Журнал Российского права, 1998, № 12


Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Юридическое издательство «Норма»

Основан в 1997 году


Выходит ежемесячно

Издатель:
Издательская группа НОРМА—ИНФРА-М

         В России против дурных мер, принимаемых правительством, есть только одно средство — дурное исполнение.
П. А. Вяземский





                Содержание





Российское законодательство: состояние и проблемы

В. А. Кикоть, Б. А. Страшун. О статусе Конституционного
Собрания.........................3
Г. В. Чубуков, Н. А. Духно.
Гарантируют ли законы право собственности на землю российским крестьянам?.....................21

Г. А. Жилин. Целевые установки в механизме гражданского процессуального регулирования...29
М. А. Бочарникова. Трудовое законодательство как предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов..................41

В. В. Иванов. «Сложнопостроенные» субъекты РФ: конституционная реальность и проблемы регулирования.................49
Н. И. Косякова. Юридические лица: вопросы теории и практики.....58

Законодательство субъектов
Российской Федерации
А. В. Павлушкин. Регулирование институтов непосредственной

демократии в уставах краев и областей.....................69


Россия и международно-правовое пространство
Е. В. Середа. Уголовное наказание в отношении женщин: соответствие мировым стандартам.............73



Правовые новеллы: оценка и комментарий
Н. Г. Маркалова. Договор доверительного управления имуществом.....78


Обсуждаем проект закона
Л. Б. Зусь. Пятый вариант УПК РФ 92
Л. А. Николаева, А. К. Соловьева.
Административное судопроизводства и проект нового ГПК РФ.........96

В государствах Содружества
С. А. Боголюбов. Экологическое законодательство стран-участниц СНГ и его эффективность.............104

Трибуна молодого ученого
В. А. Бабаков. Особенности гражданской процессуальной субъективной обязанности..................110


Обсуждаем проблему
В. Е. Квашис. Смертная казнь и общественное мнение: мифы и реальность...................115



Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы
Октябрь......................127
Союз Белоруссии и России: возможны ли надгосударственные правовые акты?........................131
Парламент возвращается к проекту закона о борьбе с коррупцией.132

Юридическая жизнь. Хроника
Н. Ю. Климова. Международные и внешнеэкономические связи: соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.................142
О научных критериях конституционных поправок.....149
Н. И. Матузову — 70 лет......150


Мнение читателя

В. Е. Заика. Еще раз о сокрытии преступлений.................152

Рецензия

А. Е. Постников. Исследование о роли договоров в регулировании федеративных отношений.......155

Из истории российского права
А. Ф. Смирнов. Царь, Дума, правительство: поучительные уроки истории. (Преобразование Кабинета министров в 1906 году). Окончание.133

Перечень основных материалов, опубликованных в №№ 1—12 “Журнала российского права” за 1998 год................157

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 114.


Содержание номера на английском языке публикуется на с. 166.



В эпиграфе номера (с. 1) приведено высказывание русского поэта и критика, члена Петербургской академии наук Петра Андреевича Вяземского (1792—1878).

>

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ










                О статусе Конституционного Собрания




            В. А. Кикоть, Б. А. Страшун



  Вопрос о внесении существенных изменений и дополнений в действующую Конституцию Российской Федерации или даже о полном ее пересмотре все более настойчиво ставится и обсуждается многими политическими деятелями. Речь при этом идет:
  о перераспределении властных полномочий между Президентом, с одной стороны, и Государственной Думой и Правительством — с другой, в пользу последних, вплоть до превращения Российской Федерации из существующей полупрези-дентской республики в парламентарную республику;
  о значительном сокращении числа субъектов Федерации;
  об отказе от «этнического» принципа в территориальном устройстве России и превращении республик и автономных образований в края, области или в части таких территориальных единиц;
  о включении органов местного самоуправления в систему государственной власти;
  о постепенном преодолении противоречия между конституционным принципом равноправия субъектов Российской Федерации и множественностью их статусов путем ликвидации формальных различий



Кикоть Виль Алексеевич — доцент МГЮА, кандидат юридических наук
Страшун Борис Александрович — заведующий кафедрой МГЮА, доктор юридических наук, профессор

между ними вплоть до преобразования всех субъектов Российской Федерации в республики, может быть, укрупненные¹;
  о превращении Союза России и Белоруссии в государство, органы государственной власти которого издавали бы законы и другие акты прямого действия, то есть осуществляли бы государственную власть, в частности, в Российской Федерации;
  об усилении конституционной защиты всех прав и свобод человека и гражданина, в том числе систематически нарушаемых: свободы совести, свободы СМИ, личных, экономических и других прав и свобод и их гарантий;
  о включении в текст Конституции Российской Федерации некоторых положений, которые содержались в проекте Конституции, подготовленном Конституционной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации, но не вошли в текст действующей Конституции: о финансах и бюджете; о земле (об обязательном ее рациональном использовании, о запрещении ее сосредоточения в одних руках сверх установленного законом предела и т. п.); о Прези

Журнал российского права № 12 — 1998

¹ В Индии, США, Бразилии, Мексике и многих других федерациях их субъекты, согласно федеральным конституциям, называются государствами. В ФРГ земли, согласно их конституциям, также называются государствами. — См.: Конституционное совещание. 1993, № 2. С. 44—45.

3

денте Российской Федерации как органе исполнительной власти и о порядке констатации стойкой его неспособности осуществлять по состоянию здоровья свои полномочия;
  о выявлении и восполнении существенных пробелов в Конституции Российской Федерации²;
  об устранении противоречий, терминологических и смысловых неясностей, ненужных повторений в тексте Конституции РФ.
  Помимо здесь перечисленных, вносятся предложения и по ряду других позиций.
  Разумеется, для обеспечения как стабильности, так и прогрессивного развития существующего конституционного строя целесообразно использовать все имеющиеся конституционные способы разрешения этих вопросов. Прежде всего к числу таких способов относятся:
  толкование Конституции Российской Федерации Конституционным Судом России по запросам компетентных органов;
  принятие федеральных конституционных законов по любым вопросам, упомянутым в Конституции Российской Федерации;
  судебное толкование вопросов применения Конституции и федеральных конституционных законов в актах Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации;
  решение в текущем законодательстве назревших вопросов этого рода, не противоречащее действующей Конституции Российской Федерации;
  внесение поправок в главы 3—8 Конституции Российской Федерации в порядке, установленном ст. 136 этой Конституции. Многие

² См., например: Пробелы в Российской Конституции и возможности ее совершенствования. Центр конституционных исследований Моск. обществ. научного фонда. М., 1998.

предлагаемые конституционные изменения можно осуществить именно так, то есть путем принятия законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, которые вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти двух третей субъектов Российской Федерации.
  Однако некоторые, притом наиболее существенные предложения этого рода затрагивают также положения главы 1 Конституции Российской Федерации, где в принципиальной форме определены основы содержания всех последующих глав Конституции, а также положения глав 2 (“Права и свободы человека и гражданина”) и 9 (“Конституционные поправки и пересмотр Конституции”). Для пересмотра положений этих трех глав ст. 135 Конституции установлен гораздо более сложный порядок. Если такое предложение будет поддержано 60% голосов от общего числа членов Совета Федерации и общего числа депутатов Государственной Думы, то для дальнейшего рассмотрения и принятия необходимых решений в соответствии с федеральным конституционным законом должно быть созвано Конституционное Собрание. Федеральное Собрание, поддержавшее такие предложения, само не может пересмотреть положения этих глав Конституции, и потому в данной процедуре его роль на этом заканчивается. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, тем самым отвергая такие предложения, либо, соглашаясь с ними, разрабатывает проект новой Конституции. Затем оно или принимает этот проект двумя третями голосов от общего числа его членов или выносит его на всенародное голосование (референ

Журнал российского права № 12 — 1998

4

дум); в последнем случае для принятия новой Конституции Российской Федерации необходимо, чтобы ее поддержали более половины проголосовавших при условии, что в голосовании примут участие более половины избирателей.
  Итак, после того, как Федеральное Собрание поддержит предложение, принятие которого требует пересмотра положений указанных трех глав Конституции, дальнейший этап процедуры рассмотрения предложений этого рода и определения их судьбы должен происходить в соответствии с основанным на содержании ст. 135 Конституции Российской Федерации федеральным конституционным законом, который должен урегулировать статус Конституционного Собрания, порядок его созыва и деятельности.
  Поэтому постановка вопроса о таких конституционных поправках, которые затрагивают положения 1, 2 и 9 глав Конституции, имеет практический смысл только при наличии федерального конституционного закона о Конституционном Собрании. Однако этого федерального конституционного закона, как и ряда других, издание которых тоже предписано Конституцией, все еще нет. Вот почему сторонники принципиальных изменений Конституции стали форсировать принятие такого закона. Соответствующие проекты разрабатывались и ранее. Однако в настоящей момент на рассмотрении Государственной Думы находится один из них, представленный депутатами Государственной Думы А. И. Лукьяновым и О. О. Мироновым, и ныне обсуждается второй его вариант. В Администрации Президента Российской Федерации подготовлен альтернативный проект; можно ожидать представления и других проектов.

  В связи с этим представляется целесообразным прежде всего рассмотреть предложенный законопроект о Конституционном Собрании с точки зрения его конституционности и практической целесообразности содержащихся в нем правовых решений.


            I


  Рассматриваемый проект посвящен урегулированию порядка созыва и функционирования Конституционного Собрания Российской Федерации. Такое определение предмета данного закона заслуживает одобрения.
  Правда, в действующей Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 135), говорится о том, что при определенных здесь условиях “в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание”. О решениях, которые оно может принять, сжато сказано в ч. 3 той же статьи, и уже без упоминания о федеральном конституционном законе. Но ясно, что подробное урегулирование порядка подготовки и принятия этих решений (о подтверждении неизменности действующей Конституции Российской Федерации или о разработке и принятии новой Конституции), раз это урегулирование не произведено в действующей Конституции, может быть дано только федеральным конституционным законом.
  Соединение в одном федеральном конституционном законе предписаний о порядке созыва и составе Конституционного Собрания, о порядке его деятельности, о принимаемых им мерах и т. д. представляется не только целесообразным, но и юридически обоснованным. Это вытекает, по крайней мере, из двух соображений.
  Во-первых, ч. 1 ст. 108 Конституции предусматривает, что “федеральные конституционные зако

Журнал российского права № 12 — 1998

5

ны принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией”. В данном же случае и порядок созыва, и деятельность Конституционного Собрания — вопросы, прямо предусмотренные Конституцией в ее ст. 135.
  Во-вторых, такой подход к определению предмета федерального конституционного закона уже вошел в практику Федерального Собрания. Так, Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” (1995 г.), регулирует и прямо предписанный Конституцией в качестве его предмета порядок назначения референдума (п. “в” ст. 84 Конституции), и не упомянутые в Конституции другие составные части института референдума.
  Принятие этого закона свидетельствует, что законодатель занял позицию, состоящую в признании его права на регулирование федеральным или конституционным законом не только вопросов, в отношении которых это прямо предписано в Конституции, но и по вопросам, которые вытекают из нее без соответствующего предписания. По существу, речь идет о любом вопросе, который имеет конституционное значение, но в тексте Конституции только упомянут или изложен слишком сжато; таков и вопрос о порядке созыва и деятельности Конституционного Собрания.
  Конституционные основания для принятия единого Федерального конституционного закона “О Конституционном Собрании”, благодаря наличию в Конституции Российской Федерации части 3 ст. 135, более полны и прочны, нежели в случае с ФКЗ “О референдуме Российской Федерации”.
  В рассматриваемом проекте достаточно полно и обоснованно урегулирован ряд процедурных вопросов, и в этой части положения проекта представляются приемлемы

ми. Но вместе с тем в проекте содержатся такие положения, причем для него наиболее существенные, которые либо прямо противоречат действующей Конституции, либо являются спорными с этой точки зрения.
  1.  Прежде всего, данный проект, предусматривая активную роль Федерального Собрания, его палат и должностных лиц в составе и работе Конституционного Собрания, явно противоречит части 1 ст. 135 Конституции Российской Федерации. Она гласит: “Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием”. Это означает, что Федеральное Собрание, члены и депутаты его палат, их должностные лица как таковые не могут участвовать в пересмотре указанных глав Конституции.
  Кроме того, этот проект по данному вопросу прямо противоречит ряду статей главы 5 (Федеральное Собрание) Конституции Российской Федерации. К закрытым перечням предметов ведения его палат, определенным ст. 102 (Совет Федерации) и 103 (Государственная Дума), не относится решение вопросов пересмотра действующей Конституции, кроме указанного права на основании ч. 2 ст. 135 поддержать тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы предложение о пересмотре положений глав 1, 2 или 9 Конституции, за чем должен последовать созыв Конституционного Собрания.
  Вопреки всему этому, проект в первом варианте фактически переименовывал Федеральное Собрание в Конституционное Собрание, слегка маскируя это антиконституционное решение некоторым расширением состава его членов — путем включения в него всех 178 членов Совета Федерации и всех 450 депутатов Государственной

Журнал российского права № 12 — 1998

6

Думы, а в дополнение — еще 178 депутатов, избранных законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации (по два депутата). В результате из 806 членов Конституционного Собрания 77,9% составляли бы члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы и только 22,1% не входили бы в состав палат Федерального Собрания.
  Второй вариант этого проекта в ст. 1, 11, 13, 16, 61 по-прежнему предоставляет статус членов Конституционного Собрания всем 628 членам палат Федерального Собрания, но увеличивает число депутатов, специально избираемых в состав Собрания, с двух до семи от каждого субъекта Российской Федерации, то есть до 623. Всего же в составе Конституционного Собрания должно быть не 806 членов, а 1251, но, как и прежде, более половины из них должны составить члены Федерального Собрания, которые в действительности избраны для осуществления законодательной власти в соответствии с Конституцией, не имеют права на ее пересмотр.
  Мало того, второй вариант проекта ФКЗ “О Конституционном Собрании” в ст. 27 по-прежнему предусматривает: “Сопредседателями Конституционного Собрания являются Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы”. Они, как и раньше, будут не только обладать обширными правами, определенными ст. 27 этого проекта (ведут поочередно заседания Конституционного Собрания, организуют работу его Совета, представляют Собрание во взаимоотношениях с Президентом, Правительством, Конституционным, Верховным и Высшим Арбитражным судами и Генеральной прокуратурой Российской Федерации). Сопредседатели оформляют свои решения распоря

жениями. Председатели палат Федерального Собрания выполняют и ряд других весьма важных функций в Конституционном Собрании: выступают с содокладами наряду с председателем “ответственной” комиссии о поправках к проекту новой Конституции (ч. 1 ст. 38), “в исключительных случаях” по предложению этой комиссии могут отдельно вносить свои поправки к проекту Конституции (ч. 3 и 4 ст. 39). Они лично председательствуют на заседаниях Конституционного Собрания и могут поручать его члену (с его согласия) председательствовать на заседаниях Собрания. Права председательствующего весьма обширны (ст. 47, а также ст. 42, 44—47, 50, 51, 54—56).
  Итак, Конституционное Собрание, которое может даже принять новую Конституцию Российской Федерации, согласно проекту этого ФКЗ не имеет права избрать себе председателя. Оно обязано находиться под руководством сопредседателей, которых не избирало, — председателей палат Федерального Собрания, что также несовместимо с требованием ч. 1 ст. 135 Конституции.
  Но это, на наш взгляд, противоречит и ч. 2 ст. 101 действующей Конституции Российской Федерации. Согласно ей председатели палат Федерального Собрания ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты. Никаких функций и властных полномочий вне своей палаты они не имеют. Даже положения регламента каждой из палат, возлагающие на председателя и ее представительство перед иными органами государственной власти, надо понимать в том смысле, что, председательствуя, он должен действовать по поручению палаты, выражая мнение ее большинства и ее меньшинства и т. п., а не свою индивидуальную позицию и не позицию только своей партии или фракции.

Журнал российского права № 12 — 1998

7

  Проектируемые положения о составе Конституционного Собрания и о его организации означают, что решение важнейшего конституционного вопроса, в случае принятия рассматриваемого проекта, практически, вопреки Конституции Российской Федерации, будет осуществляться под решающим влиянием Федерального Собрания и его лидеров.
  Видимо, с целью закрепить эту позицию в ряде статей проекта подчеркивается, что решения Конституционного Собрания должны приниматься “большинством от общего числа его членов” (ст. 32— 34, 36, 38—42, 45, 60). В некоторых случаях допускаются и менее демократичные правила. Например, прекращение прений по обсуждаемым вопросам по истечении времени, отведенного Собранием на прения, производится по решению Конституционного Собрания, принимаемому большинством голосов не от общего числа его членов, но только от числа принявших участие в голосовании (ч. 1 ст. 51). То же самое — при решении процедурных вопросов (ст. 53, 55, 56). Но если кто-то из записавшихся, но не выступивших руководителей (представителей) объединений членов Собрания настаивает на выступлении, хотя бы и после внесения предложения о прекращении прений, председатель предоставляет им слово просто “с одобрения членов Конституционного Собрания” — никакого их большинства здесь не требуется.
  Ясно, что при отмеченных условиях и все органы Конституционного Собрания, формируемые им самим, — его Совет (ст. 28 и др.), Секретариат (ст. 29 и др.), Рабочая палата (ст. 30 и др.), объединения членов (ст. 31 и др.), комиссии (ст. 32 и др.) — останутся в значительной степени, если не в основном, органами Федерального Со

брания, которое, согласно Конституции, Российской Федерации не может ее пересматривать.
  2.  Противоречит демократическим принципам Конституции РФ и предусматриваемый проектом порядок избрания депутатов Конституционного Собрания, не входящих в состав палат Федерального Собрания, законодательными (представительными) органами субъектов Федерации. Таким образом, двухстепенные (косвенные) выборы этих депутатов (ст. 2, 8, 9, 11, 13, 17—26 и др.) должны, согласно проекту, производиться органами, тоже не имеющими права участвовать в пересмотре Конституции.
  Но для решения вопроса о подтверждении неизменности действующей Конституции или о разработке и принятии новой необходимо волеизъявление народа по этому вопросу, имеющему наибольшую государственную и правовую важность. Ведь согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации, высшим непосредственным выражением власти народа — носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации — являются референдум и свободные выборы. Конституция Российской Федерации 1993 года была принята референдумом. В соответствии с этим надо понимать и ее ст. 135, которая предусматривает, что в случае разработки проекта новой Конституции она принимается либо Конституционным Собранием, либо всенародным голосованием (то есть референдумом).
  Из ст. 135 вытекает, что для принятия новой Конституции пригодны только выражения власти народа — референдум или прямые свободные выборы состава Конституционного Собрания. Если, согласно проекту, 50,2% состава этого Собрания — свободно и непосредственно избранные для решения других задач и не имеющие права

Журнал российского права № 12 — 1998

8

пересматривать Конституцию члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, а другие 49,8% избраны для решения этой задачи, но не прямыми выборами и органами, тоже имеющими другие задачи и не имеющими полномочий на пересмотр Конституции, — это Собрание, с конституционной точки зрения, нелегитимно. Не надо забывать азбуку права: никто не может передать другому больше прав, нежели сам имеет. Принимать новую Конституцию может либо сам народ на референдуме, либо свободно им выбранные люди, ко-торые тем самым непосредственно уполномочены на это народом.
  3.  Включение в состав Конституционного Собрания полного состава Федерального Собрания явно противоречит действующей Конституции Российской Федерации и по другим основаниям.
  Согласно Конституции, Федеральное Собрание с его обеими палатами и Конституционное Собрание — совершенно разные органы государственной власти, причем Федеральное Собрание не может пересматривать Конституцию, а Конституционное Собрание, имеющее исключительную компетенцию (только подготовка и принятие новой Конституции) и не являющееся постоянно действующим органом учредительной власти, а созываемое только если это необходимо, не входит в перечень высших органов государственной власти Российской Федерации, данный в ст. 11 Конституции в качестве одной из основ конституционного строя России.
  Уже поэтому их следует строго различать. Кроме того, ни члены Совета Федерации, ни депутаты Государственной Думы не избирались специально для решения конституционной проблемы, не выступали перед избирателями со сво

ими различными позициями по конституционной проблеме, которую одну только и должно решить Конституционное Собрание.
  Более того. Статья 97 (ч. 2) Конституции Российской Федерации прямо запрещает депутату Государственной Думы быть депутатом иных представительных органов государственной власти. Тот факт, что депутаты Государственной Думы избраны, не меняет ничего: они избраны в Государственную Думу для осуществления ее конституционной компетенции. Члены Совета Федерации — лидеры законодательных органов и руководители исполнительных органов власти субъектов Федерации — также имеют свою компетенцию. В нее опять-таки не входит пересмотр глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, в котором, таким образом, эти депутаты и сенаторы не имеют права участвовать. Конституционное Собрание имеет другую компетенцию, и его состав должен быть избран именно для ее осуществления — подготовки новой Конституции Российской Федерации, одобрения, а затем принятия или вынесения на референдум.
  4.  Предлагаемое в проекте включение всего состава Федерального Собрания в состав Конституционного Собрания грозит большими затруднениями в работе обоих этих органов. Это нашло свое отражение в рассматриваемом проекте. Согласно его ст. 12, созыв Конституционного Собрания не влечет за собой прекращения или приостановления деятельности Президента Российской Федерации, органов законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации.
  Что касается Президента, Правительства и судов, это не вызывает сомнений. Но для Федерального Собрания, как органа законодательной власти, это непремен

Журнал российского права № 12 — 1998

9

но породит большие трудности. В соответствии со ст. 12 члены и депутаты палат Федерального Собрания, став членами Конституционного Собрания, сохраняют свои конституционные полномочия. Статья 16 проекта предусматривает, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы с созывом Конституционного Собрания сохраняют свой прежний статус и в добавление к нему в течение срока деятельности Конституционного Собрания наделяются правами и исполняют обязанности его членов в соответствии с федеральным конституционным законом (проект которого мы рассматриваем).
  Как можно сочетать эти два круга различных обязанностей? Как в этих условиях будет работать Федеральное Собрание? В проекте об этом не говорится. Хотя ясно, что его деятельность будет сильно затруднена. На работу же Конституционного Собрания такое совмещение функций повлияет очень существенно.
  Очередные заседания Конституционного Собрания предусматривается проводить,“как правило”,три дня в неделю (ч. 1 ст. 49 проекта). Для докладов, содокладов, заключительного слова и выступлений на заседаниях отводится соответственно 30 мин., 20 мин., 15 мин., 10 мин. и даже 5 минут при повторных выступлениях (ч. 2 ст. 49). Кто не успеет выступить — может приобщить текст своего выступления к стенограмме заседания (ч. 5 ст. 50). Конституционное Собрание заранее устанавливает время для прекращения прений (это давно известная и высмеянная антидемократическая “гильотина” для прений, вероятно, совершенно излишняя при обсуждении и принятии новой Конституции) или же такое решение может быть принято, как уже было отмечено, большинством голосов не от общего числа членов,

а от числа членов, принявших участие в голосовании. Другими словами, согласно ч. 4 ст. 50, председательствующий вправе с согласия большинства присутствующих членов Конституционного Собрания устанавливать общую продолжительность обсуждения, время на вопросы и ответы, продлить (или не продлевать) время на выступления. По истечении установленного таким образом времени, как уже было сказано, только некоторые руководители имеют возможность “с одобрения” иных членов Собрания выступить на заседании (ст. 51 проекта). Словом, предусматривается всемерное сокращение времени для заседаний, прений и т. д. Но и это еще не все.
  Срок деятельности Конституционного Собрания, который в первом варианте проекта был ограничен шестью месяцами, теперь продлен до 12 месяцев (ст. 3 проекта). Достаточно вспомнить, как долго продолжалась работа Конституционной Комиссии Съезда народных депутатов России под руководством Б. Н. Ельцина над этим проектом (1990—1993!). Продолжением ее стали подготовка “президентского” проекта Конституции Российской Федерации, его общественное обсуждение, детальное обсуждение на Конституционном Совещании до вынесения проекта на референдум и сам референдум в декабре 1993 г.; все это заняло еще более года. Но спешка на заключительных этапах работы над проектом, отчасти объяснявшаяся политической ситуацией в стране, очевидно, явилась одной из причин наличия в тексте Конституции пробелов, противоречий и предписаний, породивших необходимость в конституционных поправках и постановку вопроса о ее пересмотре.
  Поэтому тенденция к сокращению работы Конституционного Собрания нецелесообразна, как и весь предусмотренный рассматривае

Журнал российского права № 12 — 1998

10

мым проектом стремительный темп подготовки и принятия проекта новой Конституции при максимальном ограничении обсуждений и прений даже в Конституционном Собрании. Ведь в этом законопроекте не говорится даже об обязательной публикации предварительных, промежуточных и окончательных проектов новой Конституции для всеобщего сведения, об их всенародном обсуждении, обобщении его результатов, доведении их до сведения членов Конституционного Собрания и т. д.
  Далее. После того, как Конституционное Собрание приняло решение о разработке проекта новой Конституции, образовало свою Рабочую палату для разработки этого проекта и установило срок исполнения данного поручения, “заседания Конституционного Собрания, как правило, не проводятся” (ч. 3 ст. 34); оно созывается после выполнения такого поручения Рабочей палатой (ч. 4 ст. 34). Ему нечего обсуждать? Или авторы законопроекта считают ненужным не только общественное обсуждение проекта новой Конституции, но даже дискуссии о его принципах, об отдельных предложениях к нему и т. п. в Конституционном Собрании?
  Для рассмотрения поправок к проекту новой Конституции, внесенных только (!) членами Конституционного Собрания, создается “ответственная комиссия” (ч. 2 ст. 32, ч. 3 ст. 36, ст. 37). И пока она работает, готовя свои рекомендации Собранию, “заседания Конституционного Собрания, как правило, не проводятся” (ч. 4 ст. 17).
  Видимо, авторы проекта считают целесообразным всемерное сокращение дискуссии над проектом Конституции, выдвижения, обоснования и обсуждения предложений, ограничение круга их авторов и т. п., несмотря на признаваемую ими важность этой проблемы.

  Занятость половины членов Конституционного Собрания текущей работой в Федеральном Собрании лишь отчасти может объяснить это стремление разработчиков. Скорее наоборот — они понимают и косвенно признают невозможность реального совмещения функций членов Совета Федерации (и без того загруженных в органах власти субъектов Российской Федерации), депутатов Государственной Думы (занятых текущей законодательной и контрольной деятельностью) с функциями членов Конституционного Собрания.
  Понятно, что члены Совета Федерации и, в значительной степени, депутаты Государственной Думы вряд ли смогут постоянно и активно участвовать в работе Конституционного Собрания. А это более половины его состава. Не потому ли многие вопросы его текущей работы предлагается решать с согласия то присутствующих членов этого Собрания, то большинства участников голосования? Не этим ли объясняется стремление проводить как можно меньше заседаний Конституционного Собрания? Не выражает ли предложенное огромное число его членов традиционного (съезды Советов, съезды народных депутатов, партхозактивы) стремления создать формальную видимость демократизма, реально сводя его на нет?
  Как видим, упорное желание разработчиков рассматриваемого законопроекта максимально, даже вопреки действующей Конституции, ограничить открытость, демократизм всего процесса подготовки проекта новой российской Конституции, его общественного обсуждения, совершенствования и, наконец, ее принятия, не знает демократических и правовых преград.
  5.  Но, по-видимому, есть и другая причина. Ряд положений проекта, согласно проекту, это подтверждает.

Журнал российского права № 12 — 1998

11

  а) Согласно проекту Конституционное Собрание вправе поручить Рабочей палате Собрания провести разработку проекта Конституции Российской Федерации “на основе имеющихся документов и материалов” (ч. 2 ст. 34). Видимо, инициаторы рассматриваемого проекта имеют уже необходимые “документы и материалы”.
  Но ведь могут быть предложены и другие проекты Конституции, как и проекты ее отдельных разделов, статей и т. д. Их надо тоже серьезно готовить, обсуждать, оценивать и, может быть, использовать. Или такой подход отвергается в принципе?
  б) При этом, по-видимому, речь идет о намерении непременно заменить действующую Конституцию Российской Федерации иной Конституцией определенного, но не указанного в данном законопроекте толка. Видимо, поэтому в статьях законопроекта неоднократно говорится о включении в состав Конституционного Собрания депутатов Государственной Думы “созыва, поддержавшего предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ”, то есть о разработке и принятии новой Конституции России (ст. 2, ч. 2 ст. 11, ч. 2 ст. 12, ст. 13).
  Более того, в случае роспуска или истечения полномочий Государственной Думы (надо полагать, и избрания нового состава Думы) бывшие ее депутаты созыва, поддержавшего предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9, сводящееся к необходимости подготовки и принятия новой Конституции, сохраняют статус членов Конституционного Собрания до истечения его полномочий (ст. 18 проекта), хотя предусмотренное проектом неконституционное, но первичное и единственное “основание” для их включения в состав Конституционного Собрания (ста

тус депутата Государственной Думы) более уже не существует!
  Таким образом, согласно проекту, в этом случае не имеет значения ни факт избрания нового состава Государственной Думы, ни выраженное при этом отношение избирателей к конституционной проблеме, ни позиция новоизбранной Думы. Те, кто против действующей Конституции, должны остаться в составе Конституционного Собрания, хотя они уже и перестали быть выразителями власти и воли народа вообще или только по данному вопросу.
  Неудивительно поэтому, что речь в проекте идет только о тех поправках к проекту новой конституции, которые внесены членами Конституционного Собрания (ст. 37). Граждане, их общественные объединения (даже профсоюзы), созданные для защиты интересов граждан, в проекте непосредственно не фигурируют и, по-видимо-му, участвовать в разработке текста новой Конституции Российской Федерации не должны. Таков очевидный замысел авторов проекта.
  6.  Урегулирование процесса разработки проекта новой Конституции, предлагаемое рассматриваемым законопроектом, носит чисто формальный характер. Разработка проекта должна вестись Рабочей палатой в составе 150 человек и созданными этой палатой из числа ее членов комиссиями по разработке отдельных глав, частей, статей проекта (ст. 30).
  Исходя из опыта Конституционной комиссии, Конституционного Совещания, опыта подготовки новых конституций в зарубежных странах, известно, что большие коллективы, состоящие из многих десятков, а то и сотен людей, даже специалистов, не могут работать достаточно эффективно. Наиболее продуктивна при подготовке предварительного проекта Конституции работа группы из нескольких вы

Журнал российского права № 12 — 1998

12