Справочник современного инженера жилищно-коммунального хозяйства

СПРАВОЧНИК

СОВРЕМЕННОГО
ИНЖЕНЕРА
ЖИЛИЩНОКОММУНАЛЬНОГО
ХОЗЯЙСТВА

Ïîä îáùåé ðåäàêöèåé
çàñëóæåííîãî ñòðîèòåëÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè,
äîêòîðà òåõíè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîðà
Ë.Ð. Ìàèëÿíà

РостовнаДону
«Феникс»
2005

Ñåðèÿ «Ñòðîèòåëüñòâî è äèçàéí»

Ñ 74 Ñïðàâî÷íèê ñîâðåìåííîãî èíæåíåðà æèëèùíî-êîììóíàëüíîãî õîçÿéñòâà / Ïîä îáù. ðåä. ïðîô. Ë.Ð. Ìàèëÿíà. — Ðîñòîâ í/Ä : Ôåíèêñ, 2005. — 380 [1] ñ., èë. — (Ñòðîèòåëüñòâî è
äèçàéí)

ÓÄÊ 365:640(035.3)
ÁÁÊ 38.9ÿ2
ÊÒÊ 28
Ñ 74

Àâòîðû:

Àíäðèàäè Þ. Ã., êàíäèäàò òåõíè÷åñêèõ íàóê, äîöåíò, Àðöûáàøåâ Â. Ì.,
èíæåíåð, Èîíîâ À. À., èíæåíåð, Êðàñíîâ À. À., êàíäèäàò òåõíè÷åñêèõ
íàóê, äîöåíò, Ìàèëÿí À. Ë.,  èíæåíåð, Ìàèëÿí Ë. Ä., èíæåíåð, Ìàèëÿí Ë. Ð., äîêòîð òåõíè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð, Ïèñêóíîâñêèé Þ. Â.,
èíæåíåð, Ñèìèîíîâà Í. Å., äîêòîð ýêîíîìè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð,
Øåèíà Ñ. Ã., êàíäèäàò òåõíè÷åñêèõ íàóê, äîöåíò, Øóìååâ Â. Ã., èíæåíåð, Øóìåéêî Â. È., ïðîôåññîð.

© Êîëëåêòèâ àâòîðîâ, 2005
© Èçäàòåëüñòâî «Ôåíèêñ», îôîðìëåíèå, 2005

Ñïðàâî÷íèê ñîäåðæèò ñâåäåíèÿ ïî îñíîâíûì ïîëîæåíèÿì ðåôîðìû ÆÊÕ, òåõíè÷åñêîìó îáñëóæèâàíèþ æèëîãî ôîíäà, ïëàíèðîâàíèþ è îðãàíèçàöèè òåêóùåãî è êàïèòàëüíîãî ðåìîíòà.  êíèãå ïðèâåäåíû òàêæå ôîðìû äîêóìåíòîâ, îôîðìëÿåìûõ íà âñåâîçìîæíûå
ðàáîòû è óñëóãè ÆÊÕ.
Ñïðàâî÷íèê ïðåäíàçíà÷åí äëÿ ðàáîòíèêîâ ìóíèöèïàëüíûõ è èíûõ
ïðåäïðèÿòèé ÆÊÕ, ïîòðåáèòåëåé êîììóíàëüíûõ óñëóã, ïðåïîäàâàòåëåé, àñïèðàíòîâ è ñòóäåíòîâ.

ISBN 5–222–05941–3

ÓÄÊ 365:640(035.3)
ÁÁÊ 38.9ÿ2

ISBN 5–222–05941–3

ПРЕДИСЛОВИЕ

На сегодняшний день жилищнокоммунальное хозяйство все еще остается
сферой, которую почти не затронули рыночные преобразования. Финансирование текущих расходов коммунальных предприятий более чем на 40% осуществляется за счет бюджетных дотаций, производство коммунальных услуг
полностью сосредоточено в локальных монополиях, отсутствует конкуренция
и стимулы к сокращению затрат и потерь, не часто удается привлечь в отрасль
частный бизнес и частные инвестиции.
Отсутствие серьезных преобразований в жилищнокоммунальном хозяйстве особенно наглядно на фоне бурных изменений в таких близких к коммунальным услугам отраслях, как, например, жилищное строительство, связь
или электроэнергетика.
Зачастую даже сами работники жилищнокоммунального хозяйства не
вполне владеют действующей на сегодняшний день нормативной базой
отрасли.
Восполнению этих пробелов, стимулом к реализации проводимой реформы жилищнокоммунального хозяйства в стране и служит эта книга.
Справочник содержит следующие разделы:
1. Основные положения реформы ЖКХ в РФ.
2. Техническое обслуживание жилого фонда.
3. Планирование и организация текущего и капитального ремонта жилых
зданий.
4. Приложения.
Справочник снабжен большим количеством таблиц и иллюстраций. В нем
изложены и процитированы основные положения действующих норм, СНиПов, ГОСТов и других нормативных документов.
Раздел 1 написан кандидатом технических наук, доцентом Ю. Г. Андриади,
доктором экономических наук, профессором Н. Е. Симионовой, инженерами
В. М. Арцыбашевым и А. А. Ионовым, раздел 2 — кандидатом технических
наук, профессором В. И. Шумейко, кандидатом технических наук, доцентом
С. Г. Шеиной, доктором технических наук, профессором Л. Р. Маиляном и
кандидатом технических наук, доцентом А. А. Красновым, раздел 3 — кандидатом технических наук, доцентом С. Г. Шеиной, инженером В. Г. Шумеевым
и кандидатом технических наук, доцентом А. А. Красновым, раздел 4 —
кандидатом технических наук, доцентом С. Г. Шеиной, инженерами Л. Д. Маилян, Ю. В. Пискуновским и А. Л. Маилян.
Авторы с благодарностью примут замечания и пожелания читателей, которые просим направлять по адресу: 344010, г. РостовнаДону, ул. Социалистическая, 162, Ростовский государственный строительный университет, кафедра городского строительства и хозяйства.

РАЗДЕЛ 1.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
РЕФОРМЫ ЖКХ В РФ

ГЛАВА 1.1
ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ И ПОДХОДЫ К РЕФОРМИРОВАНИЮ
ЖИЛИЩНОКОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

1.1.1. ИСХОДНАЯ СИТУАЦИЯ
Проведение жилищнокоммунальной реформы в значительной степени
зависит от позиции местных властей. Согласно действующему законодательству РФ, именно органы местного самоуправления определяют структуру
управления муниципальным хозяйством, устанавливают ставки оплаты жилищных и коммунальных услуг для населения и тарифы для муниципальных
предприятий, решают вопросы о сроках и формах проведения преобразований в данном секторе экономики. Именно на местных бюджетах лежит бремя
дотирования расходов на жилищнокоммунальное хозяйство, причем дотации
составляют около половины расходной части бюджетов муниципальных образований.
Таким образом, точкой приложения усилий по преобразованию жилищнокоммунального хозяйства должны стать конкретные муниципальные образования.
Энергичные усилия по реформированию ЖКХ были предприняты Правительством в течение последних 10 лет множество программ в этой области
финансировалось международными финансовыми организациями и агентствами. Интерес Правительства и региональных властей к реформе ЖКХ был
обусловлен колоссальными расходами на субсидирование этой сферы, составлявшими в начале 90х годов около 7% ВВП. Сегодня эта цифра несколько
ниже, но и сейчас дотации ЖКХ составляют, как правило, около половины всех
расходов муниципальных бюджетов.
Основные цели и задачи реформирования отрасли были сформулированы
в Законе Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» (1992) и в последующих нормативноправовых актах Правительства
Российской Федерации, включая Концепцию реформирования жилищнокоммунального хозяйства в Российской Федерации (1997), Программу демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищнокоммунальных услуг на
1998–1999 годы (1997) и др.
В качестве основных задач реформы ЖКХ в упомянутых документах выделялись: создание эффективной системы управления жилищнокоммунальным
хозяйством через формирование муниципальных заказчиков жилищнокоммунальных услуг и товариществ собственников жилья; переход на договорные
отношения с поставщиками услуг; демонополизация и развитие конкуренции

в сфере предоставления жилищнокоммунальных услуг; нормализация тарифной политики; введение адресной помощи семьям на оплату жилищнокоммунальных услуг в зависимости от их доходов.
Тем не менее ни одна из заявленных целей не была достигнута. Предполагалось, что к 2000 году отрасль выйдет на безубыточный режим функционирования, однако сложившаяся социальноэкономическая ситуация не позволила довести уровень платежей потребителей услуг до 100% покрытия затрат
предприятий жилищнокоммунального хозяйства. Муниципальные бюджеты
также оказались неспособными покрывать затраты предприятий жилищнокоммунального хозяйства. На сегодняшний день население компенсирует
около 60% затрат на производство услуг, а с учетом льгот и субсидий — около
40%. Дотации местных бюджетов составляют около 30% от необходимого.
Таким образом, последнее десятилетие отрасль находилась в условиях недофинансирования. Общее недофинансирование отрасли на 2000 год составило
около 60 млрд руб., или около 20% от необходимого. В этих условиях оказалось невозможным реализовывать на практике сформулированные федеральными программами задачи, направленные на демонополизацию и формирование рыночных условий в отрасли. Более того, жесткие экономические
условия объективно заставили администрации муниципальных образований
еще более централизовать систему управления жилищнокоммунальным хозяйством. Что привело к окончательной монополизации отрасли, где наряду с
федеральным монополизмом (Газпром, РАО ЕЭС) сформировался муниципальный монополизм.
Опыт работы с различными муниципальными образованиями (Московской, Тверской, др. областей) и предприятиями ЖКХ (Водоканал г. Находка,
Камчатсккоммунэнерго, Теплосеть г. Нарофоминска и др.) показывает, что
существующая структура жилищнокоммунального сектора легко «переваривает» все попытки нововведений и возрождается в прежнем виде, с
готовностью принимая от реформаторов только новые названия (например: служба заказчика, договор, тарифная политика, конкурсный отбор и
т. п.). В муниципальных образованиях не формируются конкурентные рынки управления и эксплуатации жилья. Как правило, эти работы производятся теми же предприятиями, преобразованными в Муниципальные унитарные предприятия. Не сформированы полноценные договорные отношения
между службой Заказчика и подрядными организациями. Практически
повсеместно отсутствуют договорные отношения с населением. В этих
условиях органы местного самоуправления осуществляют централизованное административное управление жилищнокоммунальным хозяйством,
что позволяет делать вывод о наличии муниципального монополизма в
сфере жилищнокоммунального хозяйства.
Недофинансирование и монополизация отрасли явились основной причиной ее кризисного состояния. Износ основных фондов составляет более 60%.
За последние 10 лет количество аварий возросло примерно в 5 раз и составило
в 2000 году 70 аварий на 100 км сетей водоснабжения и 200 аварий на 100 км
сетей теплоснабжения. Суммарные потери в тепловых сетях достигают 30% от

произведенной тепловой энергии, что эквивалентно 65–80 млн тонн условного
топлива в год. Плановопредупредительные ремонты сменились аварийновосстановительными работами, себестоимость которых в 2,5–3 раза выше.
Это еще более усугубляет нехватку ресурсов и ведет к лавинообразному
накапливанию недоремонта и падению надежности. В этих условиях администрации муниципальных образований опасаются проводить рыночное реформирование в жилищнокоммунальной сфере, а предприятия жилищнокоммунального хозяйства не имеют серьезных экономических стимулов к повышению эффективности деятельности. Следствием этого является наличие углубляющегося кризиса в жилищнокоммунальных хозяйствах большинства муниципальных образований и в отрасли в целом.

1.1.2. МУНИЦИПАЛЬНЫЙ МОНОПОЛИЗМ
В настоящее время в роли продавца услуг выступают предприятияпроизводители какойлибо услуги, деятельность которых жестко регламентирована
документами федерального и муниципального уровня. Предприятия, как правило, являются муниципальными унитарными, соответственно административно подчинены местным органам исполнительной власти. Стоимость произведенной предприятием услуги определяется на основании существующих
методик как сумма понесенных предприятием затрат. Таким образом, предприятия не заинтересованы в повышении эффективности собственной деятельности, наоборот, заинтересованы в повышении затратной части на производство продукции или в доказательствах необходимости этого повышения,
что является основанием для непомерного увеличения тарифов. Проблем со
сбытом произведенной продукции не возникает, т. к. практически все предприятия жилищнокоммунальной сферы являются монополистами в своей
области деятельности. В результате затраты на производство единицы продукции значительно превышают затраты на производство аналогичной продукции в развитых странах, а отсутствие экономических стимулов к повышению эффективности производства не позволяет снижать себестоимость производимой продукции.
Монопольное производство жилищнокоммунальных услуг приводит к отсутствию оптового рынка услуг и соответственно продавца этих услуг. В программах реформирования жилищнокоммунального хозяйства роль продавца
услуг потребителям отведена службам заказчика. Однако службы заказчика
(там, где они созданы), также являющиеся муниципальными унитарными предприятиями не ,способны сформировать рынок услуг, привлекая на него конкурирующие предприятия, и вынуждены работать с теми же монополистами —
муниципальными унитарными предприятиями.
Широко разрекламированные акции по привлечению заказчиков и подрядных организаций на конкурсной основе в большинстве случаев заканчиваются
победой заранее определенного участника (как правило, того же муниципального унитарного предприятия) и реально не влияют на формирование конкурентной среды в жилищнокоммунальном хозяйстве муниципального образования.

В результате продекларированные в программах реформирования рыночные отношения не сложились. Сложившиеся на уровне муниципального образования отношения полностью монополизированы, где производитель продукции (муниципальное унитарное предприятие) — монополист, продавец —
монополист, также муниципальное унитарное предприятие находится в административной подчиненности у главного монополиста — исполнительного
органа муниципального образования.
Таким образом, одной из причин отсутствия рыночного регулирования
объемов производства, качества и стоимости жилищнокоммунальных услуг,
отсутствия инвестиционной привлекательности в отрасли является наличие
Муниципального монополизма.

Отсутствие конечного потребителя
Отсутствие конечного потребителя
Отсутствие конечного потребителя
Отсутствие конечного потребителя
Отсутствие конечного потребителя
В России подавляющая часть населения проживает в многоквартирных
домах. Именно жилой дом в целом, а не отдельный квартировладелец
является основной единицей, потребляющей услуги ЖКХ. Это совершенно
очевидно, если речь идет, например, о ремонте и содержании жилого дома.
Если же мы говорим о теплоили водоснабжении, может показаться, что
при установке индивидуальных счетчиков в роли потребителя может выступать и отдельный квартировладелец. Однако это справедливо только для
текущего потребления (и то не в полной мере, поскольку есть и общее
потребление дома). Если же идет речь о смене поставщика или об изменении договорных условий, в качестве потребителя опять же может рассматриваться только дом в целом.
Проблема заключается в том, что сегодня только малая часть жилых домов
представлена в виде юридических лиц, способных выступать дееспособной
стороной контрактных отношений. В основном это ЖСК, сохранившиеся еще
с советских времен, и немногочисленные товарищества собственников жилья
(кондоминиумы), образованные после принятия в 1993 г. соответствующего
закона.
Таким образом, говоря об отсутствии потребителя на рынке жилищнокоммунальных услуг, мы, прежде всего, подразумеваем, что конечные потребители не сгруппированы и не оформлены так, чтобы они могли выступать
реальной стороной в контрактных отношениях с поставщиками услуг.
Но это только часть проблемы. Второй ее аспект заключается в том, что
конечный потребитель при существующей системе дотаций и перекрестного субсидирования оплачивает не более (а в большинстве населенных
пунктов и менее) 50% определенной на основании тарифов стоимости
услуг ЖКХ. При этом дотация, покрывающая оставшуюся часть стоимости
услуг, поступает из бюджета не потребителю, а непосредственно предприятиям ЖКХ. Соответственно, заинтересованность конечного потребителя и
его возможность влиять на снижение затрат в сфере ЖКХ значительно
ослаблены.
Третий аспект — исторически сложившееся отношение у потребителя к
оплате жилищнокоммунальных услуг не как к оплате за приобретаемый им

товар, а как к налогам, которые надо платить, не задумываясь о том, на что
расходуется внесенная оплата. Соответственно, поставляемые коммунальные
услуги рассматриваются как услуги, поставка которых должна безусловно
осуществляться государством. Это в совокупности с нежеланием производителей и поставщиков услуг обеспечить договорные отношения между покупателем и продавцом (поставщиком) услуги приводит к отсутствию у конечного
потребителя достоверной информации о количестве и качестве предоставляемых ему услуг. Как правило, приборов учета воды и тепла нет не только в
отдельных квартирах, но и в домах, либо они не действуют.
В результате население как основной конечный потребитель услуг ЖКХ,
вопервых, не имеет юридического статуса, приемлемого для вступления в
нормальные контрактные отношения с поставщиками услуг ЖКХ, вовторых,
не оплачивает полностью в соответствии с тарифами потребляемые услуги
ЖКХ и, втретьих, не имеет реальной информации об объеме и качестве
потребляемых услуг. В совокупности, перечисленные факторы позволяют
утверждать, что в сфере ЖКХ на сегодня нет заинтересованного покупателя
услуг и, следовательно, не могут развиваться рыночные отношения.
Таким образом, на рынке жилищнокоммунальных услуг фактически не
представлен конечный потребитель, т. е. сторона, безусловно заинтересованная в улучшении и/или снижении стоимости услуг.
Следствием наличия муниципального монополизма и отсутствия конечного
потребителя услуг ЖКХ является невозможность образования полноценного
рынка жилищнокоммунальных услуг, т. е. создания конкурентных отношений
со стороны частного бизнеса и организации договорных отношений по поводу
приобретения и оплаты этих услуг.
Таким образом, муниципальный монополизм и отсутствие конечного потребителя являются основным препятствием реформирования ЖКХ.

1.1.3. ОБЩИЕ ПОДХОДЫ К СТРАТЕГИИ
РЕФОРМИРОВАНИЯ ЖКХ
Предложенное выше описание ситуации предопределяет подходы к выбору эффективной стратегии реформирования ЖКХ. По существу, речь идет о
радикальной смене приоритетов проводимой в настоящее время реформы.
Важнейшей целью реформы должна стать демонополизация сферы ЖКХ и
формирование в сфере ЖКХ заинтересованного потребителя (покупателя)
услуг. Следовательно, на настоящем этапе реформы усилия должны быть
сконцентрированы в первую очередь на решении следующих задач:

Демонополизация сферы ЖКХ:
— преобразование муниципальных унитарных предприятий в акционерные
общества;
— совершенствование системы управления жилищнокоммунальным хозяйством в муниципальном образовании;
— изменение правил ценообразования и оплаты услуг предприятий ЖКХ;
— внедрение конкурсного обслуживания и управления жилищным фондом.

Формирование конечного потребителя:
— массовая организация ТСЖ и передача им в управление жилищного
сектора;
— ликвидация перекрестного субсидирования и изменение схемы субсидирования жилищнокоммунальных услуг таким образом, чтобы дотацией
распоряжался непосредственно потребитель.
Решение задач демонополизации сферы ЖКХ и формирования конечного
потребителя влечет изменение существующих принципов тарифной политики
и механизмов тарифообразования, которые должны касаться следующих
положений: для конкурентных зон — рыночное формирование стоимости
услуг; для монопольных зон — стимулирование предприятий к снижению
себестоимости продукции и повышению ее качественных показателей.
Другим вопросом, реально влияющим на количественные, качественные
и стоимостные показатели коммунальной услуги, являются вопросы энергоресурсосбережения как со стороны конечного потребителя (населения) и
объединений потребителей (ТСЖ), так и со стороны продавцов коммунальных услуг (Управляющая организация), производителей и поставщиков.
Объемы нерационально расходуемых ресурсов в настоящее время достигают 50% от общего произведенного количества, соответственно, формирование экономических условий, стимулирующих ресурсосбережение на всех
участках производства, поставки и потребления энергоресурсов, является
важнейшей задачей практического реформирования отрасли. Формирование рыночных отношений в отрасли, модернизация предприятий и внедрение
ресурсосберегающих технологий на всех этапах производства, поставки и
потребления коммунальных услуг невозможно без привлечения финансовых средств в значительных объемах. Поэтому разработка механизмов формирования инвестиционной привлекательности отрасли, в основе которой
лежит экономическая эффективность ресурсосберегающих проектов, является следующей задачей, без решения которой невозможно осуществить в
полной мере предложенные преобразования.
Таким образом, предложенный подход к реформированию жилищнокоммунального хозяйства состоит в решении задач первого порядка: демонополизация ЖКХ и формирование конечного потребителя, следствием чего станет
изменение тарифной политики; и решение задач второго порядка — ресурсосбережение и формирование условий привлечения инвестиций.

1.1.4. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ И МЕХАНИЗМЫ ФОРМИРОВАНИЯ
КОНКУРЕНТНОЙ СРЕДЫ В СФЕРЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ
КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ

Рыночные механизмы функционирования ЖКХ
Рыночные механизмы функционирования ЖКХ
Рыночные механизмы функционирования ЖКХ
Рыночные механизмы функционирования ЖКХ
Рыночные механизмы функционирования ЖКХ
Одной из основных целей реформирования ЖКХ является рационализация и снижение издержек на производство и поставку потребителю

услуг жилищнокоммунального хозяйства, удовлетворяющих необходимым качественным параметрам. Наблюдающийся в течение последних
лет рост тарифов на услуги ЖКХ наряду с ухудшением их качественных
параметров в значительной степени обусловлен сложившимися в прошлые десятилетия и сохраняющимися в большинстве муниципальных образований хозяйственными механизмами, имеющими ярко выраженный
затратный характер и не ориентированными на удовлетворение потребительских требований.
Основной причиной сложившейся ситуации являются противоречия между
фактически сохранившейся административной системой управления жилищнокоммунальным хозяйством в муниципальных образованиях и рыночными условиями, созданными в стране. Разрешить противоречия возможно лишь за счет
организации рыночных отношений в жилищнокоммунальных хозяйствах муниципальных образований. Для этого необходимо осуществить следующие мероприятия:
— разграничение функций собственника жилищного фонда и хозяйственной деятельности по его управлению и обслуживанию;
— формирование договорных отношений между собственником жилищного фонда, управляющей организацией, подрядными организациями и поставщиками коммунальных услуг и потребителем коммунальных услуг;
— конкурсное привлечение управляющих и подрядных организаций.
Однако даже регионы, имеющие значительный опыт в совершенствовании системы управления жилищнокоммунальным хозяйством в рыночных
условиях, не смогли произвести разделение функций собственника и функций по управлению жилищным фондом. Во многих муниципальных образованиях органы местного самоуправления продолжают в той или иной мере
осуществлять функции по управлению жилищным фондом. Существующие
службы заказчика не в полной мере выполняют свои функции, зачастую они
не заинтересованы в результатах работы. Отсутствие договоров на управление между муниципалитетом и службами заказчика не позволяет объективно
оценивать их работу, препятствует в развитии конкуренции в управлении
жилищным фондом.
Дальнейшее сохранение нереформированных организационных структур
в жилищнокоммунальном хозяйстве муниципальных образований приводит к
следующим негативным последствиям:
— непредсказуемому количеству финансовых средств, необходимых на
покрытие издержек ЖКХ;
— низкому качеству предоставляемых услуг;
— снижению стандартов содержания жилья и инженерной инфраструктуры, что в результате оборачивается снижением долговечности (сроков службы) жилищного фонда;
— нерациональному использованию бюджетных средств и недовольству
населения, которое все больше и больше платит за все менее и менее качественные услуги.