Журнал Российского права, 2012, № 4 (184)

Редакционная коллегия:

Хабриева Т. Я. — главный редактор, академик РАН, 
д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ,  директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП);
Доронина Н. Г. — заместитель главного редактора, 
д-р юрид. наук, засл. юрист РФ, заместитель директора ИЗиСП;
Автономов А. С. — д-р юрид. наук, проф., главный научный сотрудник сектора сравнительного права ИГП РАН; 
Боголюбов С. А. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, зав. отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП;
Голиченков А. К. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, декан юридического факультета МГУ  
им. М. В. Ломоносова;
Жуйков В. М. — д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, 
руководитель Центра частноправовых исследований 
ИЗиСП;
Маковский А. Л. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, первый заместитель председателя Совета Исследовательского центра частного права при 
Президенте РФ;
Марченко М. Н. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, зав. кафедрой теории государства и права и политологии юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова;
Павлова О. К. — канд. юрид. наук, генеральный директор Юридического издательства «Норма»;
Тихомиров Ю. А. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, первый заместитель директора ИЗиСП;
Толстой Ю. К. — академик РАН, д-р юрид. наук, проф., 
засл. деятель науки РФ, профессор кафедры гражданского права СПбГУ;
Толстопятенко Г. П. — д-р юрид. наук, проф., декан 
международно-правового факультета МГИМО (У) 
МИД России;
Хлестова И. О. — д-р юрид. наук, засл. юрист РФ, и. о. зав. 
отделом международного частного права ИЗиСП;
Яковлев В. Ф. — член-корр. РАН, д-р юрид. наук, проф., 
засл. юрист РСФСР, советник Президента РФ;
Ярошенко К. Б. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, главный научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП.

Редакционный совет:

Володин В. В. (председатель), Зорькин В. Д., Иванов А. А., 
Коновалов А. В., Лебедев В. М., Морозов О. В., Нургалиев Р. Г., 
Орлова С. Ю., Патрушев Н. П., Степашин С. В., Чайка Ю. Я.

российского права

Ежемесячный журнал
№ 4 (184) 2012
Издается с 1997 года

Свидетельство о регистрации от 23 декабря 1997 г. 
№ 015582

Журнал включен в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов 
и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора 
и кандидата наук (утв. Президиумом ВАК Минобрнауки России).

Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Издательство «Норма».

Адрес редакционной  
коллегии:
117218, Москва, ул. Бол. Черемушкинская, д. 34
Тел./факс: (495) 719-73-02
Internet: izak.ru

Издатель:
Юридическое  
издательство «Норма»

Заместитель главного  
редактора Д. Х. Диянов
Выпускающий редактор 
И. Г. Тюленина
Художник С. С. Водчиц
Верстка: В. М. Родин

Адрес редакции:
101000, Москва, Колпачный 
пер., 9а
Тел./факс: (495) 621-62-95, 
623-67-93, 625-45-05
Е-mаil: jrp@norma-verlag.соm
Internet: norma-verlag.соm

Содержание

Российское законодательство: 
состояние и проблемы

Васильев В. И. 
Борьба с коррупцией и местное самоуправление  ...........................................................5

Емельянцев В. П., Вялкова И. В.
Электронный страховой полис: применение при заключении договора 
страхования  ............................................................17

Теоретические проблемы  
российского права 
и государственности

Курочкин С. А.
Об эффективности норм гражданского процессуального права  ...................24

Мирошниченко Н. В., Пудовочкин Ю. Е.
Преступления, связанные с нарушением профессиональных функций: понятие, признаки и виды  .............33

Актуальные вопросы 
правоприменения

Цирина М. А.
Распространение пронаркотической 
информации в Интернете: меры противодействия  .........................................................44

Колесова О. Н.
Правовой режим водоохранной зоны  50

Правосудие и судебная практика

Кошаева Т. О.
Об ответственности за преступления против правосудия  .................................58

Ярошенко Н. И.
Основные направления реформирования судов общей и специальной 
юрисдикции  ............................................................64

Россия и международно-правовое 
пространство
Колосова Н. М.
О конституционном праве каждого 
на международную судебную защиту в России  ...............................................................72
Морозов А. Н.
Международно-правовые аспекты 
технического регулирования в Таможенном союзе  ..................................................77

Из истории права
Айдарбекова Г. Б.
Правовая культура в Киргизии: истоки и современное состояние  ................86

Дискуссия
Лазарев В. В.
Нормативная природа судебного 
прецедента  ...............................................................92

Трибуна молодого ученого
Цомартова Ф. В.
Принципы правового регулирования 
прекращения договорного пользования жилищем  ......................................................100
Мацкевич А. Ю.
Налог на недвижимость и его регулирующая функция  .............................................111

Юридическая жизнь. Хроника
Мусаелян М. Ф.
Вопросы международного сотрудничества в сфере противодействия 
коррупции  .............................................................120

Рецензии
Баранов В. М., Казанцев Н. М.
Налоговые правовые позиции судов: 
теория, практика, перспектива  ..........127
Филатова М. А.
Новые границы судебной деятельности в связи с защитой бюджетных 
прав  .............................................................................131

Новые книги  ....................................................... 135
Справочная информация ....................... 138

Russia and International Law Space
N. M. Kolosova
On the Constitutional Right  
of Everyone to International Judicial 
Protection in Russia  ...........................................72
A. N. Morozov
International Law Aspects  
of Technical Regulations  
in the Customs Union ........................................77

From the History of the Law
G. B. Aydarbekova
Legal cultures in Kyrgyzstan:  
Sources and Modern Condition  .................86

Discussion
V. V. Lazarev
Normative Nature of Judicial  
Precedent  ...................................................................92

Young Scientist’s Tribune
F. V. Tsomartova
Principles of Legal Regulation  
of Termination of Contractual Use  
of Housing  ............................................................... 100
A. Yu. Matskevich
Property Tax and Its Regulatory 
Function  ....................................................................111

Juridical Life. Chronicles
M. F. Musaelyan
Issues of International Cooperation  
in the Field of Counteraction against 
Corruption  .............................................................. 120

Book Reviews
V. M. Baranov, N. M. Kazantsev
Judicial Legal Positions on Taxation: 
Theory, Practice, Prospect  .........................127
M. A. Filatova
New Boundaries of Judicial Activity 
Related to Budget Rights Protection   131

New Books  ............................................................. 135

Supplemental Information  ....................... 138

Contents

Russian Legislation: Current State  
and Problems

V. I. Vasiliev
Counteraction against Corruption  
and Local Self-government  ............................5

V. P. Emelyantsev, I. V. Vyalkova
Electronic Insurance Policy:  
Application at the Conclusion 
of Insurance Contract  ....................................... 17

Theoretical Problems of the Russian 
Law and Statehood

S. A. Kurochkin
On Efficiency  
of Norms of Civil Procedural Law  ..........24

N. V. Miroshnichenko, 
Yu. E. Pudovochkin
Crimes Related  
to Breach of Professional Duties: 
Concept, Features and Types  .....................33

Pressing Issues of Application of Law

M. A. Tsirina
Distribution of Pro-narcotic  
Information in the Internet: 
Counteraction Measures  ................................44

O. N. Kolesova
Legal Regime  
of Water Protection Zone  ...............................50

Justice and Judiciary Practice

T. O. Koshaeva
On Liability for Crimes against  
Justice  ...........................................................................58

N. I. Yaroshenko
Main Directions of Reforming  
of Courts of General  
and Special Jurisdiction ..................................64

Список сокращений

АПК РФ — Ар бит раж ный про цес су аль ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации
ГК РФ — Гра ж дан ский ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
ГПК РФ — Гра ж дан ский про цес су аль ный ко декс Российской Федерации
ГсК РФ — Гра достроитель ный ко декс Российской Федерации
ЖК РФ — Жи лищ ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
ЗК РФ — Земель ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
Ко АП РФ — Ко декс Российской Федерации об ад ми ни ст ра тив ных пра во на руше ни ях
ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации
СК РФ — Семейный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
ТК РФ — Трудовой ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
УИК РФ — Уго лов но-ис пол ни тель ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
УК РФ — Уго лов ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
УПК РФ — Уго лов но-про цес су аль ный ко декс Российской Федерации

* * *

БВС РФ — Бюллетень Вер хов ного Суда Рос сий ской Фе де ра ции
БМД — Бюллетень международных договоров
БНА — Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной 
власти
ВВС СССР (РСФСР) — Ве до мо сти Вер хов но го Со ве та СССР (РСФСР)
Ве до мо сти СНД и ВС СССР (РСФСР, РФ) — Ве до мо сти Съезда на род ных де пута тов СССР (РСФСР, Российской Федерации) и Вер хов но го Со ве та СССР (РСФСР, 
Российской Федерации)
Вестник ВАС РФ — Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
Вестник КС РФ — Вестник Конституционного Суда Российской Федерации
САПП РФ — Со б ра ние ак тов Пре зи ден та и Пра ви тель ст ва Рос сий ской Фе дера ции
СЗ РФ — Со б ра ние за ко но да тель ст ва Рос сий ской Фе де ра ции

* * *

ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд Рос сий ской Фе де ра ции
ВС РФ — Вер хов ный Суд Рос сий ской Фе де ра ции
ЕСПЧ — Европейский cуд по правам человека
ИЗиСП — Ин сти тут за ко но да тель ст ва и срав ни тель но го пра во ве де ния  
при Пра ви тель ст ве Рос сий ской Фе де ра ции
КС РФ — Кон сти ту ци он ный Суд Рос сий ской Фе де ра ции
ФАС — федеральный арбитражный суд
ФС РФ — Федеральное Собрание Рос сий ской Фе де ра ции
ЦБ РФ — Центральный банк Рос сий ской Фе де ра ции (Банк России)
ЦИК России — Центральная избирательная комиссия Рос сий ской Фе де ра ции

ВАСИЛЬЕВ Всеволод Иванович, 
главный научный сотрудник отдела 
конституционного права ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор

В условиях системной коррупции местное самоуправление не может быть сферой, свободной от этого 
зла. В муниципальных органах, так 
же как и в органах государственной 
власти, проявления коррупции, к сожалению, не редки. Доказательством 
тому — отставки глав муниципальных образований и руководителей 
местной администрации с привлечением их к уголовной ответственности, участившиеся в результате 
усилившейся борьбы с коррупционной деятельностью. Так, в Кемеровской области в рамках реализации 
антикоррупционной программы в течение двух последних лет за различные махинации и нарушения финансового законодательства отстранены 
от занимаемых должностей и привлечены к различным видам ответственности главы 13 муниципальных 
районов и городских округов1.
В исполнительно-распорядительных органах многих муниципалитетов не выполняются правила прохождения муниципальной службы, 
не принимаются во внимание ограничения ее прохождения, установленные федеральным законодательством, что, как правило, связано с осуществлением различных коррупционных схем. По результатам надзора 
за исполнением законодательства о 
государственной и муниципальной 
службе и противодействии коррупции Управлением Генеральной про
1  См.: Местное самоуправление. 2011. № 7. 
С. 13.

куратуры РФ в Южном федеральном 
округе только за первое полугодие 
2011 г. выявлено свыше 18,5 тыс. нарушений. Во всех регионах округа выявлены случаи нарушения служащими запретов, а также неисполнения 
служебных обязанностей. Установлены факты назначения на должность 
лиц, не отвечающих требованиям, 
предъявляемым законом. Повсеместно распространена практика совмещения сотрудниками государственных и муниципальных органов служебных обязанностей с предпринимательской деятельностью, участия 
на платной основе в управлении коммерческими предприятиями. Например, начальник одного из административных подразделений входил в 
состав учредителей 21 коммерческой 
организации.
Всего для устранения нарушений 
законодательства о государственной 
и муниципальной службе и противодействия коррупции прокурорами округа принесено более 2,1 тыс. 
протестов, внесено свыше 3,5 тыс. 
представлений, по которым 3,7 тыс. 
должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности. По 
требованию прокуроров в административном порядке наказано 712 лиц, 
в суды направлено 1061 заявление2.
Невозможно точно определить 
степень «зараженности» коррупцией 
органов местного самоуправления, 
но и приблизительные оценки свидетельствуют о том, что здесь не все 
благополучно. Причем коррупция 
характерна в большей степени для 
органов местного самоуправления 
муниципальных районов и город
2  URL: http:/genproc.goc.ru/news/news/ 
72857.

5

РОССИйСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМы

Борьба с коррупцией и местное самоуправление

Журнал российского права № 4 — 2012

6

ских округов. Чем крупнее муниципалитет и более разветвлен аппарат 
исполнительно-распорядительных 
органов, тем чаще в нем «гнездится» коррупция. При этом надо иметь 
в виду, что коррупцией заражены не 
только сами органы муниципальной 
власти, но и предприятия и учреждения, которые находятся в их ведении. Именно здесь граждане чаще всего сталкиваются с многочисленными искусственно создаваемыми формальными препятствиями, 
поэтому легче заплатить за получение услуги требуемую сумму, чем 
бороться за справедливость. Это так 
называемая бытовая коррупция, сопутствующая, например, устройству 
ребенка в детский сад или в школу, 
оформлению в собственность садово-огородного или дачного земельного участка, регистрации постоянного 
проживания на этих участках, получению различных льгот и т. д.
Коррупция приводит к массовому нарушению прав граждан, к масштабному вытеснению их из сферы 
бесплатных муниципальных услуг. 
Она искажает саму суть местного самоуправления, когда граждане — главные субъекты местного самоуправления — становятся заложниками муниципальных чиновников 
и функционеров, подведомственных 
органам местного самоуправления 
учреждений и организаций.
Коррупция социально неприемлема и принципиально несовместима с реальным местным самоуправлением. Если общество стремится 
достичь генеральных целей своего 
развития, то борьба с ней не только 
оправданна, но и неотвратима. Причем борьба должна быть, во-первых, постоянной, поскольку без непрерывного противодействия масштабы коррупции увеличиваются, 
и, во-вторых, системной, скоординированной, так как при разрозненных действиях различных государственных, муниципальных и общественных структур она, «затухая» 
в одних сферах, может развиваться в других.

Конечно, местное самоуправление 
самостоятельно в пределах своей 
компетенции. Поэтому следует признать закономерным проведение самостоятельной муниципальной антикоррупционной политики. Однако эта политика составляет органическую часть общегосударственной 
борьбы с системной угрозой безопасности Российской Федерации, направленной непосредственно на защиту и сохранение самого института 
местного самоуправления. Соответственно, общефедеральные координаты составляют правовую основу 
деятельности муниципальных органов на данном направлении.
Главный вектор антикоррупционных усилий — профилактика коррупции. Конечно, если профилактикой занимается чиновник, берущий взятки и совершающий другие 
корыстные проступки, реального 
смысла в профилактике не будет. Сопротивление коррупции в этом случае станет имитацией. Здесь нужны не превентивные, а иные способы 
борьбы, применяемые в связи с обнаружением уже состоявшихся фактов противоправного поведения. Перечень этих способов уже оформился, хотя некоторые эксперты предлагают его расширить и ужесточить. 
Данные меры составляют специфику 
деятельности правоохранительных 
органов и не входят в предмет рассмотрения настоящей статьи.
Профилактические меры борьбы с коррупцией гораздо сложнее, 
чем меры наказания, но в то же время они действеннее и эффективнее 
и при умелом и последовательном 
использовании приводят к нужным 
результатам. Многие из этих мер закреплены в федеральных законах, 
указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, законах и 
других нормативных правовых актах субъектов РФ, уставах муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых 
документах.
Анализируя эти документы, можно сделать вывод, что направления, 

Российское законодательство: состояние и проблемы

7

формы, методы противодействия 
коррупции в принципе одинаковы 
не только для всех уровней государственной власти, но и для местного 
самоуправления. К муниципальным 
чиновникам, уличенным в коррупции, применимы те же меры уголовной и административной ответственности, что и к государственным служащим гражданской службы.
Федеральным законодательством 
официально закреплена взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации3. Для 
всех служащих установлены единые ограничения и обязательства 
при прохождении службы. Формулировки этих ограничений и обязательств в законах о государственной и муниципальной службе аналогичны и во многом идентичны. Тем 
не менее существуют и особенности 
муниципальной службы, в том числе касающиеся ограничений этой 
службы и требующие их четкого 
законодательного урегулирования. 
В связи с усилением борьбы с коррупцией были внесены изменения 
в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», поскольку установленные 
им ограничения не предупреждали 
всех возможностей злоупотребления 
службой. В прежней редакции этого 
Закона в соответствии с аналогичной 
формулировкой Федерального закона «О государственной гражданской 
службе Российской Федерации» говорилось, что гражданин не может 
быть принят и находиться на муниципальной службе в случае близкого 
родства или свойства с муниципальным служащим, если замещение 
должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольно
3  См. ст. 6 Федерального закона от 27 июля 
2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», 
ст. 5 Федерального закона от 2 марта 2007 г. 
№ 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

стью одного из них другому (подп. 5 
п. 1 ст. 13). Однако глава муниципального образования не является муниципальным служащим. Это привело к распространению практики, когда в аппарат главы муниципального образования трудоустраивались 
родственники руководителя. Такая 
ситуация создавала питательную 
среду для многочисленных, прежде 
всего коррупционных, злоупотреблений, при которых муниципальная 
служба не просто становилась кормушкой для родственных кланов, а 
искажалась суть этой службы: она 
постепенно начинала обслуживать 
не интересы граждан муниципального образования, а многочисленные 
запросы такого клана.
В соответствии с изменениями, 
внесенными в Федеральный закон о 
муниципальной службе, ныне гражданин не может состоять на муниципальной службе в случае близкого родства или свойства с главой 
муниципального образования, которому он непосредственно подчинен. 
Определено также, что гражданин 
не может быть назначен на должность главы местной администрации, если он состоит в близком родстве или свойстве с главой муниципального образования.
Борьба с коррупцией на муниципальном уровне имеет и другие особенности. Применение правовых 
способов, средств и приемов противодействия этому злу происходит с 
учетом местной специфики и местных условий. Но все же основные направления борьбы, ее главные формы и методы едины как для государственных, так и для муниципальных 
структур. Они определены в федеральных нормативных актах, принятых за последние три года в связи с 
усилением противодействия коррупции. Перечень мер в последнее время расширился по сравнению с тем, 
который содержался в законах о муниципальной службе (федеральных 
и региональных). Но дело не только в 
этом. Существенно то, что новые федеральные законы определили меры 

Журнал российского права № 4 — 2012

8

профилактики более конкретно, они 
снабжены правовыми механизмами 
и гарантиями их реализации, в том 
числе мерами ответственности за невыполнение предписаний закона.
Определяя принципы, правовые 
и организационные основы противодействия коррупционным проявлениям, федеральные нормативные акты указывают на то, что органы местного самоуправления ведут 
борьбу с коррупцией в пределах своих полномочий4. В то же время они 
определяют, как именно муниципалитеты, выполняя свои функции, 
должны освобождаться от коррупционных наслоений. Это обусловлено насущной необходимостью консолидации усилий органов государственной власти, органов местного 
самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и 
физических лиц, направленных на 
искоренение зла.
Сосредоточить общие усилия на 
главных направлениях борьбы — 
в этом главный смысл стратегии противодействия коррупции и содержание координации деятельности государственных и муниципальных 
органов в борьбе с коррупцией. Правовые способы координации различны. Федеральное регулирование часто заключается в прямых предписаниях органам местного самоуправления.
Единый подход, например, определен в антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их 
проектов, которая проводится в порядке, установленном, в частности, 
правовыми актами органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством РФ5. Последнее установило ме
4  См. п. 4 ст. 5 Федерального закона от 
25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
5  См. подп. 3 п. 1 ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

тодику проведения антикоррупционной экспертизы для нормативных 
правовых актов независимо от того, 
являются ли они правовыми актами федеральных, региональных или 
муниципальных органов6.
В других случаях федеральные органы обращаются к муниципалитетам с рекомендациями. Это относится к определению мер борьбы с коррупцией организационного характера, где муниципалитеты должны 
быть более самостоятельными и могут полнее учесть местные условия. 
Например, им рекомендовано принимать планы борьбы с коррупцией, руководствуясь при этом Национальной 
стратегией противодействия коррупции и другими предписаниями Указа Президента РФ от 13 апреля 2010 г. 
№ 460. Причем эти планы, как и другие муниципальные правовые акты, 
должны конкретизировать основные 
положения федеральных документов 
о борьбе с коррупцией7.
Кроме того, к способам федерального регулирования антикоррупционной деятельности муниципалитетов относятся и рамочные (типовые) 
документы. Показателен в этом отношении Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных 
служащих Российской Федерации и 
муниципальных служащих, одобренный решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 
2010 г. Он служит базой для формирования должной морали в государственной и муниципальной службе и 
составляет основу для разработки не 
только государственными, но и муниципальными органами своих кодексов служебного поведения.
В федеральных правовых актах 
нет прямых указаний на то, что ор
6  См. постановление Правительства РФ 
от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
7  См. п. «г» ст. 7 Национальной стратегии 
противодействия коррупции.

Российское законодательство: состояние и проблемы

9

ганизацией противодействия коррупции на муниципальном уровне 
должны заниматься региональные 
органы государственной власти. Но 
то, что это предполагается, можно 
понять из ряда положений названного Указа Президента РФ. Так, руководителю Администрации Президента РФ и председателю президиума Совета при Президенте РФ 
по противодействию коррупции поручено организовать рассмотрение 
вопроса о работе органов государственной власти субъектов РФ, входящих в Сибирский федеральный 
округ, по организации противодействия коррупции в органах местного самоуправления (подп. «а» п. 3 Национального плана противодействия 
коррупции на 2010—2011 гг.). Полномочным представителем Президента РФ в федеральных округах поручено проанализировать принимаемые органами государственной 
власти субъектов РФ меры по противодействию коррупции в органах 
местного самоуправления, уделив 
особое внимание мерам по устранению условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений, с которыми граждане 
встречаются наиболее часто (бытовая коррупция) (п. 14 названного Национального плана).
Такая роль региональных органов 
оправдана прежде всего стремлением скоординировать и направить в 
единое русло борьбу с коррупцией на 
всех уровнях социального управления. Также очевидна необходимость 
методического и информационного 
сопровождения действий муниципалитетов со стороны региональных 
властей, учитывая не всегда достаточную подготовку кадров исполнительно-распорядительных органов 
местного самоуправления, особенно 
на поселенческом уровне.
Если проанализировать уровень 
реальной активности региональных 
органов государственной власти в 
отношении муниципалитетов, исходя при этом из объема и содержания 
принимаемых субъектами РФ пра
вовых актов, то вывод можно сделать 
однозначный: в разных субъектах 
Федерации степень опеки муниципалитетов и размеры оказываемого 
им содействия далеко не одинаковы. Тем не менее очевидно, что органы местного самоуправления включились в борьбу с коррупцией под 
влиянием координирующих усилий 
региональных органов государственной власти.
В законах субъектов РФ, в региональных программах противодействия коррупции, в других правовых 
актах, принятых представительными и исполнительными органами публичной власти этого уровня, иногда содержатся только рекомендательные установления. Но и в 
этих случаях антикоррупционная 
практика региональных властей во 
многом зависит от действий органов 
местного самоуправления. Приведем 
характерный пример.

Управлением государственной гражданской и муниципальной службы аппарата правительства Нижегородской области разработаны методические рекомендации по противодействию коррупции как на государственной, так и на 
муниципальной службе. В 2010 и 2011 гг. 
сотрудники этого учреждения в ряде 
муниципальных районов и городских 
округов на месте ознакомились с работой кадровых подразделений администраций муниципальных образований 
по противодействию коррупции и оказали им методическую помощь. Министерством внутренней политики области проведены выездные зональные семинары с участием должностнх лиц администраций поселений. Управление и 
министерство обеспечили контроль за 
приведением правовых актов органов 
местного самоуправления в соответствие с федеральным и региональным 
законодательством о противодействии 
коррупции, а также за формированием 
и организацией деятельности муниципальных комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. На 
региональном уровне подготовлены ре

Журнал российского права № 4 — 2012

10

комендации для разработки органами 
местного самоуправления регламентов 
осуществления муниципальной функции по организации проверки достоверности и полноты сведений о доходах и 
имуществе, представляемых гражданами, претендующими на занятие должностей муниципальной службы.
Следя за реализацией антикоррупционной политики в области, межведомственный координационный центр противодействия коррупции при губернаторе Нижегородской области анализирует 
информацию, получаемую из муниципальных образований, и обсуждает ее 
с руководителями органов местного самоуправления.
В марте 2011 г., рассматривая информацию администрации городского округа г. Бор и Борского муниципального 
района, комиссия отметила, что в целях 
обеспечения реализации антикоррупционной политики на территории Борского района Нижегородской области 
распоряжением администрации Борского района при главе администрации 
соз дан межведомственный совет по противодействию коррупции. Определены 
лица, ответственные за организационное обеспечение его деятельности. Было проведено четыре заседания межведомственного совета по противодействию коррупции, на которых рассмотрено восемь вопросов; в целях контроля 
за соблюдением муниципальными служащими ограничений и запретов, установленных законодательством о муниципальной службе, создана комиссия 
по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта 
интересов. Информация об образовании комиссии, ее составе и порядке работы доведена до всех муниципальных 
служащих и размещена на официальном сайте администрации; утвержден 
порядок уведомления представителя 
нанимателя о фактах обращения в целях склонения муниципальных служащих администрации к совершению коррупционных правонарушений; принята 
районная целевая программа противодействия коррупции; утвержден перечень должностей муниципальной служ
бы, при замещении которых муниципальные служащие обязаны представлять сведения о доходах, об имуществе 
и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, 
имуществе и обязательствах имущественного характера супругов и несовершеннолетних детей; распоряжением администрации установлен порядок 
представления муниципальными служащими администрации указанных 
сведений, а также проверки их полноты и достоверности; утвержден Кодекс 
служебной этики муниципальных служащих Борского района; организована 
работа по формированию кадрового резерва. В настоящее время в кадровый 
резерв включены 14 человек.
Положительно оценив работу администрации Борского муниципального 
района, комиссия решила распространить этот опыт и организовать с помощью средств массовой информации антикоррупционную пропаганду.

Анализ материалов, размещенных в СПС «КонсультантПлюс», позволяет заключить, что к настоящему моменту на федеральном, региональном и муниципальном уровнях 
создана широкая организационноправовая база для проведения антикоррупционной политики (хотя 
на региональном и особенно муниципальном уровнях в этом деле есть 
и передовики, и отстающие). Однако 
задача состоит не только в том, чтобы эффективно применять правовые 
нормы, но и в том, чтобы не ослаблять 
усилия по совершенствованию и обновлению этих норм с учетом меняющихся обстоятельств.
Кроме того, требуется более гармоничное и тесное сочетание правовых и этических средств и способов 
борьбы со злом. Сейчас этическая составляющая этой борьбы находится 
явно не на первом плане. Считается, что главное — применение юридических мер. И это не случайно. 
Роль морально-этических регуляторов общественного поведения резко снизилась. К такой ситуации мы 
уже привыкли, считаем ее обычной 

Российское законодательство: состояние и проблемы

11

и не всегда в полной мере осознаем, 
что выполнение этических установок 
имеет важное значение для борьбы 
с коррупцией.
В Европейской хартии местного 
самоуправления подчеркивается, 
что статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор кадров, основанный 
на учете не только компетентности, 
но и личных достоинств служащих. 
Отечественное же законодательство о муниципальной службе основной упор делает на компетентность чиновников. Например, Закон 
Ульяновской области о муниципальной службе, устанавливая типовые 
квалификационные требования к 
профессиональным знаниям, необходимым для исполнения муниципальными служащими своих обязанностей, относит к ним знание законодательства, муниципальных 
правовых актов, владение компьютером, общую грамотность, навыки 
работы с документами и т. д. Такие 
же требования сформулированы в 
уставах муниципальных образований. Никаких этических установок 
они не содержат.
Необходимо, конечно, отметить, 
что упомянутый выше Типовой кодекс этики и служебного поведения 
государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих «служит основой 
для формирования должной морали в сфере государственной и муниципальной службы, уважительного отношения к государственной 
и муниципальной службе в общественном сознании, а также выступает 
как институт общественного сознания и нравственности государственных (муниципальных) служащих, 
их самоконтроля» (ст. 8). Но если сопоставить этот Кодекс и Модельный 
кодекс поведения государственных 
служащих, рекомендованный 11 мая 
2000 г. Комитетом министров Европы правительствам стран — членов 
Совета Европы, то сравнение будет 
не в пользу первого. Он дублирует 
многие положения ранее принятых 

федеральных нормативных правовых актов о противодействии коррупции. К тому же в него включены 
не только этические установки, но и 
прямые юридические обязанности 
служащих. Совершенно непонятно, 
почему чиновнику запрещено воздерживаться в публичных выступлениях от обозначения показателей 
бюджетов всех уровней российской 
бюджетной системы — ведь это прямо противоречит принципу открытости работы государственных и муниципальных органов.
В Типовом кодексе полностью отсутствует понятие честного поведения служащего, в то время как в 
европейском Кодексе это качество 
занимает первое место в перечне 
моральных требований, предъявляемых к служащему (ч. 2 ст. 5), и 
даже содержится специальная статья «Проверка честности». Этот документ целиком пронизан духом и 
наполнен смыслом этических норм, 
постулируя, что «этическое привлечение внимания общественности и 
продвижение этических ценностей 
являются важными средствами по 
предупреждению коррупции».
Кодексы этики муниципальных 
служащих, принятые органами 
местного самоуправления, содержат те же недостатки, что и Типовой кодекс. Чтобы преодолеть расплывчатость и многословие федерального документа, в некоторых 
муниципальных образованиях наряду с кодексами приняты Стандарты 
антикоррупционного поведения муниципальных служащих. Это краткие документы, соединяющие юридические и этические нормы, сформулированные достаточно жестко и 
определенно и имеющие целью активизировать усилия муниципальных 
служащих, направленные на противодействие коррупции.
Такие энергичные нормативные 
установления, возможно, подвигнут 
на совершение поступков, ограничивающих коррупционные проявления в сфере муниципальной службы. Но следует отметить, что они, как 

Журнал российского права № 4 — 2012

12

и подавляющее большинство других 
норм и призывов, обращены к тем 
чиновникам, которые уже находятся более или менее длительное время на муниципальных должностях. 
Таким образом, профилактика коррупции предполагает установление 
правовых и этических требований 
для лиц, понимающих, какие побочные дивиденды они могут получить в связи с занимаемым служебным положением и какими возможностями они обладают в этом отношении. И как показывает практика, 
они нередко этим пользуются. Следовательно, речь идет главным образом не о воспитании, а о перевоспитании значительной части действующего корпуса служащих.
Однако насколько оправданна такая одноканальная и недифференцированная по объектам и этапам 
антикоррупционная профилактическая работа? Ведь эффективная работа требует правильного распределения усилий по отношению не только к уже работающим чиновникам, но 
и прежде всего к тем, кто собирается 
занять должность — выборную или 
назначаемую. Строго говоря, борьба с коррупцией начинается именно 
с выборов депутатов и должностных 
лиц, подбора кадров исполнительнораспорядительных органов и их аппарата, создания кадрового резерва. 
И еще неизвестно, что эффективнее: 
борьба с возможными потенциальными коррупционерами, уже состоящими на должностях, или пополнение 
добросовестными людьми аппарата 
чиновников. Но в любом случае перекосы в ту или другую сторону могут только ослабить общую борьбу на 
этом направлении.
Справедливости ради следует признать, что и в федеральных, и в региональных, и в муниципальных правовых нормативных актах о противодействии коррупции определены 
профилактические меры по отношению к кандидатам на государственные и муниципальные должности. Но 
они не первостепенны, и в совокупности их вряд ли можно назвать доста
точными. Единственное требование, 
которое следует считать тестом на 
честность кандидата, — это предъявление им сведений о доходах и имуществе. Если эти сведения достоверны, полны, значит, человек заслуживает доверия. Но ведь остается открытым вопрос, как доходы и имущество 
достались этому человеку, а следовательно, не может быть уверенности в 
том, что кандидат будет служить людям, общему благу, а не действовать 
в своих интересах.
Макросредством может быть расширение выборности, конкуренции 
кандидатов, увеличение альтернативности при их подборе. Еще многое предстоит сделать, чтобы выборы депутатов, глав муниципальных 
образований стали по-настоящему 
свободными и честными.
Но это не означает, что от выборов нужно отказаться, поскольку 
они «загрязнены». В связи с этим 
нельзя признать правильной тенденцию сокращения выборности органов местного самоуправления, когда глава муниципального образования, вместо того чтобы заступить 
на должность в результате всеобщих, прямых, равных и альтернативных выборов, избирается депутатами представительного органа 
муниципального образования. Всеобщие выборы в принципиальном 
плане составляют демократическую 
процедуру, и на таких выборах при 
всех их недостатках кандидат «просвечивается» лучше, чем при келейных выборах или при назначении.
При этом немалое значение имеет применяемая на выборах избирательная система. До сих пор на выборах всех уровней утверждалась пропорциональная система выборов. Однако в последнее время в суждениях 
политиков можно встретить аргументы в пользу перехода к мажоритарной системе выборов по одномандатным или многомандатным округам8. И это понятно: мажоритарная 

8  См., например: Не единые результаты // 
Российская газета. 2011. 6 дек.