Бюджетный контроль в Российской Федерации

Москва

ИНФРА-М

2016

БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ
БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ

В РОССИЙСКОЙ
В РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЦИИ

Ý.C. ÊÀÐÏÎÂ
Ý.C. ÊÀÐÏÎÂ

Монография
Монография

УДК 336.1/.5
ББК 65.261.3
 
К26

Карпов Э.С.
Бюджетный контроль в Российской Федерации: Моногра
фия. —  М.: ИНФРА-М, 2016. — 139 с. — (Научная мысль). — 
www.dx.doi.org/10.12737/1647.

ISBN 978-5-16-005593-0 (print)
ISBN 978-5-16-100768-6 (online)

В представленной монографии на основе изучения юридической ли
тературы, нормативных правовых актов, регулирующих финансовую деятельность государства и муниципальных образований, автором предпринята попытка научного обоснования системы бюджетного контроля в Российской Федерации. В работе рассматриваются место и роль бюджетного контроля в системе государственного и муниципального финансового 
конт роля, теоретические и правовые основы системы бюджетного контроля в Российской Федерации, полномочия органов государственной власти 
и местного самоуправления по осуществлению бюджетного контроля, бюджетная ответственность как разновидность юридической ответственности.

Для студентов и преподавателей юридических и экономических вузов, 

а также специалистов в области финансового права.

УДК 336.1/.5
ББК 65.261.3

© Карпов Э.С., 2012

К26

Рецензенты:
д-р юрид. наук, проф. Е.Ю. Грачева;
д-р юрид. наук, проф. А.Д. Селюков

ФЗ 

№ 436-ФЗ

Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

ISBN 978-5-16-005593-0 (print)
ISBN 978-5-16-100768-6 (online)

Введение

В настоящее время перед Российской Федерацией стоит необходи
мость решения целого ряда экономических и социальных проблем. Например, только для решения демографической проблемы Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своем ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации указал на необходимость
повышения доступности и качества медицинской, а также социальной
помощи матерям и детям, проведения технологической модернизации
детских поликлиник и больниц, поддержку молодых и многодетных семей. В целях эффективного обеспечения национальной безопасности и
обороны перед страной стоит задача глубокой модернизации Вооруженных Сил1. Реализация данных задач требует значительных финансовых
ресурсов и целиком ложится на бюджетную систему Российской Федерации, что в условиях постоянного дефицита большинства бюджетов бюджетной системы России достаточно обременительно. В данных обстоятельствах особое значение придается порядку распределения и использования бюджетных средств. Не секрет, что российская экономика несет
значительные потери из-за низкого уровня бюджетной дисциплины, масштабного нецелевого и неэффективного использования государственных
и муниципальных денежных и материальных ресурсов, многочисленных
злоупотреблений в сфере расходования бюджетных средств. Поэтому
сегодня особую актуальность приобретают проблемы бюджетного контроля, в теории и нормативном правовом регулировании которого имеется достаточно большое количество пробелов. Как отмечают исследователи, эффективность бюджетной политики определяется степенью правовой регламентации бюджетного контроля в Российской Федерации, и
поэтому систематизированный и закрепленный на законодательном
уровне бюджетный контроль является одним из условий успеха экономических преобразований в Российской Федерации2. 

В теории финансового права нет определенности относительно

имеющихся направлений и видов финансового контроля, происходит
смешение категорий «бюджетный контроль» и «финансовый контроль». 
Нуждаются в научной разработке принципы бюджетного контроля, его
формы и методы, система и полномочия осуществляющих его органов. В
теории отечественного права не сформулировано однозначного подхода к
месту финансовой ответственности в системе юридической ответственности, а правовое регулирование финансовой ответственности не отвечает
запросам времени и нуждается в значительном совершенствовании. 

Следует признать, что в нашем государстве отсутствует единая зако
нодательно закрепленная система бюджетного контроля. Существует ряд

1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 г. 

«Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации» // Рос. газета. 2010. 1 декабря. 

2 Болтинова О.В. Проблемы развития бюджетного контроля в Российской Фе
дерации // Финансовое право. 2011. № 7. 

органов государственной власти, обладающих контрольными полномочиями в сфере бюджетной деятельности, но действующие разобщенно и
несогласнованно, не взаимодействуя друг с другом. Многочисленные
нормативные правовые акты во многом повторяют друг друга, полномочия одного органа зачастую дублируются полномочиями другого. В результате в действиях органов бюджетного контроля отсутствует скоординированность, что свидетельствует о несформированности этой системы, 
отсутствии ее целостности. Несогласованность в действиях контролирующих органов, слабый обмен опытом работы и информацией о проведенных проверках и ревизиях напрямую сказываются на качестве контроля как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов и
муниципальных образований. Новым правовым институтом в отечественном праве, нуждающимся в исследовании учеными, является институт
бюджетной ответственности. 

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию от

29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в 2012-2014 годах» указыватся
на необходимость завершить разработку поправок и внести изменения в
Бюджетный кодекс Российской Федерации по вопросам государственного и муниципального финансового контроля, а также применения мер
ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской
Федерации в 2011 году1. 

Проблемы совершенствования правового регулирования государст
венного финансового контроля, в том числе бюджетного контроля, являлись предметом научного интереса различных авторов, в основном представителей экономической науки и юриспруденции. Юридические аспекты состояния и развития государственного финансового контроля как
института финансового права освещены в фундаментальных трудах представителей науки финансового права В. К. Андреева, Н. М. Артемова, 
К. С. Бельского, В. В. Бесчеревных, А. В. Брызгалина, В. В. Бурцева, 
Л. К. Вороновой, 
О. Н. Горбуновой, 
Е. Ю. Грачевой, 
A. M. Гурвича, 

С. В. Запольского, М. В. Карасевой, А. Н. Козырина, Т. В. Конюховой, 
Н. А. Куфаковой, 
С. Г. Пепеляева, 
Г. В. Петровой, 
М. И. Пискотина, 

Е. А. Ровинского, 
Э. Д. Соколовой, 
Г. А. Тосуняна, 
Р. О. Халфиной, 

Н. И. Химичевой, 
А. И. Худякова, 
С. О. Шохина, 
С. Д. Цыпкина, 

А. А. Ялбулганова и других. 

Особое значение в развитие современной российской теории финан
сового контроля внесла Е.Ю. Грачева, защитив в 2000 г. диссертацию на
соискание ученой степени доктора юридических наук на тему «Проблемы
правового регулирования государственного финансового контроля», в
которой она впервые предложила рассматривать финансовый контроль
как комплексное явление, являющееся одновременно функцией финансов, функцией социального управления, подотраслью финансового права, 
а также средством борьбы с правонарушениями в сфере финансовой дея
1 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29 июня

2011 г. «О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах» // Парламентская газета. 
2011. 1-7 июля. 

тельности. Исследования Е.Ю. Грачевой в области теории финансового
контроля предопределили направление его развития в современной теории финансового права. 

Научная новизна предлагаемой читателю монографии состоит в том, 

что она является обобщающей работой, посвященной проблемам теории
бюджетного контроля в современных условиях. В исследовании комплексно анализируются место бюджетного контроля в системе государственного и муниципального финансового контроля, а также предлагается
авторский взгляд на обоснование принципов бюджетного контроля, его
форм и методов, на систему бюджетного контроля.  

Проведенное исследование позволило автору пересмотреть устояв
шиеся взгляды на юридическую природу бюджетного контроля, сформулировать и обосновать рекомендации по совершенствованию нормативного правового регулирования и осуществлению бюджетного контроля. 

Объектом исследования выступают общественные отношения, скла
дывающиеся в процессе осуществления бюджетного контроля в Российской Федерации. Предметом исследования являются финансовое, конституционное, административное законодательство и иные источники, содержащие нормы, регулирующие финансовые и иные, связанные с ними
общественные отношения, возникающие в сфере осуществления бюджетного контроля в Российской Федерации, научные концепции и положения, содержащиеся в научной литературе по избранной проблематике, 
а также правоприменительная практика, возникающая при проведении
бюджетного контроля. 

Цель исследования – на основе комплексного анализа монографиче
ских, литературных источников, анализа и обобщения действующей
практики в области бюджетного контроля, решить научную проблему, 
состоящую в разработке теоретических аспектов бюджетного контроля
как разновидности государственного и муниципального финансового
контроля, расширении и углублении научных знаний о системе бюджетного контроля, выработке предложений по повышению эффективности
правотворческой и правоприменительной деятельности государства и
муниципальных образований в сфере бюджетного контроля. 

Данная цель определила постановку и решение следующих задач ис
следования: 

– исследовать понятие и основные направления государственного и

муниципального финансового контроля; 

– проанализировать понятие и правовое регулирование бюджетного

контроля; 

– научно обосновать принципы бюджетного контроля; 
– определить формы и методы бюджетного контроля; 
– дать теоретико-методологическое обоснование системы бюджетного

контроля; 

– определить компетенцию государственных и муниципальных орга
нов, осуществляющих бюджетный контроль; 

– исследовать современное состояние и проблемы правового регули
рования
ведомственного
бюджетного
контроля
в
уголовно
исполнительной системе; 

– исследовать место бюджетной ответственности в системе юридиче
ской ответственности; 

– проанализировать проблемы правового регулирования бюджетной

ответственности. 

В теоретико-методологической основе монографического исследова
ния лежит диалектический метод научного познания социальных и правовых явлений в их взаимосвязи и взаимообусловленности. Достоверность и обоснованность результатов, полученных в ходе исследования, 
достигается
за
счет
комплексного
применения
методов
историко
правового анализа, системно-структурного, сравнительно-правового, статистического, формально-юридического, логико-теоретического методов, 
а также метода описания понятий и терминов, метода анализа, толкования, классификации. 

Проведенное исследование базируется на достижениях юридической, 

экономической и других наук, трудов зарубежных и российских ученых
по финансовому, административному праву, анализе исторического и
зарубежного опыта финансового контроля, действующего законодательства, регулирующего бюджетный контроль, и практике его применения. 

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования

определяется сформулированными выводами и обобщениями, ориентированностью всей работы на решение задач по реформированию бюджетного контроля в Российской Федерации. В монографии определена
концептуальная система бюджетного контроля, исследованы основные
направления его реализации, определены направления его совершенствования. 

Практическая значимость исследования заключается в том, что его ре
зультаты могу быть использованы: 

– при совершенствовании федерального и регионального законода
тельства, подзаконных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов местного самоуправления в области бюджетного контроля; 

– проведении дальнейших научно-исследовательских работ по про
блемам бюджетного контроля; 

– в учебном процессе образовательных учреждений при преподавании

учебной дисциплины «Финансовое право», «Бюджетное право», на специальных курсах по финансовому контролю, при подготовке учебников и
учебных пособий, лекций и других материалов для юридических и экономических вузов. 

Структура монографии обусловлена целью и задачами исследования. 

Монография состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка. 

Глава 1. 
МЕСТО И РОЛЬ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО
ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

§ 1. ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕН
НОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Финансовый контроль – сложное многогранное явление, в силу чего

дать его однозначное определение достаточно затруднительно. В современной теории финансового права существует ряд общепризнанных подходов к определению сущности финансового контроля, предложенных
уважаемой Е.Ю. Грачевой: во-первых, финансовый контроль есть практическое воплощение объективно присущего финансам как экономической категории свойства контроля; во-вторых, государственный финансовый контроль выступает функцией социального управления; в-третьих, 
является подотраслью финансового права1. 

В учебной литературе по финансовому праву преобладают несколько

определений финансового контроля, предложенных известными учеными. Н.И. Химичева определяет финансовый контроль как контроль за
соблюдением законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных
и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного характера в
целях эффективного социально-экономического развития страны в целом
и ее регионов2. В данном определении подчеркивается сущность финансового контроля как направления финансовой деятельности государства и
муниципальных образований. 

С точки зрения Е.Ю. Грачевой финансовый контроль – это регламен
тированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, 
обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие
фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования3. В отличие от предыдущего определения, Е.Ю. Грачева перечисляет
субъекты, обладающие полномочиями по осуществлению финансового
контроля (государственные, муниципальные, общественные органы и
организации, иные хозяйствующие субъекты), а также предмет финансового контроля (проверка своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответст
1 См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного

финансового контроля. М., 2000. 
2 Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и

доп. М.: Норма, 2008. С. 139. 
3 Финансовое право: учеб. – 2-е изд., перераб. и доп. / отв. ред. Е.Ю. Грачева, 

Г.П. Толстопятенко. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. С. 36. 

вующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их
использования). 

По мнению М.В. Карасевой, государственный и муниципальный фи
нансовый контроль – это деятельность уполномоченных государственных
органов, органов местного самоуправления, а в ряде случаев и организаций, реализующих публичный интерес за соблюдением законности в
процессе собирания, распределения и использования денежных фондов
государства и муниципальных образований1. 

В силу того, что государственный и муниципальный финансовый кон
троль бесспорно выступает одним из основных направлений финансовой
деятельности государства и муниципальных образований, для того чтобы
проанализировать предложенные определения, необходимо определиться
с тем, что же следует понимать под финансовой деятельностью государства и муниципальных образований. Согласимся с С.А. Нищимной, отмечающей, что, несмотря на то, что сегодня категория «финансовая деятельность государства и муниципальных образований» является основополагающей и активно исследуемой в теории финансового права, говорить о достаточности подобных исследований, наличии уже устоявшихся
дефиниций и статичном состоянии просто невозможно2. 

В качестве отправной точки исследования категории «финансовая

деятельность» следует признать обоснованную позицию Э.Д. Соколовой, 
согласно которой «понятие «финансовая деятельность» следует подразделять на финансовую деятельность государства, финансовую деятельность муниципальных образований (публичная финансовая деятельность) 
и финансовую деятельность хозяйствующих субъектов, функционирующих на различных формах собственности (частная финансовая деятельность)»3. 

В имеющейся научной и учебной литературе по финансовому праву

ученые рассматривают исключительно проблемы правовой регламентации финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, что представляется справедливым, так как именно это определение является основополагающим для теории и определения предмета
финансового права. Однако подходы ученых к определению категории
«финансовая деятельность государства и муниципальных образований» 
разнятся. 

Анализ предложенных определений финансовой деятельности госу
дарства и муниципальных образований позволяет говорить о наличии
следующего проблемного вопроса: какие фонды могут выступать в качестве объекта финансовой деятельности, только имеющие государствен
1 Карасева М.В. Правовое регулирование государственного финансового кон
троля // Финансовое право России : учеб. пособие / отв. ред. М. В. Карасева. – 4-е
изд., перераб. и доп. – М.: Издательство Юрайт ; ИД Юрайт, 2011. С. 78. 

2 Нищимная С.А. К вопросу о финансовой деятельности государства и органов

местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. №
3. С. 17. 

3 Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государст
ва и муниципальных образований. М.: Юриспруденция, 2009. С. 22. 

ную или муниципальную форму собственности, или любые фонды, в том
числе частные? В зависимости от позиции исследователей по этому вопросу все имеющиеся подходы можно классифицировать на две группы. 
К первой группе следует отнести те определения, в которых авторы в
объект финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления включают деятельность по образованию, распределению и
использованию исключительно государственных и муниципальных фондов денежных средств. В подобном виде категория финансовая деятельность государства зародилась и существовала в теории советского финансового права. Например, Е.А. Ровинский определял финансовую деятельность социалистического государства как «планомерный процесс мобилизации и распределения Советским государством денежных средств в
целях осуществления своих задач и функций по удовлетворению потребностей советского общества»1. В.В. Бесчеревных и С.Д. Цыпкин характеризовали финансовую деятельность государства практически аналогично: 
как «процесс планового собирания, распределения и использования денежных средств, которые обеспечивают практическое выполнение задач
и функций Советского государства»2. Нашла подтверждение указанная
позиция в трудах П.М. Годме, который определил финансовое право как
отрасль публичного права, предметом которой являются нормы, регулирующие государственные финансы3. 

В дальнейшем определение финансовой деятельности государства не
сколько трансформировалось. В учебнике «Советское финансовое право», изданном в 1985 г., Г.С. Гуревич дает следующее определение: «Финансовая деятельность Советского государства представляет собой осуществляемую компетентными государственными органами СССР деятельность по планомерному собиранию, распределению и использованию
децентрализованных и централизованных фондов денежных средств, необходимых для решения задач коммунистического строительства в
СССР»4. В отличие от предыдущих исследователей автором уже делается
указание на деятельность по собиранию, распределению и использованию не только централизованных, но и децентрализованных фондов денежных средств. При этом под децентрализованными фондами денежных
средств понимаются денежные средства объединений, предприятий, других хозяйственных организаций. Естественно, что в условиях плановой
экономики все перечисленные децентрализованные фонды находились в
собственности государства. 

С принятием Конституции Российской Федерации, закрепившей раз
деление полномочий между органами государственной власти и органами

1 Ровинский Е.А. Советское финансовое право: учебное пособие. М., 1957.      

С. 5. 

2 Финансовое право / Под ред. В.В. Бесчеревных. М.: Юридическая литерату
ра, 1967. С. 4 - 5. 
3 Годме П.М. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978. С. 37. 
4 Гуревич Г.С. Социалистические финансы и финансовая деятельность Совет
ского государства // Советское финансовое право: учебник / Отв. ред. Г.С. Гуревич. – М.: Юрид. лит., 1985. С. 10. 

местного самоуправления, к объекту финансовой деятельности добавились муниципальные фонды денежных средств, в совокупности с государственными фондами образуя категорию «публичные финансы». 

Среди современных исследователей данного подхода придерживался

А.И. Худяков, придерживается М.В. Карасева. М.В. Карасева характеризует финансовую деятельность государства как процесс планомерного
образования, распределения и использования государством и муниципальными образованиями финансовых ресурсов через свои денежные
фонды для выполнения поставленных задач1. При этом «…к числу финансовых отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности
государства и муниципальных образований, не относятся финансы всех
предприятий независимо от формы собственности, а только финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий. Равным образом – не все страховые фонды, а лишь государственные и муниципальные», – отмечает М.В. Карасева2.  

Категорически возражал против включения в объект финансовой дея
тельности государства негосударственных денежных фондов А.И. Худяков. По его мнению «...сфера финансовой деятельности государства
должна быть ограничена государственными денежными фондами»3. 

Переход к рыночной экономике, вследствие чего появились и стали

активно развиваться частные финансы (денежные фонды коммерческих
организаций любых организационно-правовых форм), послужил основанием пересмотра рядом исследователей взгляда на сущность финансовой
деятельности. Появилась вторая группа определений финансовой деятельности государства и муниципальных образований, в которых авторы
в объект финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления включают наряду с государственными и муниципальными
фондами денежных средств и другие фонды, в том числе частные. Так, 
Е.М. Ашмарина расширяет содержание финансовой деятельности государства, выделяя два ее направления, а именно: 

«финансовая деятельность – это организационная деятельность ком
петентных органов государства и муниципальных образований по образованию, распределению и использованию централизованных денежных
фондов, непосредственно обеспечивающих бесперебойное функционирование государства и муниципальных образований на том или ином этапе
исторического развития; 

финансовая деятельность – это организационная деятельность компе
тентных органов государства и муниципальных образований по созданию
оптимальных условий, побуждающих в нужном для государства направ
1 Карасева М.В. Финансовое право как отрасль российского права // Финансо
вое право Российской Федерации : Учебник. / Отв. ред. М.В. Карасева. – М.: 
Юристъ, 2004. С. 23-24. 

2 Карасева М.В. Финансовое право как отрасль российского права // Финансо
вое право Российской Федерации : Учебник. / Отв. ред. М.В. Карасева. – М.: 
Юристъ, 2004. С. 24. 

3 Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. 2001. 

С. 17.