Журнал Российского права, 1997, № 3


            Цели и тенденция современного законодательства — направить вещи в естественное русло, из которого невежество предшествующего законодательства отвело их.
Генри Т. Бокль







                Содержание





Законодательство в Российской Федерации: состояние и проблемы
И.Л. Бачило. Структура российского законодательства нуждается в совершенствовании............3
Федеральные законы и исполнительная власть................14
Согласование усилий в законотворчестве идет на пользу общему делу. Рекомендации Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности..................23
А.Д. Соменков. Правовое положение Счетной палаты Российской Федерации..........29

Новое в законодательстве субъектов
Российской Федерации
А.С. Пиголкин, Т.Н. Рахманина,
З.С. Жалялетдинова.
Региональные программы законотворчества получают научное обоснование...................39
И.М. Верещака. Оплата труда: федеральные нормативы и местные особенности.........49
Н.Н. Толмачева. Московская областная Дума: практика законодательной деятельности . . . . 57


Теория права
В.М. Сырых. Законотворчество как вид социального проектирования .......................61

Комментируем действующее законодательство
С.А. Боголюбов, В.М. Постышев.
Кодекс о лесных богатствах России . . . 66
О.И. Крассов. В фокусе Водного кодекса — проблемы экологии. . . . 72
В.Б. Ястребов, В.М. Рыбкин.
Новый Закон «Об оружии»: требуется коррекция.............74
В.В. Лунеев. Общественно опасные реалии наших дней и их отражение в Уголовном кодексе.........79
Н.Н. Шептулина. Правовой статус работников с семейными обязанностями ..........................85

Законодательство о пенсионном обеспечении: изменения и дополнения последних двух лет.
Обзор подготовлен Е.Г. Азаровой . . . . 94


Обсуждаем проект закона
Новый УПК: стадия «доводки»
А.П. Гуляев. Принципы уголовного процесса — найдут ли они отражение в законе?.................104


Сравнительно-правовые исследования
Н.Г. Швыдак. Как регулируются таможенные льготы в свободных экономических зонах стран — участниц СНГ.................112


Из опыта зарубежных стран
С.В. Соловъева. Законодательство штатов Нью-Йорк и Калифорния о предпринимательских корпорациях ............... 117

Н.Г. Доронина. Закон об иностранных инвестициях в Республике Куба....................... 128
Т.А. Костарева. О системе юридического образования в Германии . . . 134


Из истории российского права
А.Ф. Смирнов. Вопрос о земле в России начала XX века: позиции царя и Государственной Думы . . . 138

Парламентский дневник
Хроника законотворческой деятельности Государственной Думы . . . . 157

Юридическая жизнь. Информация

Н.Ф. Днепровская. Ученый совет: заседание проведено в Думе....159
Предмет обсуждения — арбитражные споры.....................160
Н.В. Колотова. Конфликт закона и правовая реформа. «Круглый стол» в ИГП РАН...............161
На повестке дня — концепция государственной политики борьбы с преступностью...............161


Рецензия
Н.Ю. Климова. «Федерализм — это среда существования Россий
ского государства» ........ 162

Книжная полка
Г.М. Фролов. Исследования ученых ИЗиСП...................164
Новые юридические издания...166

Содержание номера в переводе на английский язык публикуется на с. 168—169.



В эпиграфе номера приведено высказывание известного английского историка и социолога Генри Томаса Бокля (1821 — 1862 гг.)

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ










                Структура российского законодательства нуждается в совершенствовании




            И.Л. Бачило



Обострение социальных проблем на пороге перехода общества в новую историческую эпоху затрагивает все социальные механизмы и в первую очередь правовые механизмы и институты. Как должны проявиться правовое общество и правовое государство в новых условиях российской истории? Это вопрос, который волнует не только профессионалов-юристов, законодателей. Как повысить эффективность этого инструментария организации единства и целостности общества при помощи общих и равных норм для всех и притязаний личности на учет ее свобод и интересов в наиболее полной мере, чем это было до сих пор, — задача со многими неизвестными.
  Проблема согласования «равенства» формального и полноценности личности, когда успех развития общества напрямую зависит от вклада каждого его индивида, становится ключевой в масштабе отдельных государств и в масштабе планетарном. Соотношение личного и общего, частного и публичного приобретает новые грани. Не случайно появляется все больше работ по философии, методологии права¹. Большой комплекс вопросов по проблемам и перспективам российского законодательства охватывает коллективная работа Института законодательства и сравнительного правоведения «Российское законода


Бачило Иллария Лаврентьевна — академик Международной Академии информатизации, доктор юридических наук.

тельство: проблемы и перспективы»¹ ².
  Мы же коснемся только одного аспекта оценки состояния системы законодательства Российской Федерации, а именно — подхода к определению структурных проблем, без разрешения которых невозможны качественное изменение законотворчества, повышение эффективности законодательства и правоприменения. Структурные проблемы в этом смысле, по нашему представлению, могут быть выражены как:
  а)   определение организационно-структурных измерителей соответствия законодательства потребностям общества в регулятивных нормативно-правовых механизмах;
  б)   параметры функциональных задач законодательства;
  в)   критерии структурирования законодательства в целях поиска и использования его норм и установлений в процессе применения и исполнения.

¹ См., например: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995; Преемственность и новизна в государственно-правовом развитии России. М.: ИГП, 1996; Мартышин О.В. Несколько тезисов о перспективах правового государства в России // Государство и право. 1996. № 5. С. 3-13. Сравнительное конституционное право / Топорнин Б.Н., Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. М.: Манускрипт, 1996; Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия // Государство и право. 1996. № 3, 4; Драма российского закона / Отв. ред. В.П. Казимирчук / Сер. «Конфликт закона и общества». Юридическая книга. 1996.

² Российское законодательство: проблемы и перспективы. м.: Изд. Бек. 1995.

Журнал российского права № 3 — 1997

3

  В силу слабой разработанности проблемы преобладающей будет постановка методологических вопросов. Профессиональный интерес автора обусловил наибольшее внимание к законодательству органическому — по организации и деятельности структур государственной власти.

  1.   Организационно-структурные параметры оценки достаточности законодательства Существует немало способов оценки эффективности законодательства. Большинство из них имеют статистический характер и применяются в двух направлениях. Первое можно назвать внутрисистемным относительно массива правовых актов. На этой основе выявляется соотношение между уровнями законотворчества и формами (видами) законодательных актов. Это весьма существенная сторона оценки состояния законодательства. Она позволяет уяснить плотность и объем законов, указов, актов правительства Российской Федерации и соответствующих актов законотворчества субъектов Федерации. Это в основном статистический анализ нормативно-властной системы в правовом пространстве страны. В этом же плане может быть оценено и состояние законодательной инициативы различных субъектов. Можно отметить, что картина в этом отношении достаточно ясна: наибольшую активность проявляют депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, наименьшую — Правительство.
  К этому же блоку вопросов примыкает и вопрос о процедурах подготовки и принятия актов законодательства и вопросы соблюдения законодательной техники. Они имеют огромное значение в повышении правовой культуры и должны обеспечиваться законом о порядке нормотворчества в целом и законодательства особенно. В этом направлении ведется, как известно, многолетняя работа: в Российской Федерации принят мо

дельный закон в рамках межпарламентской ассамблеи стран — участниц СНГ, развивается законодательство субъектов Российской Федерации.
  Однако хотелось бы привлечь внимание к иному аспекту оценки достаточности и эффективности законодательного массива — к адекватности регулирования отношений, которые определены конституционно как предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения федеральной власти и субъектов Российской Федерации.
  Эту проблему можно обозначить и как учет конституционных параметров развития законодательства . К ним относятся нормативно зафиксированные в самой Конституции Российской Федерации основные измерители этого уровня: сферы и области предметной деятельности государства и его властных структур (ст. 71, 72, 73); сферы и предметные области, требующие конституционных федеральных законов и федеральных законов, имеющих прямое действие (ст. 76), что подразумевает наличие и законов иного значения. Может быть, рамочных, которые позитивно реализуются на уровне субъектов Федерации. Эта мысль, к сожалению, не доведена до логического завершения. Возможно и поэтому многие законодательные акты субъектов Российской Федерации вторгаются в предметные области ведения федеральной власти, выходя за рамки своей легитимной сферы.
  Еще один параметр конституционного уровня касается определения позиции субъекта, полномочного принимать нормативные акты , относительно предметных областей ведения государства. Здесь должен быть обеспечен баланс между законотворческой работой палат Федерального Собрания и предметными областями ведения по ст. 71 и 72 Конституции; баланс в применении этих статей и ст. 83, 85—89; 102 и 103, 106; 114. Это говорит о необходимости привлече

Журнал российского права № 3 — 1997

4

ния внимания к соотношению полномочий представительного органа власти, Президента и Правительства Российской Федерации, к регулированию отношений в предметных областях ведения Российской Федерации в режиме исключительной компетенции и совместной с субъектами Федерации.
  Теоретически это не вызывает сомнений. Однако без четкого согласования (распределения)полномочий в этом отношении при отсутствии основных конституционных федеральных законов о Правительстве Российской Федерации, о федеральных органах исполнительной власти, о порядке распределения полномочий и предметов ведения по уровням власти в структуре Федерации ожидать положительных результатов трудно.
  Наблюдения показывают, что пробелы в массиве федеральных законов вызывают к жизни бессистемный поток указов, постановлений, распоряжений, а нередко и актов ведомств, еще чаще законов и актов администрации субъектов Федерации.
  Более того, не все позиции предметов ведения федерального уровня соотнесены с полномочиями нормотворчества палат Федерального Собрания, Президента и Правительства Российской Федерации. Многие важные участки регулирования создают перегрузку на президентском уровне и ослабляют позицию законодательных органов. Примером могут служить п. «а», «в», «г», «е» ст. 71 Конституции, которые касаются проблем ее принятия и изменения; регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, установления системы федеральных органов власти, порядка их организации и деятельности, формирования последних.
  Ряд позиций ведения не размежеван между президентской и правительственной компетенциями. Это создает известную неопределенность и в регулировании, и в ответственности на таких важных участках, о которых говорится в п. «и» и «р» ст. 71; п. «в» и «г» ст. 72,

посвященных проблемам владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и землей, а также разграничению государственной собственности.
  Попутно заметим, что проблемам собственности в целом не повезло, так как и в ст. 71, и в ст. 72 идет речь исключительно о регулировании государственной собственности, которая сжимается как «шагреневая кожа». В то же время регулирование общих проблем для всех форм собственности на управленческом уровне у органов государственной власти остается за бортом. Это должно быть преодолено на уже имеющейся нормативной основе. Ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает весьма грамотно наряду с цивилистическими методами решения проблем экономических отношений и методы административного регулирования. Здесь сосредоточены вопросы регистрации, разрешения, лицензирования, контроля, стимулирования развития отдельных форм собственности, влияния на их баланс и взаимодействие и т.п. Именно это положение кодекса констатирует возможность и необходимость создавать нормативную основу регулирования отношений предпринимателей с государством³. Как бы эта система норм ни называлась (хозяйственным, предпринимательским правом или иначе), это огромный массив законодательства по государственному регулированию административными методами и механизмами отношений собственников разных форм с государством, гражданами (например, защита прав предпринимателя).
  Этот уровень анализа и выявления структурных критериев полноты законодательства, который можно охарактеризовать как субъект
Журнал российского права № 3 — 1997

³ См., например: Современные проблемы хозяйственного (предпринимательского) права. (Материалы межвузовской научной конференции) // Государство и право. 1996. № 4; Андреев В.К. Гражданский кодекс Российской Федерации и новейшее законодательство // Государство и право. 1996. № 4.

5

но-объектный, включает и уровень ориентации на отрасли государственного управления. Этот шаг в данном анализе предусматривает проекцию законодательства на выделенные отрасли и сферы государственного управления и в том числе — на существующие структуры исполнительной власти. Реализуется он в процессе построения классификаторов функций министерств, государственных комитетов с учетом их правового статуса и выявления обеспеченности групп функций или отдельных функций нормативными механизмами на уровне закона, законодательства в целом и других подзаконных актов регионального и ведомственного масштаба.
  При той лабильности структур государственного управления, изменении состава и компетенции органов исполнительной власти, которая существует на протяжении последних четырех лет, сделать это достаточно трудно, а порой и просто невозможно. Механического соединения под «одной крышей» нормативного материала (например, всего природоохранного законодательства и законодательства о недрах) или разделения на самостоятельные сферы праворегулирования и правоприменения недостаточно. Определяющим здесь является цель деятельности структур исполнительной власти, а именно тот участок статуса этих органов, который остается наименее определенным. К сожалению, в последнее время отраслевому срезу управления уделяется все меньше внимания.
  Можно сказать, что отсутствие ориентации на структурный анализ законодательства по конституционно установленным предметным областям ведения и изменчивость структур исполнительной власти в сфере государственного управления (3—4 раза в течение трех лет) вызывают трудности в разработке отраслевых классификаторов законодательства, о значении которых еще будем говорить.
  Недооценка обозначенной стороны дела в процессе законотворчества при отсутствии ясной идеологии

государственности и целей, общих для современного этапа развития страны, приводит к тому, что каждая из структур власти по-своему представляет цели своей ветви власти и сообразно этому творит нормы законодательных актов. Создание стройной системы законодательства, ориентированной на реальные потребности общества, неукоснительное соблюдение закона всеми его членами может приблизить время, когда, по словам первого идеолога государства — Платона, «государство будет у нас с вами устроено уже наяву, а не во сне, как это происходит сейчас в большинстве государств, где идут междоусобные войны и призрачные сражения за власть, будто это какое-то великое благо»⁴.
  Итак, первейшая задача: создание стройной системы власти на основе закона, четкое определение целей каждого органа, формулирование его компетенции с учетом роли в реализации государственных задач через нормотворчество и соблюдение закона. Эти условия должны быть соблюдены непременно. Но именно в этой части законодательство и отстает.
  В планах работы Государственной Думы систематически обозначаются проекты законов об устройстве системы государственной власти. Однако самые последние сведения на этот счет позволяют заметить, что Федеральный закон «О правительстве», принятый в 1996 г., отклонен Советом Федерации; закон о федеральных органах власти рассматривается с 1995 г. и так и не готов для утверждения; поправки к Конституции, связанные с распределением общих полномочий и в области законотворчества между ветвями власти (к ст. 83, 96, 102, 103, 105), находятся в производстве по два года⁵.

Журнал российского права № 3 — 1997

⁴ Платон. Собр. соч. в 4-х томах. Т. 3. М.: РАН — «Мысль», 1994. С. 301.

⁵ См.: Программа законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания РФ в период весенней сессии 1997 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 6. Ст. 714, 1222-1223 и др.

6

2.  Параметры функциональных задач в процессе законотворчества
  Вторым крупным направлением анализа законодательства является функционально-структурный анализ. Он включает оценку распределения законодательства по классическим и предметным отраслям права. Осуществить его весьма трудно, поскольку в каждом конкретном законе, как правило, присутствуют нормы различных отраслей права. Оценить вклад каждой отрасли, степень реализации ее специфических методов и приемов, установить их жизненность и эффективность — задача нелегкая⁶. Однако и этот прием должен использоваться, если законодатель и различные субъекты правоприменения намерены сознательно отнестись к выработке и реализации правовых механизмов и институтов законодательства.
  Использование этого направления анализа имеет практическое значение в процессе управления. Продолжим рассмотрение примера, связанного с регулированием отношений собственности. В настоящее время определяющим моментом в выборе методов управления является форма собственности и организационная форма объекта управления. На протяжении вот уже нескольких лет в центре внимания психологически находится частная и акционированная собственность. О кооперативных формах собственности сейчас не говорим. Они заслуживают специального внимания. Как уже отмечалось, методы регулирования отношений собственности сосредоточены на участке гражданского законодательства и в первую очередь ГК Российской Федерации. Однако по отношению к объектам государственной собственности применяется режим оперативного управления или хозяйственного ведения, существенно ограничивающий ини

⁶ Тихомиров Ю.А. Закон в условиях общественных преобразований в России. // Драма российского закона (см. сноску 1). С. 7-26.

циативу этих предприятий на рынке и во всем гражданском обороте. Это одна сторона проблемы.
  Другая связана с трансформацией функций государственных органов управления и органов исполнительной власти в связи с их преимущественной ориентацией на управление государственной собственностью, о чем мы уже говорили. Но здесь присутствует и иной момент. Ограничение доверенных управляющих по контракту с государством-собственником, а по существу, с его исполнительными органами, влияет на положение объекта казенного предприятия, его статуса. Права юридического лица в части государственной собственности невольно переносятся и на органы исполнительной власти. В полномочиях отраслевых министерств все реже встречается понятие «государственное управление» и возникает термин «оперативное управление». В результате можно констатировать, что происходит:
  а)   сужение объекта отраслевого государственного управления до объектов государственной собственности, свертывание методов государственного регулирования относительно других форм собственности;
  б)   ограничение объектов государственной собственности в распоряжении вверенным ему имуществом;
  в)   перенос методов управления объектами первого хозяйственного уровня на уровень деятельности государственных органов — органов исполнительной власти.
  Для решения коллизионных проблем, складывающихся в реальных отношениях и в законодательстве в связи с возникновением новых ситуаций в условиях реформирования экономической и социальной основ общества, приобретает значение более глубокая оценка механизмов отдельных отраслей права и их применения в определенных структурах власти и управления.
  В связи с этим стоит подумать о расширении распространения норм гражданского права для государ

Журнал российского права № 3 — 1997

7

ственных предприятий и обеспечении их самостоятельности и ответственности, а также об изменении отношения органов исполнительной власти к системе управляемых ими объектов разных форм собственности с использованием всего арсенала права и законодательства. Для этого необходимо иметь четкое законодательство о собственности в Российской Федерации; о правах предприятий и объединений в системе хозяйства страны с учетом разнообразия их форм собственности; жесткое определение функций органов исполнительной власти по регулированию отношений государства с объектами разных организационных форм экономической деятельности и форм собственности. Это лишь один аспект, связанный с усилением внимания к использованию ресурсов разных отраслей права и законодательства в новых условиях.
  Нелишне напомнить призыв Платона к гражданам, господам, соправителям и помощникам, плательщикам и кормильцам по поводу обращения души от «становления к истинному бытию» в процессе развития государства. «Искусство счета... для всех, кто собирается занять высшие должности в государстве, обратиться к счету, причем не как попало или ради купли-продажи, о чем заботятся купцы и торговцы, но для военных целей и чтобы облегчить самой душе ее обращение от становления к истинному бытию»⁷. По цитате можно судить, как труден путь через века к истинному обращению души с помощью права. «Закон ставит своей целью не благоденствие одного какого-нибудь слоя населения, но благо всего государства. То убеждением, то силой обеспечивает он сплоченность всех граждан, делая так, чтобы они были друг другу полезны в той мере, в какой они вообще могут быть полезны для всего общества». Выдающихся людей он включает в государство «не для того, чтобы предоставить им возможность уклоняться куда кто хо

чет, но чтобы самому пользоваться ими для укрепления государства»⁸.
  Функционально-структурный анализ имеет и еще один важный аспект изучения состояния законодательства. Он производен от метода каждой классической отрасли права, но не тождествен систематизации законодательства по отраслям права. Эта стадия анализа связана с оценкой решения задач права применительно, во-первых, к предметным областям регулируемых отношений, во-вторых, к каждой предметной отрасли законодательства .
  Имеется в виду решение следующих функциональных задач законодательства независимо от его ориентации на отрасль права:
  1)  создание нормативной основы для регулирования нормальных позитивных процессов, безопасного развития отношений в определенной области (экономике, образовании, здравоохранении, науке и т.п.);
  2)  создание легализованных механизмов выявления угроз безопасному развитию конкретной области отношений;
  3)  создание механизмов управления в нештатных ситуациях, в условиях необходимости предотвращения угроз, ликвидации их последствий и выработки компенсационных механизмов;
  4)  учет характера правонарушений в целях наиболее гибкого реагирования законодательства при реализации функциональной задачи, обозначенной в п. 1;
  5)  решение проблем ответственности, неотвратимости наказания от имени государства, именем закона, восстановление значения законности как важнейшего признака правового государства.
  О первом направлении функциональных задач законодательства и трудностях, которые вызваны как состоянием самой системы нормо

Журнал российского права № 3 — 1997

⁷ Платон. Собр. соч. в 4-х томах. Т. 3. М.: РАН — «Мысль». 1994. С. 239.

⁸ Там же. С. 301.

8

творчества, так и сложностью отношений в новых условиях, мы уже говорили. Необходимость слаженного системно связанного законодательства во всех сферах общественных отношений не вызывает сомнения.
  Второе и третье направления привлекают внимание и рассматриваются через призму конфликтов⁹. Многие вопросы высвечиваются под знаком решения проблем безопасности: государственной, экономической, информационной и т.п. Это направление имеет неплохое развитие в области экологии и техногенной безопасности.
  Однако в настоящее время все более привлекают угрозы социального характера. И управленческие, и законодательные структуры прикладывают большие усилия для решения проблем методом ad-hoc и по системе постфактум. Принятые в последнее время акты по вопросам экономической безопасности как раз и смешивают задачи всех трех направлений, в то время как решение задач первого уровня даст заметную разрядку в двух вторых и сделает их более предметными и эффективными.
  Особое внимание стоит обратить на развитие компенсационных механизмов , причем не только материального характера. Очень важно добиться развития методов восстановления нарушенного права. Только это приучит общество соблюдать принятые законы.
  К этой же проблеме относится решение задачи осуществления учета правонарушений, их структуризации по ряду признаков. Это нужно для воспитания правосознания служащих государственного аппарата, для принимающих решения и исполняющих законы. В настоящее время утрачены многие уже сложившиеся институты изучения преступности и использования информации по этим проблемам в разных структурах власти. Важна гласность результатов изучения угроз и правонарушений.
  В материалах «Круглого стола» по проблемам развития Российско

го федерализма, который проходил в июне 1996 г., отмечено, что «_мы сейчас не имеем эффективного мониторинга законотворчества отдельных законодательных институтов в различных субъектах Федерации», в результате чего возникла определенная критическая масса нарушений Федеральной Конституции. Миннацу, Минюсту России, ряду федеральных министерств и ведомств предстоит большая работа по анализу уже подписанных договоров и соглашений и по контролю за их выполнением¹⁰. Это относится и к федеральному законодательству. Генеральный прокурор Российской Федерации в одном из своих выступлений констатировал разлаженность системы наблюдения за состоянием законодательства, контроля за его применением и состоянием правонарушений.
  Самостоятельным участком функционально-структурного анализа является проблема оценки адекватности законодательства об ответственности в системе деятельности органов государственной власти и особенно в системе исполнительной власти, которая до настоящего времени не решена в должном объеме. Даже с учетом обновляемого уголовного законодательства и законодательства об административной ответственности можно сказать, что стимулирования чувства ответственности занятых на государственной службе под нажимом норм об ответственности не получается. Это возможно только при согласованности законов об ответственности с нормами других законов, регулирующих деятельность персонала государственной службы и всего корпуса чиновни

⁹ См.: Указ Президента Российской Федерации «О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации» № 608 от 29 апреля 1996// Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 18. Ст. 2117; Постановление Правительства по выполнению этого Указа// Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 2. Ст. 240.

¹⁰ См.: Полис: Политические исследования. 1996. № 4. С. 21.

Журнал российского права № 3 — 1997

9

ков, включая и руководителей высшего уровня.
  Необходим федеральный закон об организации федеральной государственной службы, который должен более определенно очертить проблемы ответственности в системе государственной службы. Пока же мы стоим перед столь вопиющим фактом, когда депутатом Федерального Собрания возможно выбрать лиц, имеющих судимость. А в структурах исполнительной власти могут спокойно работать люди, совмещающие эту работу с коммерческой деятельностью, имеющие источники доходов за пределами государственного бюджета. Стало правилом соблюдение требования о несовмещении занятия государственной должности и участия в избирательной кампании не путем оставления должности, а путем фикции — ухода на определенное время в отпуск.
  Перечисление примеров можно продолжать. Но это для другой публикации. В данной же статье мы лишь обратим внимание на функцию законодательства — обеспечивать нормативную базу институтов ответственности. Несогласованность между нормами законодательных актов, устанавливающих статус и компетенцию субъектов исполнительной власти, и законами правоохранительной сферы касается не только системы власти. Много коллизий и в законодательстве о предпринимательской деятельности, о СМИ, о налогах, образовании, здравоохранении и т.д. Установление административной ответственности грешит ведомственным подходом к формулированию норм об ответственности должностных лиц, граждан перед государством. Заслуживает положительной оценки введение административной ответственности для юридических лиц. Однако есть и свой минус — по-прежнему преобладают штрафные санкции, что не способствует воспитанию правопос-лушания. Порой лучше заплатить большой штраф, но обеспечить незаконное решение проблемы. Сла

бо используются такие меры ответственности, как лишение права, публичное предупреждение, а также меры пресечения. В этом направлении еще предстоит работа.
  Из сказанного в данном разделе можно сделать вывод, что в процессе анализа действующего законодательства и особенно в процессе подготовки новых актов необходимо больше уделять внимания системно-функциональному анализу связанных блоков законодательства с различными функциями: позитивного регулирования деятельности в определенной предметной сфере; установления механизмов выявления и фиксации угроз и нарушений; установления механизмов пресечения, компенсации последствий нарушений, механизмов ответственности . Кроме того, требуется более глубокая оценка правовых и организационных институтов в разных предметных областях отношений с точки зрения их синхронизации, согласования и легитимного обеспечения по всем функциональным целям права.

3. Структурные проблемы в области поиска и применения законодательства
  Решение рассматриваемых проблем усовершенствования системы законодательства — задач организационно-структурного и функционально-структурного характера — достаточно трудоемко. В исследованиях этих направлений работы отмечается важность компьютерного мониторинга состояния законодательства и различных процессов в правовой системе¹¹. Для решения названных проблем необходимы классификаторы разных уровней задач государства и классификаторы законодательства, их гармонизация на всех уровнях нормотворчества. Важно не только упо

Журнал российского права № 3 — 1997

¹¹ См.: Гаврилов О.А. Роль информации в гармонизации законодательства // Драма российского закона (см. сноску 1). С. 106-118.

10

рядочить систему законодательства и деятельности, связанной с ее развитием, но и сделать всю эту систему понятной и доступной для пользователя, добиться, чтобы она работала на «единение души и государства». Важно также, чтобы государство само вошло в мир права и одухотворило нормативную, позитивную силу его как осознание справедливости или необходимости порядка.
  Поиск пути решения этих проблем ведет к новым информационным технологиям, к информатизации сферы законодательства, а в последующем и правовой системы. Известно, что вот уже несколько лет законодатель сам пытается соединить правовую сферу с возможностями компьютерных технологий и современных средств коммуникации. Не станем перечислять указы Президента Российской Федерации о концепциях, программах «правовой информатизации». Они служат фактом осознания необходимости организовать систему правовой информации на новой технологической основе. Но сразу же возникает вопрос: есть ли смысл ставить этот «новый мотор» на «старую телегу» — на состояние законодательства, хаотически формируемого по принципам: успеть бы прикрыть прорехи и оставить наиболее острые проблемы «на потом».
  Очевидно, что процесс уплотнения, устранения пробелов несогласованности законодательства должен быть оснащен инновационными приемами работы с этой информацией. Промедление здесь невозможно. Это внутренние задачи законотворчества и состояния системы законодательства, которые могут частично решиться уже в процессе подготовительных работ по Своду законов Российской Федерации, кодификации законодательства по наиболее развитым отраслям.
  Здесь необходимы классификаторы законодательства по отраслям права уже действующих актов и одновременно — классификаторы актов и норм по пред

метным областям регулируемых отношений, а также классификаторы различных видов деятельности с распределением их по предметам ведения и компетенции разных субъектов власти. Пока что ни того, ни другого, ни третьего в наличии нет, хотя по классификации предметных областей накоплен опыт как со стороны управления, так и со стороны отдельных сфер нормотворческой работы. Еще в 70-х годах была разработана и успешно применялась методика построения и использования классификаторов функций в отраслевом управлении. Она успешно может быть применена и сейчас на любом уровне системы исполнительной власти или в органах других ветвей государственной власти с ориентацией на нормотворческую функцию.
  Нет недостатка и в попытках разработать классификаторы законодательства. Уже есть опыт официального принятия трех вариантов таких нормативных актов. Вот несколько наблюдений по редакции Общеправового классификатора отраслей законодательства¹².
  Здесь явно видны поспешность и отсутствие организующей установки: по каким отраслям составляется классификатор — по отраслям регулирования или по отраслям права. Ни то ни другое не выдержано. Если первый раздел посвящен «основам конституционного строя», то это не отрасль права. Здесь только использована формула первой главы Конституции, но начинена она разными предметами, в основном вопросами структуры органов государственной власти. Сюда попали органы исполнительной власти, но нет органов судебной власти. Не нашлось места в классификаторе законодательству о правах граждан и их защите. Оно растворилось в отраслевом законодательстве. Но при этом конститу

Журнал российского права № 3 — 1997

¹² См. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 190.

11

ционное законодательство представлено не полно.
  Судя по классификатору, все органы исполнительной власти имеют позицию «компетенция», а федеральные органы исполнительной власти такой позиции в классификаторе лишены. Законодательство об информации и информатизации и общие вопросы этой темы попали в раздел «Основы конституционного строя». Возможно, потому, что до последнего времени комитет по информатизации был включен в президентские структуры.
  Подтверждением того, что было сказано выше о собственности, является отсутствие в классификаторе рубрики по проблемам собственности в разделе о конституционных основах законодательства. Характерно и содержание раздела 100 000 ООО «Законодательство по общим вопросам хозяйственной деятельности». В нем частично присутствуют вопросы организации экономики страны. Но все принижено до уровня хозяйственного управления. Нет места для государственной политики, стратегии, управления и регулирования формами собственности; нет инвестиций, приватизации, общих проблем лицензирования, но почему-то здесь присутствуют вопросы архивов, делопроизводства, подводных работ и т.п.
  Не оказалось места в этом классификаторе и вопросу о гражданине, населении, агломерациях. В целом нет человека как субъекта права. Наличие законодательства по социальным вопросам эту тему не закрывает.
  Вопросы территории государства даны не в формулировке Конституции Российской Федерации. Охрана границ помещена в разделе законодательства о безопасности. Представляется, что она нуждается в специальной рубрике. Одновременно деятельность в области общественной безопасности и весь комплекс работы МВД остались за пределами классификатора и этого раздела. Примеров, чтобы убедиться в сложности решения проблемы при отсут

ствии ясно поставленной цели, достаточно.
  Создание классификатора законодательства — вопрос не технический. Упорядочение законотворческой работы, работы по созданию информационно-поисковых, сравнительных, аналитических и иных современных информационных систем требует стройной методологической основы. Классификаторов и принципов их создания может быть множество. Но для упорядочения системы законотворческой работы необходим строго организованный подход к учету и анализу полноты регулирования всех направлений «ведения» государства и его органов.
  Особую остроту этот вопрос приобретает в связи с решением задачи по формированию Свода законов. Прежде всего необходима предельная строгость в структуре законодательного материала. И обеспечить ее без учета предлагаемых приемов структурного анализа будет трудно. Безусловно, материал данной публикации не исчерпывает проблем совершенствования нормотворческой работы и обработки законодательства для облегчения процесса его поиска и использования.
  В заключение выскажем одно соображение. Поиск правовых актов ведется в настоящее время с использованием различных рубрикаторов, классификаторов, через ключевые слова, адресованные к тексту нормативного материала, заключенного в информационно-поисковых системах. Это не всегда обеспечивает чистоту поиска и полноту получаемой информации. Объяснить это можно несовершенством и рубрикаторов, и самого юридического понятийного и терминологического аппарата. Нужна кропотливая работа по этим направлениям. Кроме того, при подготовке нормативного материала к вводу в электронные информационные системы возможно применить прием индексации норм по признаку предметной области регулируемых отношений. Это возможно уже на стадии работы с проектом нормативного акта.

Журнал российского права № 3 — 1997

12