Журнал Российского права, 2003, № 7 (79)


                Журнал




            РОССИЙСКОГО ПРАВА



Учредители:
Институт зако нодател ьств а и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Юридическое издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Издатель:
Юридическое издательство «Норма»

Содержание

Российское законодательство: состояние и проблемы
Хабриева Т. Я. Правовые и организационные основы национальнокультурной автономии в Российской Федерации_______________________3

Игнатенко Г. В., Федоров И. В. Арбитражный процессуальный кодекс РФ в международно-правовом измерении: достижения и упущения ___20

Нуртдинова А. Ф. Организация правового регулирования трудовых отношений: федеральный и региональный аспекты__________29


Комментируем действующее законодательство

Руднев В. И. Некомпетентность судьи как основание для его отвода
и прекращения полномочий_______39

Трунов И. Л. Об информационном обеспечении адвокатской
деятел ьн ости_________________4 4


    Мнение юриста-практика
Расторгуева Ю. М. Уголовно-правовая защита прав потребителей _49


Школа предпринимателя

Сафонов М. Н. Исполнение обязательств и способы обеспечения их исполнения_______________57


Журнал российского права №7 — 2003

Теория права
Абрамова А. И., Рахманина Т. Н. Классификатор правовых актов и вопросы упорядочения законодательства _______________62


Ветютнев Ю. Ю. О правовой случайности и правовом хаосе____72

Сравнительно-правовые исследования
Куракин А. В. Административноправовые средства борьбы с коррупцией в системе государственной службы .......79

Красинский В. В. Правовое обеспечение безопасности выборов в зарубежных государствах ....90

Трибуна молодого ученого
Лебедева К. Ю. Применение исковой давности в судебной практике .98


Решетина Е. Н. К вопросу о правовой природе бездокументарных ценных бумаг ................106

Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы.
Май 2003 года ...............116

Законодательная поддержка семьи: разграничение уровней. Слушания в Государственной Думе ......122


Россия и международно-правовое пространство
Документы Совета Европы. Тексты и комментарий. Выпуск 16-й .127

   Из истории российского права
Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Исторические традиции российской школы сравнительного права..131

   Юридическая жизнь. Хроника
Роль России в межгосударственных интеграционных процессах.
Заметки с симпозиума московских ученых и практиков .........142

Право и медицина: проблемы взаимодействия. К итогам Всероссийской научно-практической конференции.................154

   Из истории зарубежных стран
Трикоз Е. Н. Формирование системы источников уголовного права Австралии в XIX—начале ХХ вв.....159

Рецензии
Иванова А. Л. Полезный опыт зарубежных инвестиций в сфере экологии (Ботгер К. Обязательства прямых зарубежных инвестиций в сфере защиты окружающей среды в международном праве) ......171

Новые книги
Издательство «Норма» выпустило в свет .....................176

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 141.


Содержание номера на английском языке публикуется на с. 179.

£1



РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ




&

Правовые и организационные основы национально-культурной автономии в Российской Федерации

Т. Я. Хабриева

  В современном мире нет одноэтнических государств. Напротив, во всех странах живут люди разных национальностей. Они нередко расселены по территории страны, часто не имеют устойчивых связей, не осознают себя как определенный этнический коллектив. Если этносы проживают компактно, они могут создать субъект федерации в федеративном государстве (например, Татарстан в России или франкоязычная провинция Квебек в Канаде) или территориальную автономию (например, иракский Курдистан или Аландские острова в Финляндии, где проживают шведы). Если же этнос разрознен, не составляет компактной группы — создание территориальной автономии невозможно, да и в самих территориальных автономиях тоже живут представители разных этносов.
  В этих условиях на первый план сама жизнь выдвигает проблемы национально-культурной автономии, которая, в отличие от территориальной, обеспечивает развитие не компактно проживающих, а разрозненно живущих этносов. Это организационная форма этнического самосознания в особых условиях расселения этноса. Она находит свое выражение в создании разного

  Хабриева Талия Ярулловна — директор ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.

  уровня общественных объединений того или иного этноса (в унитарных государствах — общегосударственных объединений и на тех или иных ступенях административно-территориального деления, а также в масштабах нескольких административно-территориальных единиц, в федеративных государствах — также в масштабах субъектов федерации и их групп).
    Таким образом, национальнокультурная автономия — это действующее в государстве с многонациональным составом населения добровольное общественное объединение, реализующее во взаимодействии с государственными органами и на основе консолидации усилий национальных общественных объединений право соответствующей этнической общности (нации, народа, национальности) на сохранение самобытности и создаваемое на основе участия физических лиц и этнических объединений. Эта форма этнической самоорганизации позволяет сочетать единство государства с укреплением единства этноса, его самовыражением, самоорганизацией.

Правовые основы национальнокультурной автономии

    Правовые основы национальнокультурной автономии в Российской Федерации зарождались в между-3


Журнал российского права №7 — 2003

народно-правовых актах, касающихся прав человека. Национальные проблемы находят отражение в международном праве в основном после Второй мировой войны. В немалой степени это было связано с процессами деколонизации, борьбой народов за свою независимость. Основной идеей международных соглашений в области национальных отношений начиная с середины 40-х гг. XX века стало обеспечение совместного существования наций, поиск мирных средств для разрешения этнических конфликтов.
  Всеобщая декларация прав человека (1948 г.)¹ и явившаяся естественным ее продолжением Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.)* ² затрагивают вопросы защиты прав национальных меньшинств лишь косвенно. В частности, в них устанавливаются общие стандарты осуществления странами политики в области прав человека, в том числе и в сфере национальных отношений. Прямых регламентирующих норм, касающихся данной сферы, в рассматриваемых актах не было. Однако в них закреплялась неотъемлемость этих прав независимо от расы, национальности, вероисповедания и т. д. Данные нормы создали в международном праве тот фундамент, на котором впоследствии выросли более конкретизированные положения, направленные на защиту прав национальных меньшинств.
  Статьей 27 Международного пакта о гражданских и политических правах закрепляется правило, согласно которому официальные власти государств-участников обязаны не препятствовать национальным меньшинствам в реализации прав, связанных с сохранением самобытности, религии и языка³. Пакт еще не ставит перед государствами-уча

 1См.: Российская газета. 1995. 5 апр.

 ² См.: СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.

 ³См.: Ведомости СССР. 1976. № 17. Ст. 291.

стниками задачи по содействию, помощи национальным меньшинствам. Он не содержит даже таких рекомендаций, предусматривая лишь, что не должно быть отказано в осуществлении прав. В этом смысле Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (раздел VII) идет дальше и предусматривает: «Государства-участники, на чьей территории имеются национальные меньшинства, будут уважать право лиц, принадлежащих к таким меньшинствам.., будут предоставлять им полную возможность фактического пользования правами человека и основными свободами и будут таким образом защищать их законные интересы в этой области»⁴. Права национальных меньшинств, их обеспечение признаются одним из факторов, необходимых для поддержания безопасности в регионе. Тем самым подчеркивается особая важность национальных проблем, необходимость их учета при проведении как внутренней, так и внешней политики.
  В 90-х гг. XX века в международном праве появились специальные документы, призванные обеспечивать права национальных меньшинств. Это, например, Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным или языковым меньшинствам, принятая Генеральной Ассамблеей ООН (1992 г.)⁵, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств⁶, разработанная в Совете Европы в 1994—1995 гг. В них, в частности, получили закрепление права национальных меньшинств на развитие собственной культуры, сохранение традиций и обычаев, на

  ⁴ См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXI. М., 1977. С. 544—589.

  ⁵ См.: Действующее международное право. Т. 2. М., 1997. С. 90—94.

  ⁶ См.: СЗ РФ. 1999. № 11. Ст. 1256.

Журнал российского права №7 — 2003

4

пользование и обучение родному языку и другие. В соответствии с этими документами государства-участники обязаны создавать все условия для реализации национальными меньшинствами своих прав и, кроме того, всеми законными способами осуществлять защиту интересов меньшинств от противоправных посягательств.
  23 января 1996 г. Германия, Люксембург и Швейцария подписали в г. Карлсруэ международную Декларацию о хартии народов и регионов⁷ . Этот документ по замыслу должен стать первым шагом Европы на пути решения внутри- и межгосударственных конфликтов, возникающих в связи с нарушением прав наций, а также примером для всего мира в деле обеспечения этническим группам гарантии прав и свобод, автономии и права на самоопределение. Положения рассматриваемого документа демонстрируют сущность национальной политики, межнациональных и межгосударственных отношений в европейских странах — признание не только индивидуальных, но и коллективных прав в области сохранения национально-культурной самобытности.
  Именно эта мысль стала отправной точкой для обращения инициаторов Парижской хартии для новой Европы от 21 ноября 1990 г. к правительствам и парламентам европейских государств с призывом содействовать расширению рамок прав человека как индивида за счет включения в них дополнительно

 ⁷ Текст этого документа опубликован на 27 языках (немецкий, английский, албанский, боснийский, болгарский, каталонский, хорватский, чешский, датский, эстонский, финский, французский, греческий, венгерский, итальянский, латышский, литовский, норвежский, польский, румынский, русский, сербский, словацкий, словенский, испанский, шведский, турецкий.). См: Charta Gentium et Regionum. Munchen, 1996. P. 10—101.

права этнических групп и меньшинств⁸ .
  Для Российской Федерации особый интерес представляет также другой международно-правовой документ, связывающий нашу страну с республиками бывшего СССР в вопросах обеспечения прав национальных меньшинств. Он был подписан в 1994 году в Москве и получил название «Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам»⁹. Необходимость выработки и принятия данного документа была обусловлена двумя причинами. Во-первых, распад СССР и образование независимых государств вызвали к жизни проблему лиц, оказавшихся этническим меньшинством в новой республике. Вторая причина принятия Конвенции состояла в необходимости упорядочения миграционных потоков, придания перемещающимся из страны в страну лицам определенного правового статуса.
  В качестве общего правила Конвенция закрепляет, что стороны признают и гарантируют лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, права и свободы в соответствии с общепризнанными международными стандартами в области прав человека и обязаны принять меры для недопущения дискриминации граждан по признаку их принадлежности к национальному меньшинству.
  Конвенция закрепляет и некоторые наиболее ключевые понятия. Так, например, в ст. 1 дается определение национальных меньшинств: это лица, постоянно проживающие на территории одной из стран и имеющие гражданство данной страны, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям от

 ⁸ См.: Действующее международное право. Т. 1. М., 1996. С. 42—54.

 ⁹ См.: Дипломатический вестник. 1994. № 21—22. С. 43—46.

Журнал российского права №7 — 2003

5

личаются от основного населения данной страны.
  Конвенция признает за лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, право создавать в соответствии с национальным законодательством различные организации (землячества, ассоциации) просветительского, культурного и религиозного характера в целях сохранения и развития их этнической, языковой, культурной или религиозной самобытности (ст. 5).
  Положения, связанные с регулированием межнациональных отношений, содержатся в Конституции Российской Федерации. Это позволило создать целостную основу для развития законодательства в данной сфере с позиций демократии и уважения прав человека. В тех этнополитических и этносоциальных реалиях, в которых к началу 90-х гг. XX века оказалась Россия, иного пути быть просто не могло. Огромная территория исторически объединила большое количество наций и народностей, которые в современных условиях оказались расселенными не только по национальнотерриториальным субъектам, но и по всей стране. Этнический фактор обусловливает многие положения Основного закона. Уже в преамбуле содержалась исходная формулировка о многонациональном народе Российской Федерации. Это граждане различных национальностей, образующие российский народ.
  Особую важность для многонационального государства имеют конституционные положения, обеспечивающие одинаковый правовой статус представителей различных этнических групп, населяющих территорию страны (ч. 2 ст. 19), а также нормы, препятствующие разжиганию этнических конфликтов (ч. 2 ст. 29). Кроме того, в Конституции содержится положение о том, что каждый вправе самостоятельно определять и указывать свою национальную принадлежность (ч. 1 ст. 26), а также декларировано пра

во на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 2 ст. 26).
  Определяя правовые основы использования национальных языков, Основной закон устанавливает право республик, находящихся в составе Федерации, устанавливать свои государственные языки, употреблять их в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации. Закрепляется гарантия на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ст. 68). Помимо этого, Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права (ст. 69).
  Положения Конституции РФ получили дальнейшее развитие в законодательных актах. Это Закон РСФСР от 25 октября 1991 г. № 1807-I «О языках народов РСФСР»¹⁰ ¹¹, Закон РФ от 10 июля 1992 г. № з2б6-1 «Об образовании»¹¹, Основы законодательства Российской Федерации о культуре¹², Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹³, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской дея-тельности»¹⁴. К этой группе примыкают Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»¹⁵, Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах

  ¹⁰ См.: Ведомости РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1740.

  ¹¹ См.: Ведомости РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.

  ¹² См.: Ведомости РФ. 1992. № 46. Ст. 2615.

  ¹³ См.: СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

  ¹⁴ См.: СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.

  ¹⁵ См.: СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.

Журнал российского права №7 — 2003

6

организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»¹⁶, Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»¹⁷ .
  Важнейшим актом, конкретизирующим положения Конституции РФ о национальных правах, является принятый в июне 1996 г. Федеральный закон «О национальнокультурной автономии»¹⁸ (далее — Закон). Закон по существу создает правовые условия для широкого включения России в интеграционные европейские структуры с учетом того, что в феврале 1996 г. Российская Федерация подписала Рамочную конвенцию Совета Европы о защите национальных меньшинств. В Законе прямо указано: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора» (ст. 3).
  Этот Закон фактически впервые определил правовые основы экстерриториального самоопределения этнических общностей России в целях их национально-культурного развития. В нем содержатся такие юридические конструкции, которые могут быть использованы также в тех бывших республиках Союза ССР, где существует проблема сохранения самобытности наших соотечественников.
  Закон «О национально-культурной автономии», ориентируясь на современные условия, уходит от достаточно щепетильного вопроса о территориальной либо персональной автономии. Из текста Закона следует, что сами граждане

 ¹⁶ См.: СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3122.

 ¹⁷ См.: СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.

 ¹⁸ См.: СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965.

вне зависимости от места и формы проживания вольны решать вопрос о сохранении в своем этносе языковых, культурных и прочих традиций, их самобытности и соотносимости с соответствующими элементами других национальностей. Важной является констатация положения: «Право на национальнокультурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение».
  Не менее существенно и определение Законом роли и места демократического правового государства в процессе формирования в России системы национально-культурной автономии. Государство, в соответствии с Законом, выступает не как опекун, радеющий о сбалансированных правах наций, и отнюдь не как повелитель, способный разрешить все национальные коллизии. Его роль гораздо шире и в то же время целенаправленнее. Оно создает условия не только для сохранения национальной самоидентификации, но и способствует интеграции различных национальных культур, делая много-национальность необходимым элементом скрепления целостности России. В Законе содержатся специальные положения, касающиеся взаимодействия государственных органов и национально-культурных автономий.
  Закон определяет национальнокультурную автономию как форму национально-культурного самоопределения, представляющую собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. Таким образом, определение национальнокультурной автономии строится на базе вычленения особого рода общественных объединений.

Журнал российского права №7 — 2003

7

  Закон урегулировал важнейшие вопросы национально-культурной автономии, в результате чего сыграл значительную роль в национально-культурном самоопределении этнических групп в Российской Федерации, в развитии системы национального самоуправления. В настоящее время в Российской Федерации создано и функционирует 14 федеральных национально-культурных автономий, более 100 региональных и свыше 300 местных. Федеральный закон послужил импульсом для регионального законотворчества в данной сфере. Используя его положения, многие субъекты Российской Федерации приняли свои подобные законы или включили положения о национально-культурных автономиях в другие законодательные акты. Анализ показывает, что законодательство субъектов Российской Федерации сегодня играет ведущую роль в конкретизации положений Конституции РФ и Закона «О национально-культурной автономии». Это понятно, так как именно регионы стоят ближе всего к пониманию проблем национальных меньшинств, их жизни в условиях каждого конкретного субъекта Федерации.
  Субъекты РФ по-разному закрепляют в своих основных законах вопросы, связанные с регулированием национальных отношений. Особенно отличаются положения, содержащиеся в конституциях республик в составе Российской Федерации и в уставах иных субъектов.
  Многие конституции, уставы говорят о том, что народ — граждане всех национальностей, и при определении фундаментальных основ организации и функционирования органов власти дистанцируются от применения таких терминов, как «этнос», «национальность», подчеркивая тем самым отсутствие этнических приоритетов. Однако до недавнего времени в некоторых конституциях республик были закреплены положения, дающие пре

8

имущества титульной нации. Последние изменения, внесенные в конституции республик, отражают более взвешенные подходы, учитывающие историю нашего Отечества, его интернациональные традиции, многонациональный состав населения всех без исключения субъектов Федерации.
  В законодательстве субъектов Российской Федерации нашли свое отражение и вопросы организационного построения национальнокультурных автономий. Большинство субъектов РФ в своих правовых актах определяют национально-культурные объединения граждан как форму именно этнокультурного самоопределения, но не территориального. В то же время встречаются исключения. Примером может служить Закон от 5 сентября 1995 г. № 176-I «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия» (с посл. изм. и доп.)¹⁹. Статья 4 закрепляет, что в местах компактного проживания малочисленных народов и национальных групп могут создаваться национально-территориальные образования местного самоуправления. Таким образом, законодательство Бурятии по существу связывает понятие территориального самоуправления и национальный фактор в единое целое. Кстати, несколько позднее в республике был принят закон, определяющий статус национального эвенкийского сельского (поселкового) совета. В нем говорится, что в местах компактного проживания эвенкийского сельского населения местное самоуправление формируется самостоятельно и одновременно имеет правовое положение национально-культурного объединения граждан Бурятии, относящих себя к эвенкийскому этносу, которое призвано сохранять традиции, язык.

Журнал российского права №7 — 2003

  ¹⁹ См.: Вестник Народного Хурала Республики Бурятия. 1997. № 10.

  Вряд ли такое смешение статуса оправданно. Вопросы национально-культурного развития народа не могут быть втиснуты в рамки муниципального образования, так как по своей природе не являются вопросами местного значения, ограниченными небольшой территорией. В результате возможности, предоставляемые Законом «О национально-культурной автономии», не используются. Поэтому упомянутые положения законодательства Республики Бурятия, по нашему мнению, требуют приведения в соответствие с положениями ФЗ «О национально-культурной автономии» и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
  Закон «О национально-культурных объединениях граждан» принят и в Республике Башкортостан²⁰. В нем в основном сохранена идеология Федерального закона «О национально-культурной автономии». Примечательно, однако, что слово «автономия» в названии заменено словом «объединение», хотя в тексте используется и «автономия». Видимо, авторы законопроекта стремились к тому, чтобы даже на уровне использования понятий не возникало ассоциаций с территориальной автономией.
  Еще одним существенным отличием данного Закона можно считать то, что в нем предусмотрена возможность участия национальнокультурных объединений в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления, что не закреплено в федеральном. Правда, уточненная редакция этого положения указывает, что такое участие должно осуществляться в соответствии с законодательством и уставами самих национальнокультурных объединений (см. ст. 9 Закона Республики Башкортостан). Между тем Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об ос

  20 Текст опубликован не был.

новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»²¹ запрещает участие национально-культурных автономий в выборах (пп. «а» п. 5 ст. 35).
  Однако, участвуя в выборах, национально-культурная автономия не пользуется правами политической партии. Данное участие имеет разные формы и может выражаться, например, в поддержке тех или иных кандидатов, что является общегражданским правом и не может быть изъято у национально-культурной автономии.
  Кроме законодательных актов, имеющих целью непосредственное регулирование вопросов национальной политики в целом и национально-культурных автономий в частности, субъектами Российской Федерации нередко принимаются программные документы в данной сфере. Примером подобных актов служат так называемые концепции национальных отношений на территории того или иного региона. Как правило, документы такого рода носят подзаконный характер и определяют основные приоритеты деятельности государственных органов субъекта Федерации в рассматриваемой области. Например, Концепция национальной политики Саратовской области, принятая 9 июля 1997 г.²², провозглашает основной целью обеспечение условий для полноправной жизнедеятельности и развития всех народов области на основе приоритета прав и свобод человека и гражданина, национального согласия. В качестве мер по оказанию поддержки национально-культурным автономиям она предусматривает содействие их становлению и функционированию, решению проблем различных национальных общностей посредством предоставления гарантий национального равноправия, удовлетво


 ²¹ См.: СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

 ²² Текст опубликован не был.

Журнал российского права №7 — 2003

9

рения информационных, культурно-образовательных и иных гуманитарных потребностей и интересов граждан, связанных с их национальной принадлежностью.

Виды национально-культурной автономии

  Федеральным законом «О национально-культурной автономии» устанавливается, что организационные основы национально-культурной автономии определяются спецификой расселения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, и уставами национально-культурных автономий.
  В Российской Федерации предусматривается организация трех уровней деятельности национальнокультурных автономий. В зависимости от этого национально-культурные автономии могут быть местными (городскими, районными, поселковыми, сельскими), региональными (действуют на уровне субъектов Российской Федерации) и федеральными . Практика создания национально-культурных автономий в федеральных округах отсутствует.
  Местные национально-культурные автономии образуются путем консолидированного решения местных национальных объединений. Непосредственно граждане создавать национально-культурную автономию не вправе, она создается только объединениями граждан. Образование региональной национально-культурной автономии в соответствии с законом может идти двумя путями. Первый предполагает, что ее учреждают местные национально-культурные автономии на учредительном съезде. Второй путь осуществим, если в пределах конкретного субъекта РФ создана только одна местная национальнокультурная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности. В этом случае такая авто

номия может приобрести статус региональной.
  Федеральные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, могут образовываться региональными национально-культурными автономиями двух или более субъектов РФ. Если в пределах страны создана только одна региональная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, то национально-культурная автономия может приобрести статус федеральной.
  Создание национально-культурной автономии должно сопровождаться обязательной государственной регистрацией. Для некоторых других общественных объединений регистрация необходима только тогда, когда объединение желает получить статус юридического лица и само заявит об этом (ст. 21 ФЗ от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»²³). Обязательная же государственная регистрация при создании союза необходима тогда, когда характер его будущей деятельности имеет большое значение для государства. В этом смысле национально-культурные автономии стоят в одном ряду с политическими партиями, при создании которых также обязательна регистрация.
  В России ведется реестр национально-культурных автономий. Данные об их регистрации направляются органам юстиции, принявшим решение о регистрации, в соответствующий орган исполнительной власти Российской Федерации по делам национальностей.
  Государственная регистрация, а также реорганизация и (или) ликвидация национально-культурной автономии осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом «Об общественных объеди

Журнал российского права №7 — 2003

  ²³ См.: СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

10

нениях», согласно которому решение о государственной регистрации общественного объединения в качестве юридического лица осуществляет федеральный орган юстиции или его территориальные органы. На основании данного решения уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (Министерство по налогам и сборам Российской Федерации) вносит соответствующие сведения в единый государственный реестр юридических лиц о создании, реорганизации и ликвидации общественных объединений²⁴.
  Решение о государственной регистрации федеральной национально-культурной автономии принимается федеральным органом юстиции, а региональной или местной национально-культурной автономии — территориальными органами федерального органа юстиции в субъектах Российской Федера-ции²⁵.
  Изменения, вносимые в уставы общественных объединений, подлежат государственной регистрации в том же порядке и в те же сроки, что и государственная регистрация общественных объединений, и приобретают юридическую силу с момента такой регистрации²⁶.
  Вместе с тем регистрирующий орган вправе отказать в государственной регистрации национальнокультурной автономии.
  Согласно Федеральному закону «Об общественных объединениях» прекращение деятельности национально-культурной автономии возможно в двух основных формах, которые по характерным признакам правового механизма можно

 ²⁴ См.: Абз. 1 ст. 21 Закона «Об общественных объединениях» в ред. Федерального закона от 21 марта 2002 г. № 31-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 12. Ст. 1093.

 ²⁵ См.: Абз. 3, 4 и 5 ст. 21 вышеуказанного Закона.

 ²⁶ См.: Абз. 17 ст. 21 вышеуказанного Закона.

условно назвать добровольной и принудительной.
  Добровольная форма прекращения деятельности общественного объединения вытекает из свободного характера их создания, когда требуется лишь волеизъявление граждан. Поэтому объединение вправе само принять решение о прекращении деятельности в том случае, если, например, цели его создания достигнуты.
  В соответствии со ст. 26 ФЗ «Об общественных объединениях» добровольная ликвидация общественной организации (самоликвидация) возможна в случае, если такое решение будет принято съездом членов союза либо на соответствующей конференции. Решение о ликвидации общественного объединения, являющегося юридическим лицом, направляется в орган, зарегистрировавший общественное объединение, для исключения указанного объединения из единого государственного реестра юридических лиц.
  Процедура принудительного прекращения деятельности общественного объединения разделена на две стадии — приостановление и ликвидация .
  Приостановление деятельности зарегистрированной национальнокультурной автономии, как и других общественных объединений, может быть произведено в случае нарушения Конституции РФ, конституций или уставов субъектов Российской Федерации, законодательства России. Процедура приостановления деятельности федеральной национально-культурной автономии может быть инициирована только Генеральным прокурором Российской Федерации, а региональных и местных автономий — прокурором соответствующего субъекта РФ и осуществляется решением суда того же субъекта.
  В случае, если в указанные в судебном решении о приостановлении деятельности сроки националь
Журнал российского права №7 — 2003

11

  ем их использования для осуществления расчетов, связанных с их хозяйственной деятельностью, возмещением причиненных их действиями убытков (ущерба), уплатой налогов, сборов или штрафов, и расчетов по трудовым договорам.
    В случае принятия судом решения о ликвидации общественного или религиозного объединения его региональные и другие структурные подразделения также подлежат ликвидации.
    Должностное лицо или орган с момента его обращения в суд с заявлением о ликвидации общественного объединения либо запрете его деятельности вправе своим решением приостановить деятельность общественного или религиозного объединения до рассмотрения судом указанного заявления.
    Унификация законодателем процедуры прекращения деятельности всех видов общественных объединений, включая и национальнокультурную автономию, понятна — все они обладают общим правовым статусом, который конкретизируется в дополнительных целях, правах и обязанностях. Хотя распространение общих процедур ликвидации на национально-культурные автономии, даже предпринятых на законных основаниях, может быть воспринято представителями национального меньшинства как покушение на их права, проявление националистических амбиций и т. п. Для многонационального государства, каковым является Россия, возможно, необходим более продуманный механизм принудительной ликвидации общественных объединений, созданных на национальной основе. Речь в данном случае может идти не столько о пересмотре законодательно установленных процедур, сколько о вопросах организационного плана. К примеру, очевидна необходимость качественного информационного обеспечения механизма ликвидации национально-культурной автономии с 12

но-культурная автономия не устранит нарушения, орган, внесший такое представление, вправе обратиться в суд с заявлением о прекращении деятельности общественного объединения.
  На практике такое заявление могут направить Генеральный прокурор Российской Федерации, прокуроры субъектов Федерации, а также органы юстиции, которые до этого инициировали приостановление.
  Законодательно устанавливаются несколько оснований, по которым общественное объединение может быть ликвидировано в судебном порядке. Такими основаниями, в частности, являются:
  —    нарушение требований по ограничению создания и деятельности общественного объединения;
  —    виновное нарушение общественным объединением своими действиями прав и свобод граждан;
  —    неоднократные или грубые нарушения закона или иных правовых актов;
  —    систематическое осуществление общественным объединением деятельности, которая противоречит его уставным целям.
  Национально-культурная автономия может быть ликвидирована не только по основаниям, предусмотренным ФЗ «Об общественных объединениях», а и в ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (ст. 9).
  В случае приостановления деятельности общественного объединения его права приостанавливаются, а также его региональных и других структурных подразделений как учредителей средств массовой информации; им запрещается пользоваться государственными и муниципальными средствами массовой информации, организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия, использовать банковские вклады, за исключени
Журнал российского права №7 — 2003