Методы административно-правового воздействия

АССОЦИАЦИЯ ЮРИДИЧЕСКИЙ ЦЕНТР

Конституционное, муниципальное 
и административное право

Д. в. Осинцев

МЕТОДЫ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО
ВОЗДЕЙСТВИЯ

Санкт-Петербург 
Издательство Р. Асланова 
«Юридический центр Пресс» 
2005

ББК 67.401 
073
Редакционная коллегия серии 
«Констит>’цнонное, муниципальное и административное право»

А. А. Белкин (отв. ред.), С. А. Авакьян. Е. В. Белоусова, В. В. Бойцова,
Н. С. Бондарь, В. В. Гошуляк, В. А. Кряжков, А. А. Ливеровский,
А. Ф. Малый, Л. А. Нудненко, Ю. В. Пуздрач, В. Д. Сорокин, С. Н. Чернов

Рецензенты:

А. Н. Кокотов, доктор юридических наук, профессор 

Ю. П. Соловей, доктор юридических наук, профессор

Осинцев Д. В.
073 
Методы административно-правового воздействия.— СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005.— 278 с.

ISBN 5-94201459-0

Автор настоящ ей работы — Дмитрий Владимирович О синцев, кандидат 
ю ридических наук, доцент, начальник отдела м еж дународного там ож енного 
сотрудничества Уральского таможенного управления.

В работе раскры ваю тся характерные особенности государственного 
управленческого и руководящего воздействия, а также связанные с ними направления 
договорной 
деятельности 
государственной 
адм инистрации, 
организации 
взаимодействия властных и невластных субъектов в целях реализации публичноправовых функций. Исследуются методы разработки стратегии административной 
деятельности и норм ативно-правовы е основы  деятельности государственной 
администрации.
Значительное внимание уделяется вопросам обеспечения прав и свобод граждан 
и организаций, защиты национальной безопасности при помощи административноправовы х м еханизм ов через вы явление угроз безопасности, применение мер 
пресечения, восстановления, сдерживания Рассматриваю тся методологические 
основания установления административной ответственности и построения системы 
административных наказаний за нарушение специальных правил поведения.
Для преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, практических 
работников, а также всех интересующихся вопросами реализации исполнительной 
власти и административного права.
ББК 67.401

© Д. В. Осинцев, 2005 
© Изд-во Р. Асланова 
ISBN5-94201-459-0 
«Юридический центр Пресс», 2005

ОГЛАВЛЕНИЕ

Основные сокращения.................................................................................... 5
Глава 1. Сущность и содержание методов
административно-правового воздействия .......................6
1.1. Основные характеристики административно-правового 
воздействия..............................................................................1.2. Понятие и признаки методов административноправового воздействия..........................................................30
1.3. Система методов административно-правового 
воздействия............................................................................. 47
Глава 2. Методы разработки стратегии административной
деятельности..............................................................................60
2.1. Методы формирования административной политики ... 2.2. Правотворческая деятельность государственной 
администрации......................................................................69
Глава 3. Административно-правовые методы косвенного
регулирующего воздействия................................................ 79
3.1. Методы удостоверения публично значимых 
юридических фактов..............................................................—
3.2. Методы удостоверения законности реализации прав
и обязанностей........................................................................88
3.3. Поощрение в деятельности исполнительной власти .. 101 
Глава 4. Методы административно-правовой регламентации
публичной активности........................................................... 119
4.1. Метод административного правопризнания.....................4.2. Метод разрешительного воздействия...............................133
4.3. Метод административного содействия...........................150
Глава 5. Методы административно-правового
принуждения............................................................................168
5.1. Понятие и система методов административноправового принуждения........................................................—

5.2. Административно-принудительные меры выявления 
угроз безопасности.............................................................. 174
5.3. Меры административно-правового пресечения 
179
5.4. Меры административно-правового восстановления .. 185 
Глава 6. Меры административной ответственности 
,. 189
6.1. Методологические основания установления 
ответственности за административные 
правонарушения.......................................................................6.2. Методологические основания систематизации 
административных наказаний...........................................207
Приложение 1.
Список использованных нормативных правовых актов............217
Приложение 2.
Список использованной литературы.............................................. 263

ОСНОВНЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

— Бюллетень Верховного Суда РФ.
— Бюллетень международных договоров.
— Бюллетень нормативных актов 
федеральных органов исполнительной 
власти (министерств и ведомств РФ (СССР)).
— Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ.
— Ведомости Верховного Совета СССР 
(РСФСР).
вен д  и ВС РФ (РСФСР) 
-Ведомости Съезда народных депутатов РФ
(РСФСР) и Верховного Совета РФ (РСФСР).
— Собрание актов Президента 
и Правительства РФ.
— Собрание законодательства РФ.
— Собрание законодательства 
Свердловской области.
— Федеральный конституционный закон.
— Федеральный закон.

ВВС РФ 
БМД 
БНА РФ

ВВАС РФ
ВВС СССР (РСФСР)

САПиП РФ

СЗРФ
СЗСО

ФКЗ
ФЗ

Глава 1 

СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ МЕТОДОВ 
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

1.1. 
Основные характеристики 
административно-правового воздействия

Раскрывая содержание правового регулирования, С. С. Алексеев 
отмечает: «...это осуществляемое при помощи системы правовых 
средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных 
предписаний и др.) результативное нормативно-организационное 
воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения, 
охраны, развития». При этом «определяя правовое регулирование 
через понятие правового воздействия, нужно учитывать, что последнее — широкое понятие, которое характеризует все направления и 
формы влияния права на общественную жизнь»'.
В большинстве работ по теории государственного управления и 
административно-правовых исследованиях, несмотря на различные 
интерпретации, провозглашается положение, «доминирующее сейчас в науке, о том, что управление представляет собой воздействие 
одной (управляющей) системы на другую (управляемую), воздействие, которое детерминировано и связано с закономерностями функционирования больших систем»'. При этом воздействие содержит 
следующие признаки: направление, упорядочение, координация и 
стимулирование со стороны государства через систему его органов 
развития сознания и поведения людей.

‘ Алексеев С. С. Общая теория права. М.: Юридическая литература, 1981. Т. 1. С. 290.
^ Атамангук Г. В. Государственное управление: проблемы методологии правового 
исследования. М.: Юридическая литература, 1975. С. 17; Афанасьев В. Г. Научное 
управление обществом. М.: Политиздат, 1973. С. 34.

Однако направление, как правило, определяет, в какой сфере 
или отрасли осуществляется деятельность; упорядочение как цель 
возможно не только при помощи воздействия, но и взаимодействия, 
а порой достаточно собственных активных действий без контактов с 
другими субъектами; координация достигается путем соглащений и 
других форм взаимодействия, но не воздействия, а стимулирование 
невозможно представить без оппозиционной меры — сдерживания 
активности и применения иных мер обеспечения правомерности поведения.
Постулат о превалировании административно-правового воздействия, а не взаимодействия субъектов при функционировании государственной администрации', следует из традиционно определяемых юридических характеристик отрасли административного права 
и особенностей метода правового регулирования.
Несмотря на некоторые расхождения в теоретических позициях, 
в большинстве административно-правовых исследований отмечается, что «административное право имеет свой особый метод регулирования, выражающийся в подчинении со стороны тех субъектов, в

Сущность и содержание методов административно-правового воздействия 
1

' Далее будут использованы устойчивые словосочетания: «исполнительная власть» 
или «государственная администрация». Между ними проводится различие в организационном плане. Система органов исполнительной власти формализована в нормативных правовых актах и не включает государственные организации, наделенные 
специальной компетенцией: Банк России, внебюджетные государственные фонды, 
отдельные межведомственные органы и др. Не случайно в Законе РФ «О конкуренции 
и ограничении 
монополистической деятельности на товарных рынках» от 
22.03.1991 г. (ВСНД и ВС РФ. 1991. № 16. Ст. 499) специально выделены «иные наделенные функциями или правами органов власти органы и организации»: в ст. 34’ Налогового кодекса России отмечается, что органы государственных внебюджетных 
фондов в отдельных случаях пользуются правами и несут обязанности налоговых органов; в ст. 7 ФЗ «О Центральном Банке РФ (Банке России)» от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ 
(СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790) подчеркнуто, что Банк России вправе принимать нормативные правовые акты, обязательные в том числе для органов государственной 
власти и органов местного самоуправления. Общность методов административно-правового воздействия, используемых указанными субъектами, позволяет использовать собирательный термин «государственная администрация». В этом 
отношении позволим себе не согласиться с Д. Н. Бахрахом, утверждающим, что «государственную администрацию можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как систему органов государственной исполнительной власти» 
{Бахрах Д. Н. Административное право России. М.: Норма-Инфра М, 2000. С. 165), 
поскольку названные полномочия, как видно, осуществляют и другие властно уполномоченные лица.

отношении которых осуществляются управленческие функции исполнительно-распорядительных органов»'.
Для данного метода характерны такие черты, как преобладание 
предписаний^, исключение юридического равенства участников отношений, где одному из них предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другому. Как следствие 
превалируют односторонность волеизъявлений одного из участников отношений, наличие официальной инстанции, полномочной решать в одностороннем порядке различные вопросы, независимо от 
того, по чьей инициативе они возникают. Административно-правовые отношения — это властеотношения, а метод их регулирования 
сочетает способы подчинения одного субъекта другому и является 
методом командного типа\
Подобный кибернетический подход к управлению в социальных 
системах позволяет определить сигнальную модель в государственно-управленческих и руководящих отношениях. Вместе с тем «соответствующим образом настроенный механизм, получив сообщение, 
реагирует согласно заложенной программе, ему доступна информация, но значение ему недоступно... Но если в коммуникации участвует человек, то мы должны говорить не о мире сигнала, но о мире 
смысла»\ вследствие чего ни одна команда ситуационно, с участием 
персонифицированных поименованных субъектов, не может быть 
реализована без ее субъективного смыслоразличения. Следовательно, предложенная модель вследствие негативной установки личности «к любому состоянию, вынуждающему ее к повиновению»’, — 
путь к энтропийности в социальных системах.
Традиционно в административно-правовых исследованиях противопоставлялись субъекты и объекты управления’, что характерно

8 
Глава 1

‘ Козлов Ю. М. Основы советского административного права. М.: Знание, 1979. С. 41. 
^ Пешков А. Б. Проблемы административно-правового метода регулирования советских общественных отношений. Иркутск, 1974. С. 104.
^ Государственное управление и административное право. М.: Юридическая литература, 1978. С. 72; Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право РФ. М.: Теис,
1994. Ч. 1. С. 26-29; Бахрах Д. Н. Административное право. М.: БЕК, 1999.
Эко У. Отсутствующая структура. СПб.: Петрополис, 1998. С. 48.
^ Ламетри Ж. О. Опыт о свободе высказывания мнений. Минск: Литература, 1998. 
С. 440.
^ Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. М.: Политиздат, 1977. С. 46; Государственное управление и административное право. С. 15.

ДЛЯ технических или социотехнических действий. Однако «испокон 
веков два типа знаний обслуживают человеческую деятельность. 
Один — это знания об объектах, с которыми мы действуем, которые 
мы преобразуем и которые сами собой, хотя и в наших руках, изменяются и трансформируются. Другой тип — это знания о нашей деятельности, о ее средствах, процедурах, технологии и т. д. Эти два типа знаний существуют в принципиально разных формах и по-разному включаются в нашу деятельность»'.
Функционирование управляющей (руководящей) и управляемой (подчиненной) систем невозможно рассматривать только как 
субъектно-объектное действие. Государственное управление и руководство — деятельности особого рода, их юридические средства и 
правовые формы устанавливаются и реализуются через специфические механизмы мышления и поведения.
В изложенных признаках метода административно-правового 
регулирования верно отмечено, что подчинение характерно для государственно-управленческих (а если быть более точным — государ- 
ственно-руководяших) отношений. Вместе с тем деятельность государственной администрации, охватывающая в том числе исполнительно-властное воздействие, не ограничена лишь управленческим, 
руководящим воздействием', что отмечалось в работах Е. А. Агеевой, 
К. С. Вельского'.
Вообще, «деятельность руководства в чистом виде возможна 
только в тех случаях (и в тех границах), когда подчиненные системы 
не имеют собственного независимого функционирования, не ставят 
перед собой самостоятельных целей и задач, а, наоборот, целиком и 
полностью принимаются цели и задачи руководящих органов». 
В свою очередь «деятельность управления, напротив, осуществляется в тех случаях (и в тех границах), когда подчиненные системы обладают собственным функционированием (или даже развитием) и 
управляющий орган не связан с ними непосредственными админист
Сущность и содержание методов административно-правового воздействия 
9

‘ Щедровицкий Г. П. Об одном направлении в современной методологии. М.: Школа 
культурной политики, 1997. С. 409.
^ Государственное управление и административное право. С. 19; Петров Г. И. Основы 
советского социального управления. Л.; ЛГУ, 1974. С. 44.
^ Агеева Е. А. Юридическая ответственность в государственном управлении (социально-правовой аспект). Л.: ЛГУ, 1990; Вельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.