Опыт Европейского Союза в области регулирования здравоохранения

Москва

ЮСТИЦИНФОРМ

2015

АССОЦИАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА

БЕЛЯКОВ А.В.

ОПЫТ ЕВРОПЕЙСКОГО 

СОЮЗА В ОБЛАСТИ 

РЕГУЛИРОВАНИЯ 

ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

АССОЦИАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА 

Рецензенты:

Капустин Анатолий Яковлевич – доктор юридических наук, профессор, 
первый заместитель  директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 
президент Ассоциации международного права;                  

Мишальченко Юрий Владимирович – доктор юридических наук, доктор 
экономических наук, профессор, профессор кафедры мировой экономики и международных экономических отношений Санкт-Петербургского 
государственного экономического университета;

Шинкарецкая Галина Георгиевна – доктор юридических наук, главный  
научный сотрудник сектора международно-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук. 

Беляков А.В.

Опыт Европейского Союза в области регулирования здравоохранения 

/ А.В. Беляков. — М.: Юстицинформ, 2015. — 272 с. — (серия «Международное право») 

ISBN 978-5-7205-1268-2

 
В монографии освещается опыт Европейского союза в области обе
спечения здравоохранения и проблемы снабжения населения лекарственными средствами. Рассматриваются вопросы законодательного 
регулирования перемещения и трудоустройства медицинского персонала в рамках ЕС, а также возможность получения медицинской помощи лицам, находящимся на территории государства не своего гражданства.

Для специалистов  в области европейской интеграции, студентов, 

аспирантов, практических работников, а также  для широкой читательской аудитории.

УДК 34
ББК 341.96:67.403
          Б43

ISBN 978-5-7205-1268-2

Б43

УДК 34

ББК 341.96:67.403

© ООО «Юстицинформ», 2015

Moscow

YUSTITSINFORM

2015

INRERNATIONAL LAW ASSOCATION

A.V. BELYAKOV

EXPERIENCE OF THE 

EUROPEAN UNION IN THE 

FIELD OF HEALTHCARE 

REGULATION

INTERNATIONAL LAW ASSOCIATION 

Reviewers:

Kapustin Anatoly Yakovlevich — Doctor of Law, Professor, Deputy Director 
of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of 
the Russian Federation, President of the International Law Association;

Mishalchenko Yuri Vladimirovich — Doctor of Laws, Doctor of Economics, 
Professor, Department of International Economic Relations, St. Petersburg 
State University of Economics and Finance;

Shinkaretskaya Galina Georgievna — JD, Chief Research Fellow, 
Department of international legal research of the Institute of State and Law 
of the Russian Academy of Sciences

 
A.V. Belyakov

 
Experience of the European Union in the field of healthcare regulation / 

A.V. Belyakov — М.: Yustitsinform, 2015. — 272 pages.

ISBN 978-5-7205-1268-2

The monograph highlights the experience of the European Union in the 

fields of public health and supply of the population with drugs. The issues 
touched upon include legislative regulation of movement and employment of 
medical staff in the EU, as well as access to health care for persons outside 
of their national state’s territory.

For professionals in the field of European integration, students, 

practitioners, as well as for a wide readership.

УДК 34
ББК 341.96:67.403
          Б43

ISBN 978-5-7205-1268-2

Б43

УДК 34

ББК 341.96:67.403

© LLC «Yustitsinform», 2015

ВВЕДЕНИЕ

Забота о здоровье людей – это долг государства. Спорить с этим 

невозможно. Практически все современные государства объявляют 
себя «welfare state» (государством всеобщего благосостояния), т.е. государством, пекущимся о благе всех на его территории. Другое название для этого явления – социальное государство.

Идея «welfare state» распространилась в Европе после революций 

XVIII и XIX веков, когда получили развитие принципы равенства и 
солидарности. Следствием этого были идеи социального обеспечения и государственного медицинского обслуживания. Никто другой, 
кроме государства, не может быть гарантом в этой области – области чрезвычайно сложной и многокомпонентной. 

Задача медицинского и социального обслуживания населения не 

может быть легкой ни в каком государстве. Готовясь к защите своей 
кандидатской диссертации, я изучал проблемы обеспечения здравоохранения в Российской Федерации1 и уже тогда столкнулся с тем, 
что эти проблемы не решаются изолированно в отдельном государстве, поскольку существует еще обширное международное право, 
которое обязывает государство учитывать те правила здравоохранения, которые согласованы во всемирном масштабе. Такое международное сотрудничество не только легко объяснимо, но и просто неизбежно: вирусы и микробы не понимают, что такое государственные границы, и легко их пересекают. И сами люди не сидят на месте, 
активно передвигаясь по миру, и переносят все это с собой, и хотят, 
чтобы их лечили, где бы они ни были.

С другой стороны, государства внимательно смотрят друг на дру
га и перенимают опыт, чтобы зря не изобретать велосипед, сплачивают свои усилия в борьбе за здоровье и благополучие населения. 

В странах Европейского союза действуют те же закономерности, 

но кроме того, что государства сами принимают меры к охране здоровья населения и учитывают международные правила, они еще должны учитывать решения, принимаемые органами ЕС, потому что многие функции государств-членов ЕС переданы Европейскому союзу. 

Разобраться во всем этом и есть цель данной книги.

1 Беляков А.В. Международно-правовые проблемы обеспечения здравоохране
ния. Автореф. дисс. к.ю.н. М., 2009.

Введение

Данная тема практически не изучена в российской юридической 

науке2, что объясняет, в частности, отсутствие ссылок на российских авторов в нашем исследовании. Более того, если мы обратимся к учебным пособиям по европейскому праву, то обнаружим, что 
среди основных отраслей и сфер регулирования европейского права 
здравоохранению уделяется наименьшее внимание3. В связи с этим 
может сложиться ложное впечатление, что европейское право практически не вмешивается в сферу здравоохранения. 

С одной стороны, такую ситуацию легко оправдать: любая инте
грация государств начинается со сфер, в которых государствам проще 
всего поделиться своей компетенцией, т.е. со сфер, не касающихся 
суверенитета государства, а конкретнее – с экономики. Здравоохранение же является сферой, затрагивающей финансовое равновесие 
бюджета любого государства и отчислений его граждан, и, как следствие, относится к социально-экономической сфере, в которой государства предпочитают сохранять свои полномочия. С другой стороны, общеевропейские институты были бы рады не заниматься такими социальными вопросами, как здравоохранение, если бы они 
косвенно не влияли на основные экономические цели Евросоюза – 
содействие свободному движению товаров, услуг и капитала. Именно неотъемлемая связь экономической сферы с социальной и привела к появлению того, что сегодня можно назвать европейским социальным пространством4. 

Действительно, европейское законодательство в сфере здравоох
ранения появилось именно в связи с необходимостью эффективного обеспечения движения рабочей силы в рамках Европейских сообществ, эффективного обеспечения движения товаров и услуг, а также 
для реализации законодательства о защите конкуренции. Создание 
общего рынка было бы невозможным без включения всех сфер жиз
2 Среди немногочисленных исследований мы можем назвать следующие: Бар
тенев Д.Г. Право на охрану здоровья в условиях европейской интеграции. Правоведение. 2002. № 4 (243). С. 172-185; Салтман С.Е., Фигейрас Дж. Реформы системы здравоохранения в Европе. Анализ современных стратегий. 2000. 431 с.

3 См., напр.: Право Европейского союза: Учебник / Под ред. С.Ю. Кашкина. М.: 

Юристъ, 2004. С. 675.

4 См.: Каргалова М.В. Социальное пространство как составная часть инноваци
онного пространства Европы: Европа перемен: концепции и стратегии интеграционных процессов /Под ред. Глухарева Л.И. М., 2006. С. 196-205.

Введение

недеятельности в законодательство Евросоюза о свободном перемещении товаров, услуг и капитала. 

Именно по этой причине в европейское законодательство о сво
бодном движении рабочей силы были включены положения о режимах социального обеспечения работников, осуществляющих свою 
профессиональную деятельность в других странах-участниках ЕС5, 
что позволило гарантировать получение медицинского обслуживания за рубежом (в другой стране ЕС) за счет медицинской страховки из страны, гражданином которой является иностранный работник. Это и заложило основы свободного движения пациентов на 
территории ЕС. 

По тем же причинам в европейское законодательство о свобод
ном движении рабочей силы были внесены положения о взаимном 
признании дипломов и иных квалификационных документов в области здравоохранения6. Это и заложило основы свободного движения работников медицинского сектора, позволив им заниматься профессиональной деятельностью в других странах ЕС, т.е. странах, помимо тех, где они получали профессиональное образование. 

Наконец, для полноценной реализации концепции свободного 

движения товаров она должна была распространяться и на медикаменты, в целях чего были приняты соответствующие общеевропейские нормативные акты7. Таким образом, европейское фармацевтическое законодательство, как и другие отрасли европейского законодательства в области здравоохранения, также создавалось, в первую 
очередь, на основе экономических принципов.

Помимо прав пациента на получение медицинских услуг за рубежом 

(в другой стране ЕС), прав медицинского работника на осуществление 
профессиональной деятельности за рубежом (в другой стране ЕС) и общеевропейского фармацевтического законодательства, существуют и 
другие области здравоохранения, более или менее напрямую регулируемые общеевропейским правом (напр., путем применения за
5 Регламент № 1408/71 от 14 июня 1971 г. о социальном обеспечении работ
ников, занятых на постоянной основе, работающих не на постоянной основе, а 
также членов их семей, передвигающихся в пределах Европейского сообщества.

6 См., например, о взаимном признании дипломов врачей-терапевтов директиву 

75/362 и директиву 75/363 от 16 июня 1975 г. J.O.C.E., № L 167 от 30 июня 1975 г.

7 См., напр.: директиву 65/65 от 26 января 1965 г. об унификации критериев 

выдачи разрешений для допуска медикаментов на рынок.

Введение

конодательства о конкуренции к медицинским учреждениям). Тем 
не менее, мы согласимся с зарубежными авторами в том, что указанные области здравоохранения, регулируемые европейским правом, 
являются основными в законодательстве ЕС о здравоохранении8. 

8 M. Berthod-Wurmser. La santé en Europe, La Documentation française, 1994; 

M. Cassan. L’Europe communautaire de la santé, Économica, 1989; C. Blumann et L. 
Dubouis. Droit matériel de l’Union européenne: Montchrestien, 3e éd, 2004.

Глава I. Европейская интеграция и 
задачи здравоохранения

1. Краткий очерк развития и формирования 
современного Европейского союза

Вся более чем полувековая история европейской интеграции – это 

рассказ о борьбе за полномочия. Институализация форм интеграции 
развивалась от элементарного Европейского объединения угля и стали 
до нынешнего разветвленного, с множеством функций, сложного Европейского союза. 

Оставим в стороне идейную многолетнюю подготовку к объедине
нию европейских народов и обратим внимание лишь на фактические 
события. Краткая хроника такова.

В 1952 году образуется Европейское объединение угля и стали9, и его 

создание носило сильный привкус подготовки к войне. В соответствии 
с предложением министра иностранных дел Франции Роберта Шумана, 
задачей этого объединения была передача контроля над ресурсами производства угля и стали, так важными для ведения войн, наднациональному объединению. Предлагалось также и формирование общеевропейской армии, которое не было поддержано европейскими державами, и 
дальнейшие шаги к объединению можно назвать промышленно-технократическими, включая идею общей экономической интеграции путем 
создания общего рынка.

Развитие идей экономической интеграции привело к подписанию в 

1957 году Римского договора об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС)10 и Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом)11.

9 Аутентичное название – European Coal and Steel Community. В последующих 

названиях европейских объединений слово «Community» стали переводить как 
«сообщество», что, конечно, точнее: Treaty Instituting the European Coal and Steel 
Community (signed 18 April 1951, entered into force 23 July 1952), 261 UNTS 140.

10 Treaty Establishing the European Economic Community (signed 15 March 1957, 

entered into force 1 January 1958) 294 UNTS 17.

11 Treaty Establishing the European Atomic Energy Community (Euratom) (signed 

25 March 1957, entered into force 1 January 1958) 294 UNTS 260.

Глава I. Европейская интеграция и задачи здравоохранения

Успешное, хотя и с многими трудностями, развитие экономиче
ской интеграции постепенно, начиная с 1980 годов, позволило приступить к началу политической интеграции. Следует отметить, что 
к началу 1980 годов перевес в идее интеграции перешел от задумок 
наднационального объединения к организации межгосударственного сотрудничества. После отказа от идеи наднациональности интеграция в Европейском сообществе замедлилась, деятельность общих органов была очень неэффективна, поскольку решения чаще 
всего принимались на минимально возможном уровне. 

Однако именно в это время были приняты самые важные реше
ния Суда Европейских сообществ, вероятно Суд действовал эффективнее с целью возместить фактическое бездействие других органов. 
Именно в это время приняты знаковые решения, например, по делам Van Gend & Loos Case12 или Costa v ENEL Case13, в которых был заложен мощный потенциал конституализации структуры и порядка 
принятия решений в Европейских сообществах.

Судом были сформулированы такие принципы, как: прямое дей
ствие права Сообществ, приоритета этого права перед правом государств-членов; доктрина подразумеваемых полномочий и т.д., которые впоследствии оказались мощными и действенными инструментами продвижения и углубления европейской интеграции. Таким 
образом, оказалось, что Суд Европейских сообществ перехватил от 
Комиссии роль «мотора» интеграции. 

В октябре 1970 г. был сделан первый решительный шаг по направ
лению к политическому сотрудничеству – было принято решение 
о тесном сотрудничестве министров иностранных дел. До 1986 года 
Европейское политическое сотрудничество было добровольным и 
существовало отдельно от институтов Сообщества. 

В 1981 году был опубликован первый проект создания Европей
ского союза14, который лег в основу Торжественной Декларации Европейского союза15, принятой главами правительств государств-членов. В следующем году Европейский парламент предложил проект 

12 Case 26/62 NV. Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos 

v Netherlands Inland Revenue Administration (1963) ECR 1.

13 Case 6/64 Costa v ENEL (1964) ECR 585.
14 Draft European Act //14 Bulletin of the European Communities 11, 1981. P.87.

15 Bulletin of the European Communities. № 6, 19 June 1983. P.24-29.