территориях”; “территориях административно-территори

Журнал российского права № 11 — 1997

13

альных единиц»; «территории соответствующего города, района, села, поселка»; «в городах, сельских поселениях и их территориальных объединениях»);
  постоянно проживающих на территории субъекта Российской Федерации (Чувашия, Воронежская область);
  постоянно или преимущественно проживающих на соответствующей территории (Томская область);
  имеющих место жительства на соответствующей территории, определяемое в соответствии с федеральным законом, устанавливающим право граждан РФ на свободу передвижения и выбор места жительства на территории Российской Федерации (Красноярский край, Липецкая область и др.).
  Так или иначе термин «территория административно-территориальных единиц» вряд ли подходит для определения места жительства избирателей муниципальных органов. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ и ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территории муниципальных образований могут совпадать, а могут и не совпадать с границами административно-территориальных единиц. Поэтому к данному случаю больше подошел бы термин «проживание на территории соответствующего муниципального образования».
  Далее. Постоянное проживание на территории муниципального образования и (или) территории субъекта Федерации не может считаться соответствующим требованием федерального законодательства в качестве условия обладания активным избирательным правом. Наиболее точно отвечает этому требованию постоянное или преимущественное проживание на соответствующей территории. А поскольку речь идет о выборах муниципального должностного лица, целесообразнее требование проживания на территории именно данного муниципального образования, где решаются все вопросы местного значения, затрагиваю

щие интересы жителей муниципалитета, о которых избираемый глава муниципального образования должен хорошо знать. Некоторыми законами активное избирательное право предоставляется на выборах главы муниципального образования «членам местного сообщества» (Волгоградская, Сахалинская область) и «члену муниципального образования» (Тюменская область). По существу, это попытка использовать терминологию одного из первоначальных проектов Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», от которой впоследствии отказались в силу ее ^конституционности.
  В ряде законов (Самарская, Саратовская области) активное избирательное право предоставлено временно проживающим на территории муниципального образования военнослужащим, учащимся и студентам (аспирантам) учебных заведений, физическим лицам, имеющим статус переселенцев или беженцев. Эта категория лиц не предусмотрена в качестве субъектов активного избирательного права на муниципальных выборах в федеральном законодательстве. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» прямо указывает, что военнослужащие, если они постоянно или преимущественно не проживают на территории данного муниципального образования до призыва на военную службу, не включаются в списки избирателей на данных выборах.

Пассивное избирательное право
  Это право в большинстве законов субъектов Российской Федерации ограничивается возрастом кандидата и временем проживания на территории соответствующего муниципального образования. Согласно большинству законов кандидат должен обладать возрастом не менее 21 года (Бурятия, Тыва, Чувашия, Ставропольский край и т.д.). Однако в ряде законов установлен более высокий возрастной ценз — 25 лет (Адыгея — для глав администрации города, рай

Журнал российского права № 11 — 1997

14