Правовое регулирование приватизации недвижимых объектов культурного наследия

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2012

Л. В. ФЕДОРОВА

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 
ПРИВАТИЗАЦИИ 
НЕДВИЖИМЫХ ОБЪЕКТОВ 
КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ

Монография

Федорова, Л. В.
Правовое регулирование приватизации недвижимых объектов культурного наследия : монография / Л. В. Федорова. — М. : Юстицинформ. — 
2012. — 184 с. — ISBN 978-5-7205-1158-6.
Предлагаемая работа является первым комплексным исследованием 
особенностей приватизации недвижимых объектов культурного наследия. 
В работе представлено осмысление теоретических вопросов, например, 
правовой природы приватизации столь специфичных объектов правового 
регулирования, как недвижимые объекты культурного наследия. С учетом 
зарубежного опыта, вниманию читателя представлен совершенно новый 
подход к вопросу приватизации. Применительно к приватизации недвижимых объектов культурного наследия дано новое понятие для российского 
законодательства — «приватизация задач». Проанализирована взаимосвязь 
охранного обязательства и договора купли-продажи, исследована их сущность. 
Также дана классификация недвижимых объектов культурного наследия, как 
объектов приватизации. Рассмотрены особенности права собственности на 
указанные объекты, сформулированы новые понятия. Кроме того, в рамках 
представленного исследования автором предложены решения ряда практических правовых проблем приватизации указанных объектов. Впервые проведен 
анализ способов приватизации применительно к недвижимым объектам культурного наследия. Обоснована необходимость: подготовки уполномоченным 
органом заключений по отчетам об оценке указанных объектов; установления 
требований к покупателям таких объектов; в разработке порядка оценки и 
сопоставления заявок претендентов для участия в конкурсе. Разработана 
система критериев отбора победителей конкурса.
Данная работа рассчитана на правоприменителей, лиц, претендующих 
стать собственниками недвижимых объектов культурного наследия, а также 
всех, интересующихся вопросами сохранения и использования недвижимых 
объектов культурного наследия. Книга будет полезна для студентов, аспирантов, преподавателей юридических и экономических вузов и факультетов.

УДК 347.232
ББК 67.404.1
          Ф33

ISBN 978-5-7205-1158-6

Ф33

УДК 347.232
ББК 67.404.1

© Федорова Л.В., 2012
© Оформление. ЗАО «Юридический Дом 
«Юстицинформ», 2012

Рецензенты: 
Кособродов В.М. — кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Федерального Государственного Образовательного Бюджетного Учреждения Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации;
Телюкина М.В.  — доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского права и процесса юридического факультета им. М.М. Сперанского 
Российской академии народного хозяйства и государственной службы при 
Президенте Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ

Архитектурное наследие является незаменимым выражением богатства и разнообразия мирового культурного наследия. Оно несет в 
себе неоценимые свидетельства прошлого и представляет собой общее наследие всех будущих поколений.
Архитектурному наследию все больше угрожает разрушение, вызываемое не только традиционными причинами повреждений, но 
также и эволюцией социальной и хозяйственно-экономической жизни общества. Повреждение или исчезновение любых недвижимых 
объектов культурного наследия представляет собой пагубное обеднение всех народов мира.
Ранее действовавшим законодательством объекты культурного 
наследия были отнесены к категории «достояние народов» и находились в государственной собственности. Содержание всех недвижимых объектов культурного наследия в государственной и муниципальной собственности стало неэффективным в связи с недостаточным объемом средств, которых они требуют, и недостаточностью 
финансовых, научных и технических ресурсов.
В результате пересмотра принципов и приоритетов в области 
управления и распоряжения государственным имуществом возникла 
политическая и экономическая потребность в отчуждении государственного и муниципального имущества в частную собственность.
Приватизация государственного и муниципального имущества 
является сравнительно новым институтом. История развития данного института в России не велика. Передаче из государственной и 
муниципальной собственности в частную подлежали в основном государственные и муниципальные предприятия. Однако имели место и сделки приватизации недвижимых объектов культурного наследия, отнесенных к памятникам истории и архитектуры местного значения.

Приватизация является правовой категорией, несмотря на то 
что в литературе она рассматривается в основном как экономическая. Успех приватизации, ее темпы и качество прежде всего зависят от эффективности механизма правового регулирования отношений по приобретению гражданами и юридическими лицами объектов приватизации. Однако всегда следует учитывать экономическое, 
политическое, а в случае приватизации памятников архитектуры и 
нравственное обоснование, которое имеет под собой приватизация. 
Следовательно, рассмотрение данного института возможно в тесной взаимосвязи с экономикой, политикой и социально-нравственным развитием общества, поскольку именно последние определяют основные тенденции, которые отражаются при нормотворчестве.
С 1 января 2008 г. мораторий на приватизацию объектов культурного наследия федерального значения отменен.
С учетом новых тенденций в политике, экономике и культуре законодательная база требует обновления и совершенствования.
Недвижимые памятники истории и культуры, когда выступают 
объектами приватизации, относятся к видам объектов специфического правового регулирования. Основной задачей при передаче их 
в частную собственность является не извлечение экономической 
прибыли, а создание необходимых условий для их сохранения, популяризации и обеспечения конституционного принципа на доступ 
каждого к таким объектам.
При отсутствии надлежащего законодательного обеспечения 
столь важной сферы общественных отношений, при противоречивости имеющихся нормативных правовых актов, неурегулированности целого ряда существенных вопросов процедуры отчуждения 
указанных объектов последствия отмены запрета на их приватизацию могут быть весьма пагубными. Помимо нарушения прав и законных интересов сторон сделки это может привести к утрате многих ценных объектов культурного наследия.
Предметы материальной культуры, в частности такие как памятники архитектуры, а также правовые нормы, которые устанавливают их правовой статус, регулируют вопросы права собственности и 
перехода права собственности в отношении данных объектов, представляют немалый интерес для изучения. Однако в научной литературе данная тема разработана недостаточно полно.
Неразрешенность таких проблем, как отсутствие эффективного 
правового инструментария по разграничению государственной собственности на обозначенные объекты, отсутствие надлежащего их 

учета и, соответственно, контроля использования, а также ряд других проблем могут ставить под сомнение действительность сделок 
приватизации в отношении названных объектов.
Отсутствует отлаженный правовой механизм отбора покупателей недвижимых объектов культурного наследия. Отчуждение 
обозначенных объектов из государственной и муниципальной 
собственности в частную, при данном изъяне законодательства, 
может повлечь невозможность обеспечения новыми собственниками надлежащего содержания и использования таких объектов, 
а затем и их утрату. 
Не имеется четкой нормативной регламентации порядка продажи недвижимых объектов культурного наследия с учетом их специфики. Те из существующих способов приватизации, которые теоретически могут быть использованы, на практике не реализуемы и 
нуждаются в существенной корректировке применительно к обозначенным объектам. Серьезной проблемой является невозможность объективной оценки недвижимых объектов культурного наследия при использовании имеющихся стандартов оценки. Между 
тем оценка объектов приватизации является обязательной. Без определения цены объекта его отчуждение, например, на аукционе или 
конкурсе становится невозможным.
Таким образом, необходима как нормативная, так и теоретическая разработка правовой природы приватизации недвижимых объектов культурного наследия.
Рассмотрение вопроса о возможности передачи в частный сектор 
одной из приоритетных задач государства — сохранение культурного 
наследия, правового статуса указанных объектов, особенностей права собственности на них с учетом обстоятельств, стесняющих данное 
право, таких проблем, как определение цены недвижимых объектов 
культурного наследия с учетом их культурной ценности, момент заключения договора купли-продажи и особенности возникновения 
права собственности на данные объекты, — все это с теоретической 
и практической точки зрения является на сегодняшний день весьма своевременным и чрезвычайно актуальным.
В настоящее время очень много ведется дискуссий о приватизации недвижимых объектов культурного наследия. Однако нет ни одного монографического исследования, специально посвященного 
правовому регулированию приватизации данных объектов. Таким 
образом, степень научной разработанности заявленной темы не позволяет решить большой спектр теоретических и практических про

блем, возникающих при отчуждении из государственной и муниципальной собственности обозначенных объектов.
Целью исследования является разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства по гражданско-правовому регулированию отношений в сфере приватизации недвижимых объектов культурного наследия.
Для достижения цели поставлены следующие задачи:
анализ понятия приватизации применительно к недвижимым 
объектам культурного наследия с учетом их правового режима;
рассмотрение субъектного состава приватизационных отношений; 
исследование приватизационных процедур в отношении недвижимых объектов культурного наследия;
анализ порядка заключения договора купли-продажи недвижимых объектов культурного наследия, его содержания и взаимосвязи с охранным обязательством, осмысление вопросов возникновения права собственности.
Говоря о задачах данного исследования, необходимо отметить, 
что тема приватизации в целом и в частности недвижимых объектов 
культурного наследия неисчерпаема. Рассмотреть все актуальные вопросы приватизации обозначенных объектов в рамках одной работы не представляется возможным. В этой связи в работе будут исследованы лишь те вопросы, которые наиболее актуальны, по мнению 
автора. Условно эти вопросы можно обозначить следующим образом: «что продается?», «кому продается?», «как продается?», «за какую цену продается?».
Объектом данного исследования являются гражданские правоотношения, возникающие по поводу отчуждения недвижимых 
объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) — отдельно взятых зданий — из государственной собственности в частную.
Для четкой идентификации объектов, приватизация которых 
исследуется, в работе используется понятие «недвижимые объекты 
культурного наследия», поскольку движимые культурные ценности 
также являются объектами культурного наследия.
За пределами настоящего исследования остаются гражданские 
правоотношения в отношении объектов культурного наследия, являющихся произведениями ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары, водные объекты), 
объектов, являющихся отдельными захоронениями, некрополями, 

памятными местами, культурными и природными ландшафтами. 
Также в данной работе не рассматриваются вопросы в отношении 
земельных участков, расположенных под недвижимыми объектами 
культурного наследия, в отношении многолетних насаждений в пределах охраняемой зоны и ряд других смежных вопросов.
Правовое регулирование правоотношений по отчуждению недвижимых объектов культурного наследия из муниципальной собственности рассматривается постольку, поскольку это необходимо 
для рассмотрения правоотношений по отчуждению памятников истории и культуры федерального значения.
Предметом исследования является анализ отдельных норм законодательства применительно к приватизации недвижимых объектов 
культурного наследия.
Данная работа является первым комплексным исследованием 
особенностей приватизации недвижимых объектов культурного наследия. В работе представлено осмысление теоретических вопросов, 
например правовой природы приватизации обозначенных объектов. 
Проанализирована взаимосвязь охранного обязательства и договора 
купли-продажи, исследована их сущность. Дана классификация недвижимых объектов культурного наследия как объектов приватизации. Рассмотрены особенности права собственности на указанные 
объекты, сформулированы новые понятия.
Кроме того, в рамках представленного исследования автором 
предложены решения ряда практических правовых проблем приватизации указанных объектов. Впервые проведен анализ способов 
приватизации применительно к недвижимым объектам культурного наследия. Обоснована необходимость: подготовки уполномоченным органом заключений по отчетам об оценке указанных объектов; установления требований к покупателям таких объектов; разработки порядка оценки и сопоставления заявок претендентов для 
участия в конкурсе. Разработана система критериев отбора победителей конкурса.
Разработанные теоретические положения настоящего исследования могут быть использованы для дальнейших научных разработок 
по заявленной и смежным темам, а также использованы при подготовке учебных материалов и пособий. Результаты исследования 
могут быть применены в учебном процессе, при чтении лекций по 
курсам «Гражданское право», «Предпринимательское право», спецкурсов «Недвижимость в гражданском обороте», «Управление государственной собственностью» и др.

Практическая значимость исследования определяется тем, что 
значительное количество выводов направлено на разработку новых 
нормативных правовых актов и совершенствование имеющегося законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества и об объектах культурного наследия, а также теоретических конструкций приватизации. 
В работе представлен анализ теории и практики применения приватизационного законодательства, исследуется судебная практика, 
дана критика норм законодательства, разработаны рекомендации по 
его совершенствованию. Сделанные автором выводы и научные положения могут быть использованы в процессе совершенствования 
законодательства. Данные автором рекомендации могут использоваться в процессе правоприменения.

ГЛАВА I
ПРИВАТИЗАЦИЯ НЕДВИЖИМЫХ 
ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ

1.1. Понятие приватизации государственного 
и муниципального имущества

Определение приватизации. Приватизация (от лат. Privatus — 
частный), с правовой точки зрения, представляет собой специальный способ прекращения права государственной и муниципальной 
собственности и переход ее в частную собственность безвозмездно1 
или за плату2.
Термин «приватизация» был использован еще в 1976 г. американским исследователем Робертом У. Пулом в работе, опубликованной 
в периодическом бюллетене «Reason Foundation»3.
За относительно короткий промежуток времени законодательство о приватизации неоднократно менялось, поэтому, если смотреть с общетеоретической точки зрения, приватизация есть переход 

1  В настоящее время законодательством о приватизации предусмотрено лишь 
возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и/или юридических лиц (ст. 1 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»). Исключение составляет 
жилищный фонд, который не является предметом настоящего исследования.
2 См.: Тихомиров М.Ю. Гражданское право: словарь-справочник. М.: Юринформцентр, 1996. С. 358.
3 См.: Герцев Д.А. Гражданско-правовое регулирование отношений по приватизации предприятий, находящихся в государственной собственности: автореф. дис. 
… канд. юрид. наук. ФГОУ ВПО «Всероссийская налоговая академия Министерства 
финансов Российской Федерации». М., 2008. С. 3.

имущества из публичной собственности в частную собственность 
граждан или юридических лиц в порядке и на условиях, предусмотренных специальным законодательством о приватизации1. Также и 
с юридической точки зрения, «приватизация должна иметь строго 
очерченные законом границы»2.
Впервые понятие приватизации было сформулировано в ст. 1 Закона РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР»3, в соответствии 
с которой приватизация государственных и муниципальных предприятий — это приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, 
участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов 
ликвидированных предприятий и их подразделений; долей, (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале 
акционерных обществ (товариществ); принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также ассоциаций, концернов, союзов 
и других объединений предприятий. Как видно, несмотря на широкий 
перечень имущества, отчуждение которого предполагалось в порядке 
приватизации, данное определение не отражало всей сферы приватизации и должного объема правового регулирования.
Затем был принят Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ 
«О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»4 
(далее — Закон о приватизации 1997 г.), в соответствии с которым 
под приватизацией государственного и муниципального имущества следовало понимать возмездное отчуждение находящегося в 
собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества (объектов 
приватизации) в собственность физических и юридических лиц. 
Преамбула Закона указывала на целевой характер такого отчужде
1  См.: Калпина А.Г., Масляева А.И. Гражданское право. Ч. 1. М.: Юристъ, 1997. 
С. 309.
2  Белых В.С. Приватизация государственных и муниципальных предприятий в 
Российской Федерации: экономико-правовые вопросы // Государство и право. 1996. 
№ 10. С. 28.

3  Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 18. Ст. 927.

4  СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3595.