Правовое регулирование муниципального транспортного комплекса в Российской Федерации

 
 

С.Н. Братановский, О.С. Горбачев 
 
 
 
 
Правовое регулирование 
муниципального 
транспортного комплекса в 
Российской Федерации 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Саратов 
2010 
 

С.Н. Братановский, О.С. Горбачев 
 
 
 
 
Правовое регулирование 
муниципального транспортного 
комплекса в Российской Федерации 

Монография 

Рецензенты: 
доктор юридических наук, профессор А.Е. Епифанов 
доктор юридических наук, профессор В. А. Юсупов 
 
 

 

 

 

 
Саратов 
2010 
 

Содержание  

 

Введение…………………4 

 
Глава 1 Полномочия органов местного самоуправления в сфере 
регулирования перевозочной деятельности……………………..7 

1.1. Местное самоуправление в системе российского правового 
государства и его роль в управлении деятельностью муниципального 
транспорта……………………………………………………………7 
 

1.2. Полномочия органов местного самоуправления в сфере  
управления деятельностью муниципального транспортного комплекса..22 
 

1.3. Правовые аспекты делегирования государственных полномочий 
органам местного самоуправления в сфере транспорта………………56 

Глава 2 Правовая  организация управления
муниципальным транспортным комплексом в России ……………86 
 

2.1. Муниципальная  политика в сфере управления транспортным 
комплексом……………………………………………………………….86 
 
2.2. Правовое регулирование организации и деятельности муниципальных 
транспортных предприятий…………………………………………108 
 

2.3. Проблемы совершенствования управления  
муниципальным транспортным комплексом ……………………….146 
 

 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ 
 

Транспорт является одной из ключевых отраслей любого государства. 

Объем и качество транспортных услуг во многом связаны с социально
экономическими процессами, происходящими во всех сферах общественной 

жизни страны. Однако и сам транспорт часто стимулирует повышение 

уровня активности экономики. Он мобилизует возможности отдаленных и 

слаборазвитых регионов, позволяет расширить масштабы производства, 

связать производство и потребителей. От эффективности перевозок зависит 

не только обороноспособность России и защита от чрезвычайных ситуаций 

природного 
и 
техногенного 
характера, 
но 
и 
уровень 
социальной 

обеспеченности ее населения. 

Транспортная система Российского государства состоит из многих 

подсистем, одной из которых, имеющих повышенное общественное 

значение, является муниципальный транспорт. Конституция Российской 

Федерации создала прочную юридическую базу для реализации прав и 

свобод граждан, в том числе и для свободы передвижения, обеспечила 

поддержку беспрепятственного, по своему усмотрению, перемещения на 

любом виде транспорта в границах Российской Федерации вообще и на 

территориях муниципальных образований в частности. Сегодня миллионы 

людей пользуются услугами муниципальных перевозчиков, обеспечить 

бесперебойную работу которых призваны, прежде всего, местные органы 

власти.    

 
Единый механизм реализации публичной власти в Российской 

Федерации предполагает комплексное взаимодействие всех государственных 

и муниципальных органов в решении транспортных проблем. В Конституции 

Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление 

как самостоятельный конституционный институт (ст. 12), который призван 

решать непосредственные задачи, связанные с обеспечением и улучшением 

жизни населения. Результативность этой деятельности во многом зависит от 

активного участия муниципалитетов в оптимизации перевозок пассажиров и 

грузов. 

Вместе с тем, в настоящее время муниципальный транспортный 

комплекс, функционирующий в условиях затяжного экономического 

кризиса, испытывает значительные трудности.  Федеральный закон от 6 

октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного 

самоуправления в Российской Федерации»1, несмотря на значительное 

количество внесенных в него изменений, оставил нерешенными вопросы, 

связанные с определением предметов ведения муниципальных образований и 

вытекающей из них компетенции органов местного самоуправления в сфере 

транспорта. 
Также 
имеют 
место 
случаи, 
когда 
органы 
местного 

самоуправления исполняют отдельные полномочия вообще без какого-либо 

основания, лишь в силу сложившейся ранее правоприменительной практики. 

Кроме того, в связи с новым этапом развития экономических отношений на 

транспорте, формированием рынка муниципальных транспортных услуг, 

наличием на нем значительной конкуренции появляются новые проблемы, 

связанные с обеспечением безопасности всех видов перевозок на местном 

уровне, 
необходимостью 
введения 
действенного 
муниципального 

транспортного контроля, территориального планирования в области развития 

автомобильных дорог, определения требований к структуре и содержанию 

документации по развитию городских транспортных систем, порядка её 

разработки и утверждения.  

Непрекращающееся реформирование федеральных органов власти, 

изменение их вертикали, структуры и функций усложняет реализацию как 

единой государственной, так и муниципальной политики, необходимой для 

устойчивого функционирования муниципального транспортного комплекса.  

Федеральное законодательство, содержащее ряд пробелов, создает 

почву для законодательных ошибок в актах, принимаемых органами 

                                                           
1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 

местного самоуправления в сфере перевозок пассажиров и грузов. 

Проведенный анализ правовых норм, относящихся к регулированию данной 

деятельности, позволяет сделать вывод о необходимости реформирования 

указанных отношений на четко выработанной концептуальной основе, 

дальнейшего развития и совершенствования законодательства в этом 

направлении.  

На основании изложенного возникает необходимость комплексного 

исследования 
правового 
регулирования 
муниципальной 
перевозочной 

деятельности, а также поиска эффективных форм управленческого и 

законодательного воздействия на транспортные отношения в муниципальных 

образованиях в целях их стабилизации и улучшения в современных 

условиях. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1 Полномочия органов местного самоуправления в сфере 

регулирования перевозочной деятельности.

1.1. Местное самоуправление в системе российского правового 

государства и его роль в управлении деятельностью муниципального 

транспорта 

 
Современный отечественный транспорт представляет собой сложную 

многоуровневую иерархически выстроенную систему, включающую в себя 

системы воздушного (гражданской авиации), морского, внутреннего водного, 

железнодорожного, 
автомобильного, 
городского 
электрического 

(метрополитен), промышленного транспорта, а также дорожного хозяйства. 

Поскольку транспортная отрасль является важной частью экономики, 

призванной обеспечить потребности хозяйствующих субъектов и населения в 

перевозках пассажиров и грузов, целью государственного управления 

является наиболее полный охват общественных отношений, возникающих в 

процессе функционирования  всех  видов транспорта. Вместе с тем, 

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное 

самоуправление, создала основу для формирования взаимоотношений между 

органами местного самоуправления и перевозчиками на местном уровне.  

Таким образом, 
помимо государственного управления транспортной 

деятельностью 
все 
большее 
значение 
приобретает 
муниципальное 

управление перевозками. Для того, чтобы лучше разобраться в цикличности 

взаимодействия государства, местных органов власти и транспорта, 

необходимо рассмотреть феномен местного самоуправления в системе 

публичной власти в России и его влияние на осуществление перевозочной 

деятельности.  

Отметим, что местное самоуправление как сложный социальный 

институт исследуется в настоящее время с разных точек зрения 

представителями различных общественных наук: историками, социологами, 

экономистами 
и 
др. 
В 
правовой 
науке 
местное 
самоуправление 

рассматривается, прежде всего, как форма народовластия. Этот подход 

основывается на ст. 3 Конституции РФ и закреплен в легальном определении 

местного самоуправления, содержащемся в Федеральном законе от 6 октября 

2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного 

самоуправления в Российской Федерации», в ч. 2 ст. 1 которого сказано: 

«Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления 

народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных 

Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а в случаях, 

установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской 

Федерации, 
самостоятельное 
и 
под 
свою 
ответственность 
решение 

населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления 

вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом 

исторических и иных местных традиций». Вопросам, связанным с 

организационными формами, методами осуществления власти народом на 

уровне местного самоуправления, посвящено большое количество научных 

публикаций2. Более сложной для понимания, и в связи с этим наиболее 

дискуссионной 
в 
современной 
науке 
муниципального 
права 
и 

государствоведческой науке в целом, является ст. 12 Конституции РФ. 

Устанавливая, что в Российской Федерации признается и гарантируется 

местное самоуправление, она тем самым закрепляет данный институт как 

один из элементов государственного устройства Российской Федерации, 

являющийся одной из основ конституционного строя России. Далее в данной 

статье закрепляется положение о том, что органы местного самоуправления 

не входят в систему органов государственной власти. Очень часто на основе 

данной конституционной нормы делается вывод об обособленности местного 

                                                          
2 См. например: Голосова С. А. Местное самоуправление и государственная власть: Теоретические аспекты 
их соотношения // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 5. С. 3—6; Дементьев А.Н. 
Местное самоуправление как один из уровней осуществления публичной власти // Центр— регионы — 
местное самоуправление: Сб. учеб. материалов по курсу «Политическая регионалистика» / Под ред. Г. М. 
Люхтерхандт-Михалевой и С. И. Рыженкова. М.; СПб, 2001; Лагуткин А. В. Местное самоуправление как 
форма народовластия в Российской Федерации. М., 1995; Овчинников И. И. Местное самоуправление в 
системе народовластия. М., 1999 и др. 

самоуправления 
от 
государственного 
управления, 
закрытости 

муниципальных образований для воздействия со стороны государственно
властных структур, и чуть ли не «суверенности» местного самоуправления. 

Это происходит из-за того, что государство в целом как носитель публичной 

власти подменяется системой органов государственной власти. Местное 

самоуправление 
также 
рассматривается 
лишь 
как 
совокупность 

организационных структур, с помощью которых оно осуществляется. 

Так, например, И. И. Овчинников пишет, что «еще в работе Л. А. 

Велихова, посвященной проблемам городского хозяйства и вышедшей в 1928 

г., представлена полемика тех лет по данному вопросу и делается вывод о 

неправомерности отрыва местного самоуправления от государственного 

управления. 
Если 
данное 
утверждение, 
т.е. 
оторванность 
местного 

самоуправления от государственного управления, рассматривать с позиций 

современных подходов теории управления, то можно заметить, что такой 

отрыв нарушает всю систему управления в государстве. Получается, что 

государство не управляет подведомственными ему территориями. Учитывая 

вышесказанное, видимо, следует рассмотреть целесообразность изменения 

данной конституционной нормы в пользу возвращения местного управления 

в структуру органов системы государственного управления»3. То есть, по 

мнению уважаемого автора, оторванность местного самоуправления от 

государственного управления является очевидным фактом, и ликвидировать 

ее можно, объединив в одну структуру органы государственной власти и 

органы местного самоуправления. 

Подобную мысль высказывает и Е. М. Ковешников. Он делает вывод о 

том, что «местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным 

институтом гражданского общества, не входящим в систему органов 

государственной власти, занимает обособленное место и выполняет свою 

собственную роль в государственно-правовой структуре российского 

общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов 

                                                           
3 Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 75. 

местного значения (образование, здравоохранение, связь, транспорт и т.д.), 

владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, его 

участие в решении задач государственного строительства и осуществляется в 

формах непосредственной и представительной демократии»4. В данном 

высказывании представляется спорным, прежде всего, утверждение о том, 

что 
местное 
самоуправление 
является 
самостоятельным 
институтом 

гражданского общества; к тому же местное самоуправление в целом как 

определенный социальный, государственный институт не входит в систему 

органов государственной власти, а органы местного самоуправления 

отделены от органов государственной власти. 

Поскольку основной характеристикой местного самоуправления как 

института государственного устройства является его публично-властная 

сущность, то в первую очередь необходимо сопоставить государственную 

власть и власть местного самоуправления в целях выявления их общего и 

особенного. 
Вопросу 
о 
сущности 
и 
природе 
власти 
местного 

самоуправления, ее соотношении с государственной властью посвящено 

большое количество научных работ, причем ряд исследователей по
прежнему склонны отождествлять понятия публичной и государственной 

власти. Как пишет по этому поводу В. Е. Чиркин, власть народа нередко 

связывается только с государственной властью, а иногда и прямо 

отождествляется с ней5. Например, К. В. Цветанов считает, что народ 

обладает государственной властью как в общенациональном, так и в 

территориально-локальном измерении: в современных условиях народ, как 

таковой, может самоорганизовываться и править собой лишь при помощи 

государственной власти. Создавая местные представительные учреждения — 

структуры его самоуправления, народ тем самым создает институты 

государственной власти6. 

                                                          
4 Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: Теоретико-правовые основы 
взаимодействия. М., 2001. С. 38. 
5 См.: Чиркин В. Е. Конституционные проблемы власти народа // Государство и право. 2004. № 9. С. 5. 
6См.: Цветанов К. В. Парадоксы государственной власти в гражданском обществе. М., 1992. С. 126. 

Рассуждая о положении местного самоуправления в системе государ
ственной власти, М. В. Баглай приходит к выводу о том, что местное 

самоуправление по своей природе является частью государственной власти7. 

С. А. Авакьян утверждает: «Местное самоуправление является вари
антом публичной власти, и в этом плане оно не может быть ни искусственно, 

ни как-либо еще отделено от государственной власти, не надо создавать себе 

и населению иллюзий, будто оно осуществляет местное самоуправление 

непосредственно и только»8. 

Однако в последнее время все большее распространение получает иной 

взгляд на природу публичной власти в целом, и власти местного 

самоуправления в частности. Об этом весьма убедительно пишет В. Е. 

Чиркин, отмечая, что в территориальных публичных коллективах существует 

власть особого рода. Это — публичная власть, которая распространяется на 

всех физических и юридических лиц, постоянно или временно находящихся 

в территориальных пределах данного коллектива и являющихся или при 

определенных условиях становящихся его членами. Публичная власть всех 

территориальных коллективов характеризуется определенным единством, но 

в то же время «своя власть» каждого коллектива в какой-то мере автономна. 

Эта 
автономность 
осуществляется 
в 
границах 
предметов 
ведения, 

полномочий того или иного территориального коллектива. Муниципальные 

образования также обладают «своей» публичной властью, которая является 

публичной неполитической (и, разумеется, негосударственной) властью.9 

В то же время власть местного самоуправления нельзя считать обще
ственной, поскольку местное самоуправление возникает и существует не 

добровольно, а по велению государства и на основе его законов. Как 

отмечает А. А. Сергеев, практика не подтверждает высказывание о том, что 

местное самоуправление является самоорганизацией граждан и тем самым 

качественно отличается от государственного управления. Лишь на уровне 
                                                          
7 См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. М.,  1998. С.  135-136. 
8 Цит. по: Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе ФС РФ 19 января 2001 г. 
«Проблемы законодательства в области местного самоуправления». М., 2001. С. 18—19. 
9 См.:  Конституционные проблемы власти народа // Государство и право. 2004. № 9.  С. 7-10.