Журнал Российского права, 2013, № 9 (201)
Бесплатно
Основная коллекция
Тематика:
Право. Общие вопросы
Издательство:
Юридическое издательство Норма
Наименование: Журнал Российского права
Год издания: 2013
Кол-во страниц: 136
Количество статей: 15
Дополнительно
Вид издания:
Журнал
Уровень образования:
Дополнительное профессиональное образование
Артикул: 640614.0177.99
Тематика:
ББК:
УДК:
ГРНТИ:
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
Редакционная коллегия: Хабриева Т. Я. — главный редактор, академик РАН, д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП); Власенко Н. А. — заместитель главного редактора, д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, зав. отделом теории законодательства ИЗиСП; Автономов А. С. — д-р юрид. наук, проф., главный научный сотрудник сектора сравнительного права ИГП РАН; Боголюбов С. А. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, зав. отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП; Голиченков А. К. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, декан юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова; Жуйков В. М. — д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, руководитель Центра частноправовых исследований ИЗиСП; Маковский А. Л. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, первый заместитель председателя Совета Исследовательского центра частного права при Президенте РФ; Марченко М. Н. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, зав. кафедрой теории государства и права и политологии юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова; Павлова О. К. — канд. юрид. наук, генеральный директор Юридического издательства «Норма»; Тихомиров Ю. А. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, главный научный сотрудник Центра публично-правовых исследований ИЗиСП; Толстой Ю. К. — академик РАН, д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, профессор кафедры гражданского права СПбГУ; Толстопятенко Г. П. — д-р юрид. наук, проф., декан международно-правового факультета МГИМО (У) МИД России; Хлестова И. О. — д-р юрид. наук, засл. юрист РФ, зав. отделом международного частного права ИЗиСП; Яковлев В. Ф. — член-корр. РАН, д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РСФСР, советник Президента РФ; Ярошенко К. Б. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, главный научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП. Редакционный совет: Володин В. В. (председатель), Зорькин В. Д., Иванов А. А., Коновалов А. В., Лебедев В. М., Морозов О. В., Нургалиев Р. Г., Орлова С. Ю., Патрушев Н. П., Степашин С. В., Чайка Ю. Я. российского права Ежемесячный журнал № 9 (201) 2013 Издается с 1997 года Свидетельство о регистрации от 23 декабря 1997 г. № 015582 Журнал включен в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук (утв. Президиумом ВАК Минобрнауки России). Учредители: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Издательство «Норма». Адрес редакционной коллегии: 117218, Москва, ул. Бол. Черемушкинская, д. 34 Тел./факс: (495) 719-73-02 Internet: izak.ru Издатель: Юридическое издательство «Норма» Заместитель главного редактора Д. Х. Диянов Выпускающий редактор И. Г. Тюленина Художник С. С. Водчиц Верстка: В. М. Родин Адрес редакции: 101000, Москва, Колпачный пер., 9а Тел./факс: (495) 621-62-95, 623-67-93, 625-45-05 Е-mаil: jrp@norma-verlag.соm Internet: norma-verlag.соm
Содержание К 20-летию Конституции Российской Федерации Васильев В. И. Местное самоуправление: конституционные идеи и практика ..............................5 Макарова О. В. Конституционные гарантии правового положения судей ....................................17 Российское законодательство: состояние и проблемы Кашепов В. П. Квалификация преступных посягательств на безопасность окружающей среды .................................................................24 Дементьева О. А. Временная финансовая администрация как институт ответственности публичной власти ..............................................31 Теоретические проблемы российского права и государственности Фогельсон Ю. Б. Мягкое право в современном правовом дискурсе (окончание) ..........................43 Правосудие и судебная практика Клеандров М. И. Объединение Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации и конфигурация судейского сообщества ................................................52 Латыпов Д. Н. Особенности признания права как способа защиты гражданских прав ...60 Сравнительно-правовые исследования Райников А. С. Основные частноправовые семьи: общие черты ...........................................................72 Россия и международно-правовое пространство Гармонников С. Н. Признание товарами Таможенного союза товаров, изготовленных с использованием иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны ...........................................................................81 Из истории права Крестьянников Е. А. Юридическое общество при Императорском Томском университете ......85 Трибуна молодого ученого Цуранова А. И. Рациональное использование недр: понятие и юридические критерии ......95 Юридическая жизнь. Хроника Цирин А. М., Дымберова Э. Д., Шиндяпина Е. Д. Финансовые механизмы против коррупции: международные стандарты и национальные решения ........................100 Жуйков В. М., Пышьева Е. С. Эколого-правовые основы устойчивого развития поселений ..........................114 Рецензии Чиркин В. Е. Конституционное право в британском и французском вариантах .........122 Носов С. И. Современное государство: преемственность, новизна, перспективы 127 Новые книги ....................................................... 129 Справочная информация ....................... 130
Russia and International Law Space S. N. Garmonnikov Recognition as Goods of the Customs Union of Goods Produced with the Use of Foreign Goods Placed under the Custom Procedure of Free Customs Zone .......................................81 From the History of the Law E. A. Krestiannikov The Legal Society under the Imperial Tomsk University ................85 Young Scientist’s Tribune A. I. Tsuranova Rational Use of Subsoil: Notion and Legal Criteria ..............................95 Juridical Life. Chronicles A. M. Tsirin, E. D. Dymberova, E. D. Shindyapina Financial Instruments against Corruption: International Standards and National Solutions .................................. 100 V. M. Zhuikov, E. S. Pyshieva Environmental Law Foundations of Sustainable Community Development ..........................................................114 Annotations V. E. Chirkin Constitutional Law in the Britain and French Version ......................................... 122 S. I. Nosov The Modern State: Continuity, Novelty, Prospects .............................................127 New books .............................................................. 129 Supplemental Information ....................... 130 Contents To the 20th Anniversary of the Constitution of the Russian Federation V. I. Vasiliev Local Self-Government: Constitutional Ideas and Practice ..............5 O. V. Makarova Constitutional Guarantees for Legal Status of Judges ............................. 17 Russian Legislation: Current State and Problems V. P. Kashepov Qualification of Criminal Offences against Environmental Security .............24 O. A. Dementieva Temporary Financial Administration as an Institute of Responsibility of Public Authority .............................................31 Theoretical Problems of the Russian Law and Statehood Yu. B. Fogelson Soft Law in the Modern Legal Discourse (End) .....................................................43 Justice and Judiciary Practice M. I. Kleandrov Merger of the Supreme Court and the Supreme Commercial Court of the Russian Federation and Configuration of the Judicial Community ...............................................................52 D. N. Latypov Features of Recognition of a Right as a Civil Rights Remedy ...............................60 Comparative-Legal Research A. S. Raynikov Basic Systems of Private Law: Common Features ...............................................72
Список сокращений АПК РФ — Ар бит раж ный про цес су аль ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации ВдК РФ — Водный кодекс Российской Федерации ГК РФ — Гра ж дан ский ко декс Рос сий ской Фе де ра ции ГПК РФ — Гра ж дан ский про цес су аль ный ко декс Российской Федерации ГсК РФ — Гра достроитель ный ко декс Российской Федерации ЖК РФ — Жи лищ ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции ЗК РФ — Земель ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции Ко АП РФ — Ко декс Российской Федерации об ад ми ни ст ра тив ных пра во на руше ни ях ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации СК РФ — Семейный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции ТК РФ — Трудовой ко декс Рос сий ской Фе де ра ции УИК РФ — Уго лов но-ис пол ни тель ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции УК РФ — Уго лов ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции УПК РФ — Уго лов но-про цес су аль ный ко декс Российской Федерации * * * БВС РФ — Бюллетень Вер хов ного Суда Рос сий ской Фе де ра ции БМД — Бюллетень международных договоров БНА — Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти ВВС СССР (РСФСР) — Ве до мо сти Вер хов но го Со ве та СССР (РСФСР) Ве до мо сти СНД и ВС СССР (РСФСР, РФ) — Ве до мо сти Съезда на род ных де пута тов СССР (РСФСР, Российской Федерации) и Вер хов но го Со ве та СССР (РСФСР, Российской Федерации) Вестник ВАС РФ — Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Вестник КС РФ — Вестник Конституционного Суда Российской Федерации САПП РФ — Со б ра ние ак тов Пре зи ден та и Пра ви тель ст ва Рос сий ской Фе дера ции СЗ РФ — Со б ра ние за ко но да тель ст ва Рос сий ской Фе де ра ции * * * ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд Рос сий ской Фе де ра ции ВС РФ — Вер хов ный Суд Рос сий ской Фе де ра ции ЕСПЧ — Европейский cуд по правам человека ИЗиСП — Ин сти тут за ко но да тель ст ва и срав ни тель но го пра во ве де ния при Пра ви тель ст ве Рос сий ской Фе де ра ции КС РФ — Кон сти ту ци он ный Суд Рос сий ской Фе де ра ции ФАС — федеральный арбитражный суд ФС РФ — Федеральное Собрание Рос сий ской Фе де ра ции ЦБ РФ — Центральный банк Рос сий ской Фе де ра ции (Банк России) ЦИК России — Центральная избирательная комиссия Рос сий ской Фе де ра ции
ВАСИЛЬЕВ Всеволод Иванович, главный научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор Децентрализация и местное самоуправление. Метод системного анализа позволяет определить российское государство как сложную управляющую систему, имеющую функциональную структуру, каждый уровень и каждое звено которой решает не только общие, но и особенные задачи, действуя в относительно автономном режиме. Автономия предполагает децентрализацию функций управляющей системы. Поскольку государство относится к числу общественных управляющих систем, где все процессы реализуются через людей, выбор формы, способа, меры децентрализации определяется многими социальными факторами. Децентрализация проводится с большей или меньшей полнотой и последовательностью в разных организационных и правовых формах в зависимости от интересов тех или иных социальных слоев и групп, с учетом уровня политического, экономического, культурного развития, национальных особенностей, исторических традиций и иных объективных и субъективных факторов. Различают функциональную и территориальную децентрализацию. Функциональная децентрализация осуществляется в связи с перераспределением функций между структурными единицами аппарата управления одного уровня. Территориальная децентрализация предполагает, что государственные органы вышестоящего уровня пере дают часть своих функций органам управления нижестоящего уровня (регионального или местного)1. Наиболее последовательной и развитой формой территориальной децентрализации современного государства является местное самоуправление. Именно эта форма децентрализации закреплена Конституцией РФ как антипод централизму советского государства. Организационно-правовые особенности местного самоуправления состоят в законодательном закреплении за органами местного самоуправления (далее — органы МСУ), действующими в границах территориальных единиц, круга вопросов, имеющих прямое отношение к обеспечению локальных интересов населения; в решении этих вопросов прежде всего избранными на основе всеобщего равного, прямого и тайного голосования органами и непосредственно населением; в самостоятельности решения органами МСУ вопросов компетенции; в обеспечении полномочий органов МСУ достаточными финансовыми ресурсами; в наделении муниципалитетов объектами собственности; в выведении органов МСУ из подчиненности государственным органам при оставлении за последними функции контроля за законностью действий муниципалитетов; в предоставлении органам МСУ права на судебную защиту своих полномочий и принципов местного самоуправления. Именно эти характерные черты местного самоуправления нашли от 1 См.: Децентрализация управления в зарубежных государствах / под ред. А. Н. Пилипенко. М., 2009. С. 12. 5 К 20-ЛЕТИЮ КОНСТИТУЦИИ РОССИйСКОй ФЕДЕРАЦИИ Местное самоуправление: конституционные идеи и практика
Журнал российского права № 9 — 2013 6 ражение в Конституции РФ 1993 г. Местное самоуправление стало одной из основ конституционного строя Российской Федерации, что объективно обусловлено кардинальными изменениями в общественном устройстве страны, переходом ее на новые рельсы политического и социально-экономического развития. Конституция РФ определяет Россию как демократическое государство с республиканской формой правления (ст. 1). Гражданам РФ предоставлено право участия в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32). А реальное местное самоуправление прямым образом расширяет объем участия граждан в управлении, поскольку именно на местном уровне граждане могут быть реально включены в решение многих важных для них вопросов. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы МСУ управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. К ведению местного самоуправления Конституция РФ относит также предоставление жилища малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в нем, из муниципального жилищного фонда (ч. 3 ст. 40), оказание бесплатной медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (ч. 1 ст. 41), предоставление бесплатного дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях (ч. 2 ст. 43). Федеральные законы, принятые после утверждения Конституции РФ и конкретизировавшие конституционные нормы, определили широкий перечень вопросов местного значения, решаемых на муниципальном уровне. Перечень этот вполне соответствует функциональной характеристике органов МСУ современных развитых стран, включая сферы жилищного строительства, жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, транспортного обслуживания, благоустройства и др. В соответствии с принципом децентрализации органы МСУ решают эти вопросы самостоятельно. Конечно, это не означает самоустранения государства от решения муниципальных проблем. Оно заинтересовано в позитивных, с точки зрения интересов граждан, результатах деятельности органов МСУ. Более того, многие аспекты этой деятельности входят в сферу прямых государственных забот. Существенной особенностью разграничения функций государственных и муниципальных органов в современный период является участие государства не только в определении основных направлений развития различных областей муниципальной деятельности, но и в их централизованном материально-финансовом обеспечении. Это связано с условиями радикальной перестройки экономической и социальной сфер, необходимостью ускоренного решения накопившихся там проблем. Усиление прямого участия государства в решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения сопровождается параллельным повышением роли в этих делах органов МСУ. После принятия Конституции РФ перечень вопросов местного значения, входящих в компетенцию названных органов, увеличился примерно в полтора раза, хотя с финансовой стороны их решение пока не обеспечено. Но даже если реальное участие муниципалитетов в решении местных вопросов усилится, присутствие государства, его центральных органов все равно будет весьма ощутимо. И так будет до тех пор, пока местные проблемы носят политическую окраску, пока их остроту ощущает
К 20-летию Конституции Российской Федерации 7 значительная часть граждан. Государство, цель которого заключается в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ), должно быть достаточно активным в социальной сфере. Органы государственной власти и органы МСУ — партнеры в проведении политики, направленной на улучшение жизни граждан. И это относится не только к участию органов государственной власти в осуществлении функций муниципалитетов, но и к участию муниципалитетов в делах государства. В соответствии с Конституцией РФ органы МСУ могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132). Практика многих муниципалитетов, особенно средних и крупных городов, включая столицы субъектов Федерации, показывает, что при определенных обстоятельствах органы МСУ, даже когда нет прямого указания в законодательстве на выполнение или возможность выполнения какого-либо государственного полномочия, берутся за их реализацию, включаясь де-факто в решение вопросов общегосударственного значения. Как заявил Президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, мэр Новосибирска В. Ф. Городецкий, «сейчас мы в той или иной степени вынуждены решать эти вопросы, хотя законодательно они за нами не закреплены»2. Вынуждены, потому что муниципальные органы — единственные органы управления на местах, обладающие общетерриториальной компетенцией и получившие свои полномочия от населения. В силу своего положения в системе публичного управления они не могут уклоняться от решения проблем, объективно неизбежных в условиях переходной экономики с ее полугосу 2 Информационный бюллетень местного самоуправления. 2013. № 5. 12 февр. дарственным характером, неустоявшимися рыночными отношениями, сохраняющимися традициями советского периода. Это особенно очевидно, когда социально-экономическая ситуация приводит к ухудшению жизни многих людей (закрытие предприятий, увольнения, безработица, задержка зарплаты и др.). Конечно, кардинальное решение таких проблем возможно осуществить лишь на общегосударственном уровне. Но если они возникают на конкретной территории, местные власти должны сделать все, чтобы по крайней мере снизить их остроту, причем не только путем применения предусмотренных законом дополнительных мер социальной поддержки отдельных категорий граждан. В относительно благополучных муниципальных образованиях органы МСУ, опираясь на накопленный производственный и интеллектуальный потенциал, могут также позитивно влиять на общий уровень социально-экономического развития, способствовать реализации государственной политики в разных отраслях. Для этого у органов МСУ должны быть организационно-правовые возможности, которые в значительной степени связаны с функцией координации социально-экономической деятельности на данной территории. Оптимально легализовать эту функцию в рамках конституционной модели местного самоуправления можно, если законом органам МСУ будут переданы соответствующие конкретные полномочия, обеспеченные финансовой поддержкой. В. Ф. Городецкий предлагает другой путь: в современных условиях, кроме вопросов местного значения и отдельных, переданных органам МСУ государственных полномочий, к компетенции данных органов следует отнести вопросы государственного значения, которые должны решаться на постоянной основе муниципалитетами с учетом государственных стандартов и нормативов за счет государственных средств.
Журнал российского права № 9 — 2013 8 Следовательно, в число вопросов государственного значения попадет и координационная функция. Однако позиция В. Ф. Городецкого противоречит Конституции РФ, которая закрепляет за органами МСУ решение только вопросов местного значения (ч. 1 ст. 132) и выполнение переданных им отдельных государственных полномочий (ч. 2 ст. 132), но не решение вопросов государственного значения. По сути речь идет о придании органам МСУ новых свойств, об изменении их природы, о сближении с органами государственной власти. Это должно касаться, по мнению В. Ф. Городецкого, «верхнего уровня» муниципальной власти — муниципальных районов и городских округов, прежде всего крупных городов и региональных центров, в которых сосредоточена значительная часть населения страны и основной экономический потенциал. Для них «возможно издание отдельного федерального закона»3. Идея дифференциации компетенции органов МСУ муниципальных образований в зависимости не только от их уровня, но и от объективных масштабов и специфики деятельности, социально-экономического потенциала «внутри» каждого уровня «витает в воздухе» и, по-видимому, перспективна. Однако реализовывать ее следует не за счет лишения органов МСУ тех или иных типов муниципальных образований их самоуправленческого статуса, поскольку иначе придется трансформировать конституционную модель местного самоуправления и, соответственно, конституционную концепцию децентрализации управления. Квинтэссенция конституционных идей о децентрализации публичного управления (если, конечно, не брать во внимание уровень региональной власти) выражена в ст. 12 Конституции РФ, где говорится о невхож 3 Информационный бюллетень местного самоуправления. 2013. № 5. 12 февр. дении органов МСУ в систему органов государственной власти и о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий. Эту спорную формулу нельзя рассматривать вне контекста Основного закона. В прямом смысле это сильная правовая гарантия свободы местного самоуправления, но отнюдь не его независимости от государства. Ее следует понимать только в том смысле, что местное самоуправление автономно от государственной власти в структурно-организационном плане. В содержательно-функциональном смысле органы МСУ остаются в системе государственно-властных отношений. Само создание и функции этих органов предопределены актами органов государственной власти. Необходимо иметь в виду, что децентрализация власти неотделима от идеи ее единства. В этом отношении Конституция РФ соответствует западным доктринам децентрализации. Децентрализованные субъекты власти, в том числе органы МСУ, осуществляют управление, оставаясь при этом интегрированной частью государства. Децентрализация предполагает уступку государством решения ряда вопросов органам МСУ, не связанным отношениями субординации с государственными структурами. Но при этом передача должна ограничиваться пределами, за которыми она означала бы независимость4. Статья 133 Конституции РФ содержит перечень основных правовых гарантий, в том числе запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Однако этот запрет не следует понимать абсолютно императивно, безотносительно к другим положениям Конституции РФ. Даже ес 4 См., например: Marcou G. Essay on the Clarification of Some Key Concepts and Methodical Problems. Decentralization and Local Democracy in the World. First Global Report. 2007. P. 309.
К 20-летию Конституции Российской Федерации 9 ли поставить права местного самоуправления в один ряд с основными правами и свободами (а они таковыми по определению не являются), необходимо будет признать возможность их ограничения, поскольку это предполагается ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Реальное содержание запрета на ограничение прав состоит в том, что они могут быть лимитированы только парламентом и только федеральными законами. В настоящее время нет официального толкования ст. 12 Конституции РФ. Это дает основания некоторым членам муниципального сообщества (в том числе главам муниципальных образований) говорить о том, что положение о невхождении органов МСУ в систему органов государственной власти предполагает право муниципалитетов действовать вне связи с государственными органами, не принимать во внимание рекомендации федеральных и региональных властей и т. д. Нередко эти высказывания вызваны попытками скрыть свою управленческую несостоятельность, профессиональную неспособность вести дела, оправдать ошибочность принятых решений. Вместе с тем региональные власти, добиваясь выполнения программ и планов развития субъекта Федерации, вовлекают муниципальные органы в круг своего административного воздействия и обращаются с ними как с подчиненными структурами, при этом конституционные установления остаются без внимания. В данных условиях важное значение имеет оценка природы и роли местного самоуправления, которую дал Президент РФ В. В. Путин на заседании Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ 21 января 2013 г.: «Несмотря на то что этот уровень управления не называется государственным в юридическом смысле слова, но по смыслу, конечно, это один из самых важнейших, самых важных государственных уровней власти, потому что он непосредственно работает с людьми в ежедневном, в ежечасном режиме»5. Примечательно, что В. В. Путин признал, хотя и косвенно, разницу между тем, что говорится о местном самоуправлении в законах, в том числе в Основном законе («юридически»), и тем, что складывается в реальности. Поскольку в правовом государстве закон не должен противоречить практике и наоборот, представляется логичным и оправданным предложение об уточнении некоторых положений Конституции РФ, касающихся соотношения органов государственной власти и органов МСУ. Формула ст. 12 Конституции РФ «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», многозначная по своему содержанию, требует, с нашей точки зрения, замены с использованием термина «автономия местного самоуправления» по отношению к государственной власти. По пути муниципальной реформы. Воплощение в жизнь организационно-правовой модели местного самоуправления, закрепленной в действующей Конституции РФ, не одномоментный акт, а достаточно длительный и, как показывает практика, отнюдь не прямолинейный процесс. Он сопровождается отклонениями от заданной модели, которые связаны с «живучестью» негодных традиций, непоследовательностью государственных решений в экономической, политической, социально-культурной жизни общества, недостатком политической воли в достижении намеченных целей. Потенциал местного самоуправления не всегда используется последовательно. Даже сейчас, когда наше государство стремится выйти на качественно новый уровень своего развития, остается неясным, какое 5 Стенограмма заседания Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ от 21 января 2013 г. URL: http// news.Kremlin.ru/news/17397.
Журнал российского права № 9 — 2013 10 место призваны занять в этом процессе муниципалитеты, сумеют ли они стать рычагом в модернизации государства. Обновление законодательства о местном самоуправлении на базе Конституции РФ началось сразу же после ее принятия. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил модель местного самоуправления, учитывающую демократические тенденции формирования правового государства, отвечающую международным стандартам, в том числе Европейской хартии местного самоуправления. Именно с этого акта начался процесс системного правового регулирования муниципальной власти на основе Конституции РФ. Через несколько лет практика применения данного документа показала необходимость его обновления, и 6 октября 2003 г. появился Федеральный закон № 131-ФЗ с таким же названием, но более богатым содержанием. Федеральный закон № 154-ФЗ предоставлял субъектам Федерации широкие полномочия в регулировании вопросов осуществления муниципальной власти, которыми они не смогли оптимально воспользоваться. В результате в организации местного самоуправления возникла неоправданная «разноголосица», что привело к нарушениям Конституции РФ и федерального законодательства. Исправляя это положение, Федеральный закон № 131-ФЗ перенес решение ряда вопросов с регионального на федеральный уровень. При этом нельзя утверждать, что была найдена наилучшая для данных условий степень децентрализации правового регулирования. Ее поиски, разумеется, с учетом уже изменившихся исторических обстоятельств, продолжаются. Федеральный закон № 131-ФЗ определил параметры углубленной реформы местного самоуправления, постепенно решая и давние, копив шиеся десятилетиями, и новые проблемы, возникающие на пути приближения местного самоуправления к его конституционной модели. Он дал импульс широкому развитию федерального и регионального законодательства, а также муниципального правотворчества. Опыт применения Федерального закона № 131-ФЗ потребовал внесения в него поправок, однако они не смогли решить всех проблем, обнаружившихся в ходе муниципальной реформы. Для ее дальнейшего продвижения нужны дополнительные организационноправовые меры, в частности касающиеся территориального устройства местного самоуправления. В ходе муниципальной реформы выяснилось, что самым больным звеном системы местного самоуправления оказались сельские поселения. Они стали заложниками муниципальных районных властей, которым передали многие свои полномочия. В конце 2012 г. широкий резонанс в муниципальном сообществе получило открытое письмо 30 глав сельских поселений Челябинской области губернатору региона: «Вопреки всем конституционным и юридическим нормам в нашей области сохраняется и культивируется подчиненность поселенческого местного самоуправления районам... Ситуация усугубляется непрозрачностью межбюджетных отношений, искусственно созданной нищетой поселенческих бюджетов и их зависимостью от глав районов... Многие поселения стоят сегодня на грани банкротства»6. Одна из главных причин этого — недостаточно обоснованный подход в решении вопросов организации сельских поселенческих муниципальных образований. Федеральный закон № 131-ФЗ требует при создании сельских поселений учитывать количество жителей, объединяемых муниципалитетом, плотность населения, пеше 6 См.: Местное самоуправление. 2012. № 33. 3 сент.
К 20-летию Конституции Российской Федерации 11 ходную доступность центра поселения. Однако важно принимать во внимание также финансово-экономическую состоятельность (хотя бы относительную) муниципального образования, наличие на его территории налогооблагаемой базы. Конечно, конституционный смысл создания местного самоуправления состоит в том, чтобы приблизить власть к населению. Но ведь следует учитывать содержательную сторону этого демократического института, его функциональную составляющую, направленную на решение вопросов непосредственного жизнеобеспечения людей. Если местное самоуправление организовано так, что оно не способно решать эти вопросы, «приближенность к населению» теряет смысл. Проблему можно решить путем установления в Федеральном законе № 131-ФЗ более гибких параметров формирования сельских поселений, в частности необходимо исключить из числа обязательных условий создания сельских поселений «пешеходную доступность до центра поселения и обратно в течение рабочего дня». На практике это требование приводит к созданию маленьких и нежизнеспособных сельских муниципальных образований. В 2004 г. в Федеральный закон № 131-ФЗ была внесена поправка, смягчающая обязательность соблюдения условий формирования сельских поселений. Если раньше в состав территории сельского поселения должны были входить один или несколько населенных пунктов с установленной численностью населения, то теперь это требование должно выполняться как правило. Однако поправка внесена уже после того, как сеть сельских поселений была в основном сформирована. Не случайно в последние годы наметилась тенденция к укрупнению сельских поселений. Как это часто бывает, не обошлось без перегибов. Поэтому не стоит это стремление поддерживать безоговорочно. Нель зя оставлять жителей сел и деревень без гарантированной связи с администрацией укрупненного поселения. Предусмотрительно поступают в тех бывших малых поселениях, где назначают представителей объединенных муниципальных образований или наделяют некоторыми муниципальными полномочиями сельских старост — общественников, избираемых на сходах. Сами жители сел и деревень должны решать, надо ли укрупнять сельские поселения или нет, поскольку затрагиваются именно их интересы. Разумеется, в том случае, когда один из субъектов объединения является крайне малолюдным или вообще безлюдным (а таких в России становится все больше), если ранее оно в законном порядке не было упразднено, следует опираться на мнение жителей других объединяющихся сельских поселений. Руководители некоторых регионов, признавая важность учета мнения граждан, соблюдения их прав на осуществление местного самоуправления, в то же время утверждают, что укрупнение сельских поселений является «следствием объективных экономических и демографических тенденций»7. Вместе с тем главный смысл укрупнения многие видят в сокращении затрат на содержание администрации и глав сельских поселений8. На это можно ответить: демократия, демократические установления и процедуры не бесплатное удовольствие. Их осуществление требует немалых затрат. Но политический, воспитательный, морально-этический и в конечном счете экономический результат стóят гораздо дороже. И если страна действительно вступила на стезю демократического развития, надо быть готовыми к расходам. 7 Информационный бюллетень местного самоуправления. 2013. № 6. 20 февр. 8 См., например: Информационный бюллетень местного самоуправления. 2012. № 40. 27 нояб.
Журнал российского права № 9 — 2013 12 При всех условиях сельское самоуправление в своих оптимальных параметрах должно существовать и эффективно действовать на всей территории Российской Федерации. Нельзя согласиться с некоторыми экспертами, предлагающими радикально пересмотреть идеологию Федерального закона № 131-ФЗ, а именно отказаться от двухуровневой системы местного самоуправления, учредить районный уровень публичной власти как власти государственной, перейти к самоуправлению только на поселенческом уровне9. Возможно, в перспективе районное звено, причем и самоуправленческое и государственное, будет действительно упразднено. Но сейчас это нереально, поскольку вся социальная инфраструктура на селе построена на базе районных центров. Так сложилось исторически. И пока не будет создана новая поселенческая инфраструктура, не связанная так тесно, как сейчас, с районом, рушить районный уровень самоуправления — значит ухудшать систему публичных услуг населению. Если же решение на районном уровне инфраструктурных вопросов, т. е. вопросов жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, социальной защиты и других, присущих местному самоуправлению, целиком перевести на государственную основу, институт местного самоуправления в сельской местности можно вообще закрывать. Наиболее разумное и радикальное решение связано, на наш взгляд, с предложением об оптимальном соотношении объема вопросов местного значения и их финансового обеспечения. Финансовое обеспечение полномочных органов МСУ — сложная задача, решение которой составляет одно из главных направлений 9 См.: Общественная палата РФ. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации // Местное самоуправление. 2008. № 2. С. 20. реформы местного самоуправления. При этом речь идет не просто об устранении нехватки средств, а о важнейшей конституционной гарантии самостоятельности органов МСУ в решении местных дел. В последнее время сделаны шаги для увеличения в общем объеме доходов местных бюджетов доли собственных налоговых и неналоговых поступлений. До 2016 г. органы МСУ получат дополнительно 67 млрд руб.10, что несколько укрепит местные бюджеты, усилит стабильность источников их доходов, но отнюдь не решит проблему финансовой обеспеченности полномочий этих органов. По подсчетам специалистов, для того чтобы органы МСУ могли относительно полно и эффективно реализовывать свои права и обязанности, активно участвуя в развитии социальной инфраструктуры территории и расширяя комплекс муниципальных услуг, нужны триллионы рублей11. Объективные условия развития экономики страны ограничивают возможности бюджетных затрат государства. А передача на муниципальный уровень крупных налоговых отчислений требует пересмотра налоговой системы в целом, что вряд ли возможно, если иметь в виду сохраняющуюся необходимость выравнивания социально-экономических параметров регионов. В обозримом будущем доходы муниципалитетов по-прежнему будут в значительной степени состоять из дотаций, субсидий и субвенций, поступающих из федерального и региональных бюджетов12. Очевидно, что проблема финансового обеспечения полномочий органов МСУ будет решаться в течение нескольких лет. 10 См.: Информационный бюллетень местного самоуправления. 2013. № 5. 12 февр. 11 См.: Информационный бюллетень местного самоуправления. 2011. № 41. 4 дек. 12 См.: Стенограмма заседания Правительства РФ от 1 ноября 2012 г. URL: http:// archive.government.ru/dos/21324/.