Журнал Российского права, 2012, № 11 (191)

Редакционная коллегия:

Хабриева Т. Я. — главный редактор, академик РАН, 
д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ,  директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП);
Власенко Н. А. — заместитель главного редактора, д-р 
юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, зав. отделом теории 
законодательства ИЗиСП;
Автономов А. С. — д-р юрид. наук, проф., главный научный сотрудник сектора сравнительного права ИГП РАН; 
Боголюбов С. А. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, зав. отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП;
Голиченков А. К. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, декан юридического факультета МГУ  
им. М. В. Ломоносова;
Жуйков В. М. — д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, 
руководитель Центра частноправовых исследований 
ИЗиСП;
Маковский А. Л. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, первый заместитель председателя Совета Исследовательского центра частного права при 
Президенте РФ;
Марченко М. Н. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, зав. кафедрой теории государства и права и политологии юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова;
Павлова О. К. — канд. юрид. наук, генеральный директор Юридического издательства «Норма»;
Тихомиров Ю. А. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, главный научный сотрудник Центра 
публично-правовых исследований ИЗиСП;
Толстой Ю. К. — академик РАН, д-р юрид. наук, проф., 
засл. деятель науки РФ, профессор кафедры гражданского права СПбГУ;
Толстопятенко Г. П. — д-р юрид. наук, проф., декан 
международно-правового факультета МГИМО (У) 
МИД России;
Хлестова И. О. — д-р юрид. наук, засл. юрист РФ, и. о. зав. 
отделом международного частного права ИЗиСП;
Яковлев В. Ф. — член-корр. РАН, д-р юрид. наук, проф., 
засл. юрист РСФСР, советник Президента РФ;
Ярошенко К. Б. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, главный научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП.

Редакционный совет:

Володин В. В. (председатель), Зорькин В. Д., Иванов А. А., 
Коновалов А. В., Лебедев В. М., Морозов О. В., Нургалиев Р. Г., 
Орлова С. Ю., Патрушев Н. П., Степашин С. В., Чайка Ю. Я.

российского права

Ежемесячный журнал
№ 11 (191) 2012
Издается с 1997 года

Свидетельство о регистрации от 23 декабря 1997 г. 
№ 015582

Журнал включен в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов 
и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора 
и кандидата наук (утв. Президиумом ВАК Минобрнауки России).

Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Издательство «Норма».

Адрес редакционной  
коллегии:
117218, Москва, ул. Бол. Черемушкинская, д. 34
Тел./факс: (495) 719-73-02
Internet: izak.ru

Издатель:
Юридическое  
издательство «Норма»

Заместитель главного  
редактора Д. Х. Диянов
Выпускающий редактор 
И. Г. Тюленина
Художник С. С. Водчиц
Верстка: В. М. Родин

Адрес редакции:
101000, Москва, Колпачный 
пер., 9а
Тел./факс: (495) 621-62-95, 
623-67-93, 625-45-05
Е-mаil: jrp@norma-verlag.соm
Internet: norma-verlag.соm

Содержание

Российское законодательство:  
состояние и проблемы
Чертков А. Н.
Правовое обеспечение стратегического планирования территориального развития Российской Федерации  ......................................................................................5
Винокуров А. Ю.
Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации: предмет и пределы  .......................................................14
Белобабченко М. К.
Федеральный закон «О национальной платежной системе»: сложности 
реализации  ..............................................................21

Теоретические проблемы российского 
права и государственности
Юртаева Е. А.
Нормативность законодательства: 
современные модуляции в российском правотворчестве  ....................................28
Зырянов С. М.
Разрешительные режимы в российском административном праве  ..............39
Багдасаров В. Ю.
Основания классификации правотворчества  ................................................................49

Научные основы противодействия 
коррупции
Хабриева Т. Я., Андриченко Л. В., 
Цирин А. М.
О результатах анализа практики 
реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации и предложениях по повышению их эффективности  ....................................................................................58

Власенко Н. А., Грачева С. А., 
Рафалюк Е. Е.
Теоретический анализ правовых 
средств и правовых моделей противодействия коррупции  ..................................68
Пуляева Е. В.
Правовые проблемы борьбы с коррупцией в сфере оказания образовательных услуг  .................................................81

Правосудие и судебная практика
Макарова О. В.
Международные стандарты отправления правосудия в уголовно-процессуальном законодательстве России  ...................................................................................89
Летута Т. В.
О коллизии принципов гражданского и корпоративного права  .........................96

Международное право
Осминин Б. И.
Международные договоры и иерархия источников внутригосударственного права  ................................................102
Ильинская О. И.
Вопросы применения международных обычно-правовых норм  ..................114

Трибуна молодого ученого
Маслов Н. А.
Субъект воинской обязанности в 
России в XIX—XX вв.: историкоправовое исследование  ..............................126

Новые книги  ....................................................... 134

Справочная информация ........................137

of the Russian Federation  
and on Proposals on Improvement  
of Their Efficiency  ..............................................58
N. A. Vlasenko, S. A. Gracheva, 
E. E. Rafalyuk
Theoretical Analysis of Legal Means  
and Legal Models of Counteraction 
against Corruption  ..............................................68
E. V. Pulyaeva
Legal Issues of Fight against  
Corruption in the Field of Provision  
of Educational Services  ...................................81

Justice and Judiciary Practice
O. V. Makarova
International Standards of Justice  
in Criminal Procedure Law  
of Russia  ......................................................................89
T. V. Letuta
On Collision of Principles of Civil  
and Corporate Law  .............................................96

International Law
B. I. Osminin
International Treaties and Hierarchy  
of Sources of Domestic Law .......................102
O. I. Ilinskaya
Questions of Application of Norms  
of Customary International Law  ...........114

Young Scientist’s Tribune
N. A. Maslov
Subject of Military Duty in Russia  
in the XIX—XX Centuries: Historical  
and Legal Research  ......................................... 126

New books  .............................................................. 134

Supplemental Information  ........................137

Contents

Russian Legislation: Current State and 
Problems
A. N. Chertkov
Legal Provision of Strategic Planning  
of Territorial Development  
of the Russian Federation  .................................5
A. Yu. Vinokurov
Supervision of Compliance  
with the Constitution  
of the Russian Federation:  
Object and Limits  ................................................ 14
M. K. Belobabchenko
Federal Law «On National Payment 
System»: Difficulties  
with Implementation  .........................................21

Theoretical Problems of the Russian 
Law and Statehood
E. A. Yurtaeva
Normativity of Legislation:  
Modern Modulations  
in the Russian Lawmaking  ..........................28
S. M. Zyryanov
Permissive Regimes  
in the Russian Administrative Law  ......39
V. Yu. Bagdasarov
Foundations of Lawmaking 
Classification  ............................................................49

Scientific Foundations of Counteraction 
against Corruption
T. Ya. Khabrieva, L. V. Andrichenko, 
A. M. Tsirin
On Analysis Results of Practice  
of Implementation of Programs  
of Counteraction against Corruption  
in the Subjects  

Список сокращений

АПК РФ — Ар бит раж ный про цес су аль ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации
ВдК РФ — Водный кодекс Российской Федерации
ГК РФ — Гра ж дан ский ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
ГПК РФ — Гра ж дан ский про цес су аль ный ко декс Российской Федерации
ГсК РФ — Гра достроитель ный ко декс Российской Федерации
ЖК РФ — Жи лищ ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
ЗК РФ — Земель ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
Ко АП РФ — Ко декс Российской Федерации об ад ми ни ст ра тив ных пра во на руше ни ях
ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации
СК РФ — Семейный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
ТК РФ — Трудовой ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
УИК РФ — Уго лов но-ис пол ни тель ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
УК РФ — Уго лов ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
УПК РФ — Уго лов но-про цес су аль ный ко декс Российской Федерации

* * *

БВС РФ — Бюллетень Вер хов ного Суда Рос сий ской Фе де ра ции
БМД — Бюллетень международных договоров
БНА — Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной 
власти
ВВС СССР (РСФСР) — Ве до мо сти Вер хов но го Со ве та СССР (РСФСР)
Ве до мо сти СНД и ВС СССР (РСФСР, РФ) — Ве до мо сти Съезда на род ных де пута тов СССР (РСФСР, Российской Федерации) и Вер хов но го Со ве та СССР (РСФСР, 
Российской Федерации)
Вестник ВАС РФ — Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
Вестник КС РФ — Вестник Конституционного Суда Российской Федерации
САПП РФ — Со б ра ние ак тов Пре зи ден та и Пра ви тель ст ва Рос сий ской Фе дера ции
СЗ РФ — Со б ра ние за ко но да тель ст ва Рос сий ской Фе де ра ции

* * *

ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд Рос сий ской Фе де ра ции
ВС РФ — Вер хов ный Суд Рос сий ской Фе де ра ции
ЕСПЧ — Европейский cуд по правам человека
ИЗиСП — Ин сти тут за ко но да тель ст ва и срав ни тель но го пра во ве де ния  
при Пра ви тель ст ве Рос сий ской Фе де ра ции
КС РФ — Кон сти ту ци он ный Суд Рос сий ской Фе де ра ции
ФАС — федеральный арбитражный суд
ФС РФ — Федеральное Собрание Рос сий ской Фе де ра ции
ЦБ РФ — Центральный банк Рос сий ской Фе де ра ции (Банк России)
ЦИК России — Центральная избирательная комиссия Рос сий ской Фе де ра ции

ЧЕРТКОВ Александр Николаевич, 
ведущий научный сотрудник отдела 
конституционного права ИЗиСП, кандидат юридических наук, доцент

В настоящее время организационная структура и методология составления комплексных государственных программ социально-экономического развития все еще формируются, а территориального развития и 
вовсе отсутствуют. Не выработаны и 
элементы организационно-обеспечительного механизма составления таких программ, например не существует информационной системы поддержки региональной государственной политики, оценки последствий 
решений органов государственной 
власти1. Продуманность подобных 
программ и их направленность на 
реализацию поставленных целей 
оставляют желать лучшего2. Более 
того, само понятие «территориальное 
развитие» нормативно не определено. Как правило, подходы к его пониманию в официальных документах 
сводятся к территориальному аспек
1  См.: Лексин В. Н., Селиверстов В. Е. 
Сущность, проблемы и механизмы формирования общероссийской системы мониторинга региональных ситуаций и региональных проблем // Регион: экономика и социология. 1999. № 4. С. 3—31.
2  См.: Трофимов А. М. Об «Основных направлениях социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу»: вопросы макроэкономической политики // Стратегия досрочного 
развития и роль государства в переходной 
экономике: российские подходы и мировой 
опыт. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2001. 
№ 11. С. 11—16.

ту развития различных сфер жизни 
общества. На наш взгляд, речь все 
же должна идти не просто о развитии той или иной сферы, а о развитии, достигаемом путем территориальных преобразований3.
Представляется необходимым 
сформулировать подход к государственному территориальному планированию как к систематической 
постоянной научно обоснованной 
деятельности, ориентированной на 
управление преобразованием территории для достижения социально 
значимых целей, в частности на обеспечение достойного уровня жизни и 
возможности самореализации каждому гражданину независимо от места проживания.
В законодательстве не предусмотрено создание единой комплексной 
системы планирования территориального развития, охватывающей 
федеральный, региональный и муниципальный уровни. Необходимо 
законодательно установить обязанность органов государственной власти осуществлять стратегическое и 
программное регулирование в области территориального планирования. Более того, требуется четкая 
взаимосвязь основных нормативных правовых актов в сфере планирования всех уровней осуществления власти.
Планирование территориального развития субъекта РФ (муниципального образования) — это не 
только право, но и обязанность соответствующих органов публичной 

3  Подробнее об этом см.: Чертков А. Н. 
Правовое регулирование территориального устройства России: концепция и прогноз: 
дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012. С. 152—192.

5

РОССИйСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛьСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМы

Правовое обеспечение стратегического планирования 
территориального развития Российской Федерации

Журнал российского права № 11 — 2012

6

власти. Вместе с тем пока на федеральном уровне не будет принят собственный комплекс правовых актов, 
в том числе программных документов по государственному региональному территориальному развитию и 
планированию, Федерация не сможет должным образом стимулировать и контролировать процесс их 
принятия на региональном и муниципальном уровнях. Даже те субъекты РФ, которые предпринимают попытки осуществлять планирование 
своего территориального развития, 
делают это в условиях значительной неопределенности по базовым 
вопросам федеральной стратегии, 
что сказывается на качестве подготавливаемых документов.
В отношении муниципального образования также требуется принятие документов территориального 
планирования и создание программ 
социально-экономического развития. Сегодня они приняты не повсеместно. Документы территориального планирования одного муниципального образования зачастую 
никак не связаны с аналогичными 
актами сопредельных муниципалитетов одного субъекта РФ. При этом 
сама процедура не отработана. Нередко сначала принимается решение о преобразовании, далее оно согласуется с населением, и лишь затем определяется модель или сценарий преобразования, начинается 
планирование и расчет эффекта от 
него. Логичнее было бы на государственном уровне определить инновационные точки роста территории, 
выработать ряд сценариев развития 
территорий и на их основе предлагать населению принять решение о 
преобразовании.
Подчеркнем, что современная система планирования должна отражать качественные изменения во 
всех сферах жизни общества: многоукладность экономики и многообразие форм собственности; приоритет прав и свобод личности, которые 
определяют содержание государственной политики; федеративное 

устройство России; самостоятельность местного самоуправления в 
пределах его компетенции. При этом 
успешное функционирование российской экономики, включая деятельность частных юридических лиц 
и граждан на всей территории страны, социальное обеспечение граждан 
независимо от места их проживания, развитие субъектов РФ и муниципальных образований являются 
составляющими территориального 
развития России.
Любой федеральный нормативный акт реализуется на территории субъекта РФ, муниципального 
образования, даже если формально 
и не касается региональной проблематики. Каждое федеральное решение обязательно будет иметь региональный эффект и последствия. Более того, проблема региональных последствий нерегиональных решений 
является одной из самых сложных в 
науке и практике, причем не только 
в России. В связи с этим необходимо законодательно установить обязательное введение разделов, комплексно характеризующих территориальный аспект проблемы, во все 
виды прогнозных, плановых и оперативных документов, разрабатываемых и принимаемых на федеральном уровне, с учетом региональной 
структуры экономики, а также проработать региональный аспект федерального бюджетного планирования. Как представляется, целесообразно создать самостоятельные центры стратегического планирования, 
независимые от отраслевых органов 
исполнительной власти, в том числе 
на региональном уровне. В условиях 
построения единой системы планирования региональный аспект должен стать обязательным элементом 
всех принимаемых на федеральном 
уровне концептуальных, стратегических и программных документов.
Решение вопросов территориального развития требует большей 
концептуальной определенности и 
системности. В связи с этим предпочтительными представляются 

Российское законодательство: состояние и проблемы

7

разработка и принятие концепции 
территориального развития Российской Федерации на долгосрочную 
перспективу вместо так и не разработанных концепций региональной 
политики и развития федеративных 
отношений, проекты которых вызывали острые дискуссии и критику.
В целом концептуальное определение направлений и приоритетов 
осуществления государственной 
власти стало значимым показателем 
развития российской государственности на современном этапе. В определении системы приоритетов реализации государственной политики и ее планировании все большую 
роль играет право.
В Российской Федерации существует четыре вида концепций, используемых в правовом обеспечении 
государственного управления:
1) концепция нормативного правового акта;
2) концепция государственной целевой программы;
3) концепция реализации мероприятий в определенной управленческой сфере;
4) концепция осуществления государственной политики в крупной 
комплексной сфере общественных 
отношений.
Наибольшим стратегическим значением обладают концепции четвертого вида. В этих комплексных документах раскрываются приоритеты государственной политики, описываются цели, задачи, средства их 
достижения, нередко определяется 
понятийный аппарат регулируемой 
сферы, используемый в правотворчестве. Такие концепции принимаются на длительный срок или бессрочно. Представляется целесообразным 
устанавливать срок реализации концепции, что предполагает определение задач и мер на каждом ее этапе в 
течение соответствующего срока. При 
этом реализация концепции может 
быть весьма долгосрочной.
В ряду данных концепций приоритетное значение имеет Концепция долгосрочного социально-эко
номического развития Российской 
Федерации на период до 2020 года4 
(далее — Концепция-2020), поскольку территориальное развитие тесно 
связано с социально-экономическим 
развитием, прежде всего в его территориальном аспекте. Сбалансированным представляется и срок ее действия. Оптимальным сроком юридического прогнозирования считается 
период 15—20 лет, так называемое 
ближaйшee будущее (ближайшее 
из долгосрочных прогнозов). Представления о более отдаленной перспективе имеют сугубо оценочный 
характер, они могут использоваться для научного прогнозирования, 
но не для государственного планирования.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. особо отмечалась реализация новых планов долгосрочного 
развития экономики и социальной 
сферы. Еще на заседании Государственного Совета РФ, проведенного 21 июля 2006 г., обращалось внимание, что мы стоим перед острой 
необходимостью формирования современной эффективной системы 
регионального планирования5. Это 
обусловило разработку и принятие 
Концепции-2020. Но она — не акт 
прямого действия. Следовательно, 
ее при оритеты должны иметь четкое правовое обеспечение.
Сегодня осуществляется серьезная доработка названной Концепции, в том числе по направлению 
«Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика». При определении приоритетов развития экономики в ней 
используются многочисленные не 

4  Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
5  См.: Выдержки из стенографического отчета о заседании Государственного Совета 
«О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов» (21 июля 2006 г.).

Журнал российского права № 11 — 2012

8

вполне четко сформулированные 
понятия, например «территориально-производственные кластеры», 
«зоны опережающего развития», 
«точки», «центры» и «зоны роста». 
В связи с этим необходимо унифицировать подход к понятийному аппарату Концепции-2020 и на этой основе четко выстроить понятийный аппарат федерального законодательного регулирования соответствующей 
сферы. Кроме того, определенные в 
Концепции-2020 цели и задачи следует дополнить показателями результативности (например, насколько уменьшится дифференциация в 
качестве жизни населения различных регионов) и механизмами достижения заявленных целей, без описания которых формулировка целей является декларативной. Кроме 
того, требуется более четкое указание на правовое обеспечение решения поставленных задач, в том числе в региональном аспекте.
Регламентация планирования и 
реализации социально-экономического развития Российской Федерации должна осуществляться строго 
на основе конституционных принципов, причем не только равенства 
форм собственности, свободы труда 
и предпринимательской деятельности, но и демократии, федерализма, 
правового государства. Не случайно 
В. В. Путин подчеркнул, что планирование социально-экономического 
развития субъектов РФ — это прежде всего задача их органов государственной власти. И излишняя регламентация со стороны министерств ни 
к чему. В то же время конечные цели 
деятельности органов государственной власти как регионального, так и 
федерального уровня обязаны быть 
едиными6.

6  См.: Выдержки из стенографического отчета о заседании Государственного Совета 
«О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов» (21 июля 2006 г.).

Территориальное развитие тесно 
связано с социально-экономическим 
развитием, прежде всего в его территориальном аспекте. В последние 
годы предпринимались комплексные юридические7 и экономико-правовые исследования проблем территориального развития России8. При 
этом конституционно-правовое регулирование выступает основой пространственного (в том числе территориального) развития, что позволило 
выделить категорию конституционно-правового пространства9.
Правовое обеспечение реализации 
положений Концепции-2020 требует 
совершенствования законодательного регулирования социально-экономического и территориального развития России, в том числе принятия 
новых законов. Необходимость такого шага обусловлена и тем, что Федеральный закон от 20 июля 1995 г. 
№ 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» не заложил 
эффективной правовой основы планирования и прогнозирования социально-экономического развития 
России, не стал направляющим актом для развития законодательства 
в данной сфере.
Ключевым федеральным законодательным актом, обеспечивающим 
региональный аспект планирования 
и прогнозирования социально-экономического развития, может стать разрабатываемый федеральный закон 
«О государственном планировании 
и прогнозировании в Российской Федерации», который мог бы составить 

7  См.: Собянин С. С. Субъект Российской 
Федерации в экономическом и социальном 
развитии государства: компетенция органов 
власти и методы ее реализации. М., 2007.
8  См.: Государственно-территориальное 
устройство России (экономические и правовые основы) / под ред. А. Г. Гранберга, 
В. В. Кистанова. М., 2003.
9  См.: Барциц И. Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование 
и динамика. М., 2001.

Российское законодательство: состояние и проблемы

9

правовую основу построения и функционирования системы планирования и прогнозирования в России.
Предлагаемый закон должен урегулировать деятельность по планированию и прогнозированию как общую 
систему, упорядочивающую понятийный аппарат и всю совокупность 
видов документов в области прогнозирования, планирования на всех 
уровнях управления (федеральном, 
региональном, местном), включая 
стратегии социально-экономического развития. Закон мог бы содержать 
перечень и соотношение основных документов социально-экономического 
планирования всех уровней, принципы и единый понятийный аппарат, 
механизмы координации, порядок 
разработки и согласования программных документов разных уровней осуществления публичной власти, процедуры разработки и использования 
в деятельности органов исполнительной власти комплекса прогнозно-плановых документов, порядок организации взаимодействия органов исполнительной власти.
Данный федеральный закон должен включать положения, регламентирующие взаимосвязь Концепции-2020, стратегий развития субъектов РФ и муниципальных образований, ведомственных (отраслевых) 
стратегий, увязку инструментов и 
механизмов их реализации с деятельностью уже созданных институтов развития (Инвестиционного 
фонда, Банка развития, венчурных 
фондов и др.). В законе могла бы быть 
регламентирована периодичность 
выработки отраслевых и региональных стратегических документов.
Требуется большая согласованность сроков стратегического планирования в целях усиления скоординированности программных 
и плановых документов. В рамках 
рассматриваемого федерального закона можно было бы предусмотреть 
механизм координации программ 
и стратегий всех уровней осуществления публичной власти и унифицированную систему долгосрочных, 

среднесрочных и краткосрочных документов комплексного социальноэкономического развития на каждом из уровней. Выработка долгосрочных документов — прерогатива 
и одновременно обязанность Российской Федерации. Субъекты РФ могут участвовать в подготовке долгосрочных концепций и стратегий, но 
основная их задача — разработка 
документов краткосрочного и среднесрочного планирования развития 
региона. Муниципалитеты должны 
иметь как минимум документы краткосрочного планирования, но и среднесрочное планирование развития 
муниципального образования представляется органичным для районов 
и городских округов.
Вопросы осуществления региональной политики (регионального 
развития) четко закреплены в компетенции лишь немногих федеральных органов исполнительной власти. 
В большинстве положений об органах исполнительной власти содержатся стандартные формулировки о координации деятельности по 
взаимодействию регионов в соответствующей сфере. Вместе с тем 
в зарубежных федерациях данному аспекту осуществления власти 
уделяется серьезное внимание. Так, 
в Германии принимают участие в 
выработке и координации государственной региональной политики 
многие федеральные органы с четким разграничением функций10.

10  В частности, Комитет по пространственному планированию под председательством Федерального канцлера, Федеральное министерство транспорта, строительства и жилья, включая действующий при 
нем Консультационный комитет по пространственному планированию, формируемый из представителей территориальных 
общин, экспертов и различных групп влияния, Федеральное министерство экономики, 
ответственное за работу межведомственного правительственного органа — Планового 
комитета по региональной экономической 
структуре, Конференция министров по пространственному планированию (специаль

Журнал российского права № 11 — 2012

10

Организация по экономическому сотрудничеству и развитию периодически обобщает опыт разных стран, в частности отмечая, что 
объектом региональной политики в 
странах рыночной экономики являются различного рода региональные 
(пространственные) неравенства — 
различия в уровне и условиях жизни, занятости и безработицы, темпах 
экономического развития отдельных 
регионов, в условиях предпринимательства и т. д. Цель региональной 
политики — свести к минимуму те 
неравенства, которые создают почву 
для возникновения социальных конфликтов, препятствуют социальноэкономическому развитию страны 
в целом или ее частей, групп стран 
(членов Европейского Союза (ЕС)).
Существуют три группы основных 
инструментов проведения региональной политики на уровне ЕС:
1) Европейский фонд регионального развития;
2) широкий круг финансовых учреждений и фондов, средства которых могут использоваться в региональных целях: Европейский инвестиционный банк, Европейский 
социальный фонд, Европейский комитет угля и стали; Европейский 
сельскохозяйственный фонд управления и гарантий (отделение управления);
3) другие средства координации: 
политика конкуренции, региональные налоги, планы-предложения регионального развития стран — членов 
ЕС, концепции совместного развития, 
оперативные программы и инициативы сообщества, периодические доклады, приоритеты (и стимулы) в региональной политике стран ЕС11.

но созданная для горизонтальной координации), включая министров федерального 
и земельного уровней, обязанных совместно рассматривать основополагающие принципы, а также спорные вопросы пространственного планирования.
11  См.: Региональное развитие: опыт 
России и Европейского Союза / отв. ред. 
А. Г. Гранберг. М., 2000. С. 118—131.

В России соответствующие институты лишь формируются. Ключевым федеральным законодательным 
актом, обеспечивающим территориальное развитие, может стать разрабатываемый федеральный закон 
«Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации». В нем 
важно установить принципы, приоритеты и задачи регионального развития в России, его понятийный аппарат, подходы к определению перспектив социально-экономического 
развития регионов нашей страны с 
учетом их природно-климатических, 
социально-экономических и политических особенностей. Для субъектов РФ принятие данного закона 
будет иметь большое значение как 
при определении перспектив и стратегических планов развития рагиона, так и при организации повседневной деятельности в решении тактических задач в процессе реализации 
предоставленных им полномочий.
Слово «основы» совершенно верно включено в наименование федерального закона. В русском языке под основами понимаются исход-
ные, главные положения чего-либо12. 
Предлог «в» четко указывает на то, 
что речь идет не только о федеральном правовом регулировании и развитии России в целом. Субъекты РФ 
и в какой-то мере муниципалитеты 
также являются участниками государственного регулирования регионального развития.
В законе могли бы найти отражение и вопросы развития так называемых депрессивных территорий. 
Принятие же специального закона 
по этому предмету представляется 
излишним. Преодоление депрессивности — одно из наиболее реальных 
и эффективных способов снижения 
дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов РФ 
и уменьшения количества дотационных территорий. В настоящее вре
12  См.: Словарь русского языка / под ред. 
С. И. Ожегова. М., 1975. С. 422.

Российское законодательство: состояние и проблемы

11

мя законодательного регулирования, определяющего формы и методы поддержки таких субъектов РФ, 
недостаточно. Это приводит к определенному субъективизму в распределении финансовых средств, мешает комплексному решению проблем 
преодоления депрессивности.
В данном законе, как и в федеральном законе «О государственном планировании и прогнозировании в Российской Федерации», либо в объединенном законе (принципиально не 
число законов, а четкое законодательное установление принципов, 
приоритетов и задач регионального 
развития в Российской Федерации 
и т. д.) целесообразно предусмотреть 
разработку методических рекомендаций по формированию комплексных стратегий социально-экономического развития субъектов РФ 
и муниципальных образований, а 
также предусмотренных в Концепции-2020 экономических макрорегионов России. Чтобы соответствующий механизм был действенным, на 
первом этапе необходимо завершить 
работу по нормативно-методическому обеспечению подготовки документов комплексного планирования 
социально-экономического развития субъектов РФ. На федеральном 
уровне это означает прежде всего согласование и принятие постановления Правительства РФ «О составе, 
порядке разработки и согласования 
с органами государственной власти 
Российской Федерации комплексных программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации».
Безусловно, в реализации всего 
комплекса государственного регионального территориального развития на федеральном и региональном уровнях должны быть заинтересованы общество и бизнес, поэтому 
в законе необходимо отразить максимально широкое вовлечение общественности в процесс разработки стратегических и программных 
документов. Процессы комплексного стратегического планирования и 

государственного регионального территориального развития необходимо 
сделать гласными и открытыми. Заметную роль в новой модели регионального территориального развития должны играть хозяйствующие 
субъекты. В частности, на бизнесструктуры предполагается возложение значимых функций по благоустройству территории, прилегающей к объектам их собственности, с 
предоставлением налоговых льгот.
В целом формирование схем территориального планирования и градостроительных генеральных планов субъектов РФ, муниципальных 
образований, населенных пунктов 
должно быть связано с социальноэкономическим и стратегическим 
планированием, территориальнопространственным развитием региона, включая отраслевую специализацию и интеграцию окружающей 
территории. Такой подход будет способствовать повышению комфортности городской архитектуры и совершенствованию планировочной 
структуры.
Концепция-2020 определила приоритеты реализации комплексной политики государства в сфере стратегического планирования, особенно 
актуальной в условиях финансовоэкономического кризиса, к которому 
отчасти привела недостаточная планомерность экономической деятельности не только в России, но и во всем 
мире. Тем не менее стратегический 
приоритет построения инновационной экономики в Российской Федерации и в каждом ее субъекте, муниципалитете не может быть изменен и в 
условиях кризиса. Более того, именно он и должен стать магистральным 
направлением преодоления Россией 
кризисных явлений.
В части собственно территориальных преобразований отметим, что в 
тексте Концепции-2020 г. не вполне 
четко определены подходы к выделению макрорегионов нового типа. 
В разд. 7.4 «Развитие макрорегионов 
России» Концепции понятие «макрорегион» определяется как зона гло

Журнал российского права № 11 — 2012

12

бального влияния на социально-эко-
номическое развитие входящих в него регионов. На наш взгляд, требуют 
уточнения государственно-правовая 
природа и назначение выделяемых в 
Концепции макрорегионов. Необходимо четко увязать формируемые 
макрорегионы с имеющимся макрорегиональным делением территории 
страны (федеральные округа и территории функционирования межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ).
В России имеются обширные наработки по вопросам районирования, опыт практической его реализации. К тому же это объективный общемировой процесс регионализации 
как тенденции формирования межрегиональных структур. В зарубежной литературе выделяются различные типы регионализации, в том числе связанные с социально-экономическим развитием регионов13.
Одна из функций полномочных 
представителей Президента РФ в 
федеральных округах — разработка 
совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программы 
социально-экономического развития 
территорий в пределах федерального округа. С учетом реорганизации 
последних именно данная функция, 
как и социально-экономическое развитие территорий, должна стать базовой при формировании экономических макрорегионов.
В рамках экономических макрорегионов могут быть разработаны 
единые комплексные программы социально-экономического развития 
входящих в каждый из них субъектов РФ. Появилась возможность осуществлять координацию всех программ и включать их в единую целевую комплексную программу в виде взаимосвязанных блоков, которые 
разрабатываются с 2001 г.

13  См.: Marcou G. Die Regionalisierung in 
Europa // Regional Policy Series. 2000. No. 4. 
S. 7—18.

Экономические макрорегионы могут стать территориальной основой 
реализации межрегиональных проектов, осуществляемых на долевых 
началах субъектами РФ, межрегиональной производственной и научно-технической интеграции, а кроме того, катализатором появления 
новых экономических «точек роста». В них можно реализовать макроэкономические функции федеральных органов управления, обеспечивая более оперативную согласованность действий федеральных 
и региональных органов государственной власти, действующих в социально-экономической сфере. Федеральные органы в экономических 
макрорегионах (в чем-то аналогичные ранее функционировавшим органам Госплана) смогут разрабатывать комплексные территориальные 
прогнозы и планы социально-экономического развития, целевые программы решения важнейших социально-экономических проблем, учитывать оптимальные предложения 
субъектов РФ по созданию и реализации межрегиональных проектов, помогать перераспределять бюджетные средства Фонда финансовой 
поддержки регионов, дотации бюджетам всех уровней.
На недостаточно освоенных территориях России формирование экономических макрорегионов может 
стать основой рационализации добычи и распределения природных ресурсов между экспортом и внутренним потреблением, осуществления 
государственной поддержки их экономического освоения (в промышленном, инфраструктурном, социальном аспектах) путем подготовки 
федеральных программ освоения и 
развития. Макрорегиональные и региональные прогнозы позволят определить пути дальнейшего развития 
таких территорий.
Экономические макрорегионы 
должны иметь статус специальных 
территориальных единиц, которые 
станут территориальной основой социально-экономического развития