Журнал Российского права, 2012, № 3 (183)

Редакционная коллегия:

Хабриева Т. Я. — главный редактор, академик РАН, 
д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ,  директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП);
Доронина Н. Г. — заместитель главного редактора, 
д-р юрид. наук, засл. юрист РФ, заместитель директора ИЗиСП;
Автономов А. С. — д-р юрид. наук, проф., главный научный сотрудник сектора сравнительного права ИГП РАН; 
Боголюбов С. А. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, зав. отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП;
Голиченков А. К. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, декан юридического факультета МГУ  
им. М. В. Ломоносова;
Жуйков В. М. — д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, 
руководитель Центра частноправовых исследований 
ИЗиСП;
Маковский А. Л. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, первый заместитель председателя Совета Исследовательского центра частного права при 
Президенте РФ;
Марченко М. Н. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, зав. кафедрой теории государства и права и политологии юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова;
Павлова О. К. — канд. юрид. наук, генеральный директор Юридического издательства «Норма»;
Тихомиров Ю. А. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, первый заместитель директора ИЗиСП;
Толстой Ю. К. — академик РАН, д-р юрид. наук, проф., 
засл. деятель науки РФ, профессор кафедры гражданского права СПбГУ;
Толстопятенко Г. П. — д-р юрид. наук, проф., декан 
международно-правового факультета МГИМО (У) 
МИД России;
Хлестова И. О. — д-р юрид. наук, засл. юрист РФ, и. о. зав. 
отделом международного частного права ИЗиСП;
Яковлев В. Ф. — член-корр. РАН, д-р юрид. наук, проф., 
засл. юрист РСФСР, советник Президента РФ;
Ярошенко К. Б. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, главный научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП.

Редакционный совет:

Володин В. В. (председатель), Зорькин В. Д., Иванов А. А., 
Коновалов А. В., Лебедев В. М., Морозов О. В., Нургалиев Р. Г., 
Орлова С. Ю., Патрушев Н. П., Степашин С. В., Чайка Ю. Я.

российского права

Ежемесячный журнал
№ 3 (183) 2012
Издается с 1997 года

Свидетельство о регистрации от 23 декабря 1997 г. 
№ 015582

Журнал включен в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов 
и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора 
и кандидата наук (утв. Президиумом ВАК Минобрнауки России).

Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Издательство «Норма».

Адрес редакционной  
коллегии:
117218, Москва, ул. Бол. Черемушкинская, д. 34
Тел./факс: (495) 719-73-02
Internet: izak.ru

Издатель:
Юридическое  
издательство «Норма»

Заместитель главного  
редактора Д. Х. Диянов
Выпускающий редактор 
И. Г. Тюленина
Художник С. С. Водчиц
Верстка: В. М. Родин

Адрес редакции:
101000, Москва, Колпачный 
пер., 9а
Тел./факс: (495) 621-62-95, 
623-67-93, 625-45-05
Е-mаil: jrp@norma-verlag.соm
Internet: norma-verlag.соm

Содержание

Российское законодательство: 
состояние и проблемы
Васильева М. И.
Право граждан на доступ к природным ресурсам (общетеоретическое 
и межотраслевое обоснование)  .................5
Гармаева М. А.
Роль государства в обеспечении публичного интереса в страховании  ..........15
Мельник Т. Е.
Государственное регулирование 
и саморегулирование в области физической культуры и спорта ....................23
Макаров И. И.
Наименования органов местного самоуправления: подходы регионального законодателя  .............................................33

Теоретические проблемы  
российского права 
и государственности
Абрамова А. И.
Актуальные проблемы планирования законодательной деятельности  ....41
Кирин А. В.
О реформировании системы административного права  .......................................51
Артёменков В. К.
Инвариантные элементы структуры юридического лица как системной целостности  ..................................................56

Актуальные вопросы 
правоприменения
Клебанов Л. Р.
О юридической ответственности за 
причинение вреда памятникам истории и культуры  ..............................................63

Правосудие и судебная практика
Тарасова А. Е., Власенко Д. К.
Публичный контроль за конституционностью правоприменения: компетенция Конституционного Суда РФ  ...70
Дикарев И. С.
Свидетельский иммунитет в уголовном процессе  ...........................................................76

Сравнительно-правовые 
исследования
Богданов Д. Е.
Анализ правовых подходов к возмещению чистых экономических потерь в зарубежном праве  ............................82

Международное право
Каширкина А. А.
Отправление правосудия международными судебными органами на 
постсоветском пространстве ....................92
Копылов М. Н., Солнцев А. М.
Рамсарской конвенции — 40 лет  .......105

Трибуна молодого ученого
Воробьева Е. А.
Правовое регулирование сделок, 
требующих согласия (одобрения) 
третьих лиц  ..........................................................113

Юридическая жизнь. Хроника
К вопросу о размещении государственных и муниципальных заказов  .................................................................................123

Рецензии
Андриченко Л. В.
Новое издание о российском муниципальном праве  .............................................131

Новые книги  ....................................................... 134
Справочная информация ....................... 135

Justice and Judiciary Practice
A. E. Tarasova, D. K. Vlasenko
Public Control for Constitutionality  
of Application of Law: Jurisdiction  
of the Constitutional Court  
of the Russian Federation  ..............................70
I. S. Dikarev
Witness Immunity in Criminal 
Procedure  ..................................................................76

Comparative Legal Research
D. E. Bogdanov
Analysis of Legal Approaches  
to Compensation of Pure Economic 
Losses in Foreign Law  ......................................82

International Law
A. A. Kashirkina
Administration of Justice  
by International Judiciary Bodies  
on Post-Soviet Space  .........................................92
M. N. Kopylov, A. M. Solntsev
The Ramsar Convention — 40 years  ....105

Young Scientist’s Tribune
E. A. Vorobieva
Legal Regulation of Transactions 
Subject to Approval (Acceptance)  
of Third Parties  ...................................................113

Juridical Life. Chronicles
On the Question of Placing of States  
and Municipal Orders  .................................... 123

Book Reviews
L. V. Andrichenko
New Publication of Russian  
Municipal Law  ......................................................131

New Books  ............................................................. 134
Supplemental Information  ....................... 135

Contents

Russian Legislation: Current State  
and Problems
M. I. Vasilieva
Citizens’ Rights to Access to Natural 
Resources (General Theoretical  
and Intersectoral Study)  ...................................5
M. A. Garmaeva
Role of State in Provision  
of Public Interest in Insurance  ..................15

T. E. Melnik
State Regulation and Self-Regulation  
in the Field of Physical Culture  
and Sport  ....................................................................23

I. I. Makarov
Names of Bodies of Local SelfGovernment: Approaches of Regional 
Lawmaker  .................................................................33

Theoretical Problems of the Russian 
Law and Statehood
A. I. Abramova
Pressing Issues of Planning  
of Legislative Activity  ......................................41

A. V. Kirin
On Reforming of Administrative Law 
System  .......................................................................... 51

V. K. Artemenkov
Invariant Elements of Structure  
of Legal Person as System Integrity  .....56

Pressing Issues of Application  
of Law
L. R. Klebanov
On Legal Liability for Damage  
to Monuments of History and Culture  ....63

Список сокращений

АПК РФ — Ар бит раж ный про цес су аль ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации
ГК РФ — Гра ж дан ский ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
ГПК РФ — Гра ж дан ский про цес су аль ный ко декс Российской Федерации
ГсК РФ — Гра достроитель ный ко декс Российской Федерации
ЖК РФ — Жи лищ ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
ЗК РФ — Земель ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
Ко АП РФ — Ко декс Российской Федерации об ад ми ни ст ра тив ных пра во на руше ни ях
ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации
СК РФ — Семейный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
ТК РФ — Трудовой ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
УИК РФ — Уго лов но-ис пол ни тель ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
УК РФ — Уго лов ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
УПК РФ — Уго лов но-про цес су аль ный ко декс Российской Федерации

* * *

БВС РФ — Бюллетень Вер хов ного Суда Рос сий ской Фе де ра ции
БМД — Бюллетень международных договоров
БНА — Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной 
власти
ВВС СССР (РСФСР) — Ве до мо сти Вер хов но го Со ве та СССР (РСФСР)
Ве до мо сти СНД и ВС СССР (РСФСР, РФ) — Ве до мо сти Съезда на род ных де пута тов СССР (РСФСР, Российской Федерации) и Вер хов но го Со ве та СССР (РСФСР, 
Российской Федерации)
Вестник ВАС РФ — Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
Вестник КС РФ — Вестник Конституционного Суда Российской Федерации
САПП РФ — Со б ра ние ак тов Пре зи ден та и Пра ви тель ст ва Рос сий ской Фе дера ции
СЗ РФ — Со б ра ние за ко но да тель ст ва Рос сий ской Фе де ра ции

* * *

ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд Рос сий ской Фе де ра ции
ВС РФ — Вер хов ный Суд Рос сий ской Фе де ра ции
ЕСПЧ — Европейский cуд по правам человека
ИЗиСП — Ин сти тут за ко но да тель ст ва и срав ни тель но го пра во ве де ния  
при Пра ви тель ст ве Рос сий ской Фе де ра ции
КС РФ — Кон сти ту ци он ный Суд Рос сий ской Фе де ра ции
ФАС — федеральный арбитражный суд
ФС РФ — Федеральное Собрание Рос сий ской Фе де ра ции
ЦБ РФ — Центральный банк Рос сий ской Фе де ра ции (Банк России)
ЦИК России — Центральная избирательная комиссия Рос сий ской Фе де ра ции

ВАСИЛЬЕВА Мария Ивановна, 
профессор кафедры экологического и 
земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, 
доктор юридических наук

В условиях активного вовлечения 
природных ресурсов в оборот снижается их доступность для общего пользования. Так, имеются данные о том, что арендаторы устанавливают ограждения, препятствующие свободному проходу по лесу, о 
застройке береговых полос, о сокращении площади наиболее удобных 
охотничьих угодий общего пользования; для осуществления любительского и спортивного рыболовства и 
охоты гражданам зачастую требуется вносить плату в качестве условия заключения договора с лицами, 
которым предоставлены в пользование соответственно водные объекты 
и охотничьи угодья.
В теории экологического права было предложено рассматривать норму 
ч. 1 ст. 9 Конституции РФ в качестве 
обоснования права граждан и населения (народов) страны в целом на 
доступ к природным ресурсам1. Это 
право предполагает организацию 
(обязанность публичной власти) и 
осуществление (обязанность пользователей) такого использования природных ресурсов, которое социально доступно, не разрушает основы 
жизнедеятельности, характеризуется как рациональное и устойчивое. 
К сожалению, в современной теории 
природоресурсного права принципу 
рациональности природопользова
1  См.: Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. С. 25.

ния, который в прошлом составлял 
одну из необходимых законодательных основ соответствующих отраслей права и широко освещался в литературе, практически не уделяется 
внимание. Ни в законодательстве, ни 
в правовых исследованиях не получил развития и принцип устойчивости природопользования, который 
логически взаимосвязан с концепцией устойчивого развития, принятой в качестве составной части ряда 
государственных стратегий.
С точки зрения исторической преемственности право на доступ к природным ресурсам можно воспринимать как развитие обсуждаемого в отраслевой литературе 70—80 гг. XX в. 
понятия права общего природопользования, осуществляемого бесплатно и не требующего получения каких-либо разрешений. Однако при 
ближайшем рассмотрении обнаруживается новая правовая конструкция, базирующаяся на том представлении о существе общественных интересов в сфере природопользования, 
которое соответствует современному 
состоянию правового регулирования 
и практике реализации норм законодательства. В ее основе — обеспечение доступности природных ресурсов для личного пользования (свободы доступа к ним) и обеспечение публичных интересов при организации 
их хозяйственного использования в 
условиях рыночной экономики.
Доступ к важнейшему природному ресурсу — земле как пространственному базису обеспечивается, 
во-первых, порядком приватизации, 
изъятием или ограничением в обороте определенных в законе земельных участков (п. 2—5 ст. 27 ЗК РФ), 

5

РОССИйСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМы

Право граждан на доступ к природным ресурсам 
(общетеоретическое и межотраслевое обоснование)

Журнал российского права № 3 — 2012

6

во-вторых, статусом «земельные 
участки общего пользования» в населенных пунктах. Это земельные 
участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными 
дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, 
которые могут включаться в состав 
различных территориальных зон 
и не подлежат приватизации (п. 12 
ст. 85 ЗК РФ).
Право на доступ к природным ресурсам коррелируется с нормами 
гражданского законодательства. Согласно п. 1 ст. 262 ГК РФ граждане 
имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной 
собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные 
объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а 
также собственником соответствующего земельного участка. Поскольку 
речь идет о публичном собственнике, положения о возможности огораживания участков или выдаче специального разрешения, предусмотренные п. 2 ст. 262 ГК РФ, не применяются. Согласно ст. 221 ГК РФ «в случаях, 
когда в соответствии с законом, общим разрешением, данным собственником, или в соответствии с местным 
обычаем на определенной территории допускается сбор ягод, добыча 
(вылов) рыбы и других водных биологических ресурсов, сбор или добыча других общедоступных вещей 
и животных, право собственности на 
соответствующие вещи приобретает лицо, осуществившее их сбор или 
добычу».
Системное толкование ст. 9 Конституции РФ дает возможность полагать, что отношения собственности, независимо от ее форм, соподчинены отношениям более высокого порядка — тем, в которых природные 
ресурсы являются основой жизни и 
деятельности населения. Отделенное от права собственности по субъ
ектному составу, правоотношение, 
в котором реализуются публичные 
интересы в использовании и охране природных ресурсов как основы 
жизни и деятельности, универсально обременяет право собственности 
любой формы необходимостью для 
субъекта пользоваться и распоряжаться объектами своей собственности так, чтобы соблюдались публичные интересы.
Право граждан на доступ к природным ресурсам имеет межотраслевую институциональность и 
структурно включает: право на получение земельных участков для ведения садоводства, огородничества, 
личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного и дачного строительства; следующее из 
права на земельный участок право 
на добычу общераспространенных 
полезных ископаемых и подземных 
вод в границах соответствующих земельных участков и на использование подземного пространства; право 
пользования береговой полосой водных объектов и право пользования 
водными объектами общего пользования; право на пребывание в лесах, 
на заготовку и сбор дикорастущих 
пищевых лесных ресурсов, а также 
недревесных лесных ресурсов; право любительского и спортивного рыболовства; право на любительскую 
и спортивную охоту; использование животного мира в воспитательных, рекреационных, эстетических 
и иных подобных целях без изъятия 
их из среды обитания. Ввиду отсутствия в федеральном законодательстве специального правового режима растительного мира вне лесов соответствующее право граждан на 
пользование объектами растительного мира существует де-факто внутри названных видов прав.
Аксиологическая характеристика 
права граждан на доступ к природным ресурсам позволяет включать 
в его содержание право на равный 
и справедливый доступ к природным ресурсам как природному капиталу и право свободного досту

Российское законодательство: состояние и проблемы

7

па к природным ресурсам для удовлетворения личных (не связанных 
с осуществлением предпринимательской деятельности) потребностей граждан.
Право на равный и справедливый 
доступ к природным ресурсам предполагает, во-первых, право на получение природных объектов в пользование, что юридически стандартно, 
т. е. является элементом правосубъектности, проявлением формального равенства в «праве на право», а 
во-вторых, право на участие в распределении природных объектов и 
в получении выгод от их использования, что уже специфично.
Равный доступ не подразумевает 
автоматическую возможность любого лица получить природный объект 
в пользование, поскольку экологоэкономическая значимость и количественная ограниченность таких объектов предполагают регулирование 
условий их предоставления, которые 
преломляют изначальное формально-правовое равенство субъектов 
права применительно к особенностям природоресурсной сферы. Равенство в доступе к природным ресурсам не отражено в законодательстве ни как подход, ни как принцип 
регулирования общественных отношений. Единичным примером может служить лишь норма ЗК РФ (п. 2 
ст. 15): граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к 
приобретению земельных участков в 
собственность. Но и эта норма имеет 
иную направленность, исходящую 
не из названного положения Конституции РФ, а из стратегии, — создание условий для рынка земли.
Титульная характеристика прав, 
из которых исходит право на использование природных ресурсов, может 
быть различной (собственность, ограниченные вещные права, обязательства), однако порядок возникновения 
таких прав обеспечивает формально 
равные возможности лиц, отвечающих установленным требованиям и 
претендующих на какое-либо конкретное право природопользования. 

В одних случаях для получения такого права требуется выполнение некоторых условий, призванных обеспечить экологически безопасное, рациональное природопользование (например, требование к охотнику в части 
знания охотничьего минимума, требование проведения рекультивации 
земельного участка, нарушенного в 
ходе недропользования, как условие 
предоставления следующего участка). В других случаях закрепляются преимущественные (например, на 
продление договоров аренды земельных, лесных участков) или даже исключительные (на приватизацию земельных участков или приобретение 
права аренды собственниками зданий, строений, сооружений, расположенных на этом земельном участке) права отдельных категорий лиц, 
что связано с созданием предпосылок для оборота земельных участков 
и стабильного ведения хозяйственной деятельности. Процедуры торгов, предваряющие предоставление 
природных объектов (продажу прав), 
также могут рассматриваться в числе условий, создающих неравные на 
первый взгляд возможности доступа 
к природным ресурсам. Однако связанность возникновения субъективного права наличием определенных 
оснований не опровергает заданности формально-правового равенства 
субъектов, имеет место не только в 
природоресурсной сфере и составляет одну из техник правового регулирования вообще.
Особенность правового равенства 
применительно к доступу к природным ресурсам в том, что граждане, 
население (народы) России являются носителями положенного в основу ч. 1 ст. 9 Конституции РФ интереса в таком использовании природных 
ресурсов, которое не подрывало бы 
основы жизнедеятельности как индивида, так и общества в целом, и в 
этом качестве должны обладать возможностью участия как в распределении природных ресурсов для хозяйственного использования, так и в 
получении выгод от него.

Журнал российского права № 3 — 2012

8

Право на участие в принятии 
управленческих решений в той или 
иной степени отражено в отраслях 
природоресурсного законодательства, преимущественно в виде принципов законодательства — в Лесном 
и Водном кодексах (ВК) РФ, в федеральных законах от 20 декабря 
2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и 
сохранении водных биологических 
ресурсов», от 24 июля 2009 г. № 209ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные 
акты Российской Федерации» (далее — Закон об охоте).
Указанные принципы предполагают участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, касающихся вопросов пользования, охраны, защиты, воспроизводства соответствующих природных 
ресурсов в установленных законодательством РФ порядке и формах. 
Однако они не получили своего развития в регулятивных нормах законодательства, конкретные процедуры общественного участия не были 
определены.
Между тем в нормах Закона об 
охоте, регулирующих процедуру 
проведения аукциона на право заключения охотхозяйственного соглашения (ст. 28), могли бы содержаться положения об учете мнения населения, проживающего вблизи охотничьих угодий или на территории 
соответствующих муниципальных 
образований, охотничьих общественных организаций, например результатов публичных слушаний об 
условиях экологического и социального характера, включаемых в предмет аукциона в составе обременений 
земельных и лесных участков, расположенных в границах охотничьего угодья, ограничений использования лесов и других природных ресурсов, параметров осуществления 
охоты. Тем более что Закон провозглашает и такой принцип, как учет 
интересов населения, для которого 
охота является основой существования (ст. 2).

В проекте Закона об охоте, вынесенном на второе чтение (законопроект № 66299-5) была сделана попытка отразить принцип общественного 
участия — содержались положения 
об общественном контроле и надзоре, 
хотя соответствующая статья и была 
не вполне корректна, поскольку к целям общественного охотничьего контроля и надзора была отнесена защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, заключивших договор о закреплении 
охотничьих угодий для охотничьего хозяйства, т. е. лиц, интересы которых простираются преимущественно в сфере предпринимательской 
деятельности. В окончательную редакцию названного Закона статья не 
вошла. Между тем создание института общественных охотничьих инспекторов, учитывая существовавший ранее положительный опыт, 
могло бы повысить эффективность 
надзора за соблюдением законодательства и способствовать сокращению браконьерства.
В ЛК РФ не развит провозглашенный принцип участия граждан и общественных объединений в подготовке решений, реализация которых 
может оказать воздействие на леса. 
По нашему мнению, наиболее важно обеспечить общественное участие 
в ходе перевода занятых защитными лесами земель лесного фонда или 
земельных участков в составе таких 
земель в земли других категорий, а 
также в процедуре передачи лесных 
участков в аренду. Важность соблюдения общественных интересов при 
предоставлении лесных участков в 
аренду конкретным лицам объясняется длительностью срока аренды, что может сказаться на условиях проживания и занятости местного населения. Возникающее из договора аренды право лесопользования 
должно осуществляться с учетом 
интересов местного населения, и не 
только экологических, но и иных, и 
эти интересы должны быть выявлены и учтены посредством различных 
процедур (например, общественные 

Российское законодательство: состояние и проблемы

9

слушания), которые можно отразить 
непосредственно в нормах ЛК РФ, 
регулирующих проведение аукционов по продаже права на заключение договора аренды лесного участка (ст. 78—80), применительно к содержанию предмета аукциона.
Другой стороной правового равенства граждан по отношению к природным ресурсам страны является их право на справедливое, экономически и социально обоснованное 
перераспределение природоресурсной ренты, что предполагает установление такой системы платежей 
за пользование природными ресурсами, которая включала бы их достаточное целевое расходование на 
финансирование восстановления 
природных ресурсов, охраны природных объектов, поддержание их 
в состоянии, соответствующем их 
функции основ жизни и деятельности, и, возможно, частичную капитализацию государственных доходов от эксплуатации природных 
богатств непосредственно в пользу населения. Справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа 
к ним было отнесено в Экологической доктрине Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 
2002 г. № 1225-p, к принципам государственной политики в области 
экологии, а низкая эффективность 
механизмов природопользования и 
охраны окружающей среды, включая отсутствие рентных платежей 
за пользование природными ресурсами, названа в числе основных факторов деградации природной среды 
Российской Федерации. Президент 
заявлял: «Государство должно создавать условия для использования 
имеющейся у России уникальной 
сырьевой базы в интересах всего населения и решения основных задач 
национального развития»2. По мнению В. Д. Зорькина, «необходимость 

2  Природно-ресурсные ведомости. 2001. 
19 июля.

государственной поддержки конкуренции, составляющей основы конституционного строя, как и обязанность каждого бережно относиться к природным ресурсам, требует 
изменений в порядке налогообложения природопользования. Дифференциация обязательных платежей в зависимости от условий добычи и других факторов, влияющих на 
размер получаемой природной ренты, — это не только актуальная экономическая задача, но и требование, 
вытекающее из российской Конституции»3.
Несмотря на общее понимание ситуации, до настоящего времени намерения государства не реализуются в должной мере и базовые принципы системы налогообложения 
ресурсопользования не меняются, 
незаинтересованность государства 
в изъятии экономически необоснованного (поскольку он не является результатом работы капитала — 
коммерческих вложений или риска предпринимателя) сверхдохода 
недропользователей очевидна. При 
этом речь не идет об установлении 
таких налогов, которые поставили 
бы отечественные ресурсодобывающие компании на грань рентабельности их деятельности.
Экономически обоснованное изъятие природной ренты и перераспределение ее в пользу общества позволило бы решить неотложные финансовые проблемы и обеспечить 
публичные экологические и экономические интересы. По мнению 
Д. С. Львова, материальной реализацией верховных владельческих 
прав общества на территориально-
природные ресурсы могло бы стать 
обращение рент от всех используемых ресурсов в общественные доходы, аккумулируемые в системе общественных (государственных) финансов. Эта сумма рентных доходов, 

3  Зорькин В. Д. Конституционно-правовые 
аспекты налогового права в России и практика Конституционного Суда // Сравнительное 
конституционное обозрение. 2006. № 3.

Журнал российского права № 3 — 2012

10

образующаяся после оплаты услуг 
всех остальных факторов производства, составит чистый доход общества, в котором все его члены имели 
бы равную долю. Он может стать материальной основой их гражданского статуса и выступать в форме национального дивиденда4. Уменьшение налогообложения фонда оплаты 
труда, в том числе взносов в обязательные социальные внебюджетные 
фонды, послужило бы импульсом к 
высвобождению предпринимательской активности и повышению заработной платы наемных работников. 
Государственный бюджет получил 
бы дополнительный и весьма значительный источник доходов5, которые 
могли бы быть обращены в том числе 
на охранительные и восстановительные мероприятия в природной среде, 
стимулирование природоохранной 
деятельности. Кроме того, ресурсопользованию был бы придан подлинно экономический и правовой смысл, 
а самоценным результатом была бы 
реализация принципа формального равенства как главного критерия права. Сегодняшнее «неправо» 
заключается в использовании «основ жизни и деятельности народа» 
во благо подавляющего меньшинства на совершенно неадекватной 
компенсационной основе, что нарушает основополагающие правовые 
ценности — формальное равенство 

4  См.: Львов Д. С. Предложения в Стратегию устойчивого развития России // Зеленый мир. 2002. № 13—14. С. 25—27.
5  Все это не отменяет экологической составляющей платы за использование природных ресурсов, которая, как отмечает 
Т. В. Петрова, «с точки зрения экологических 
интересов не должна базироваться на чисто 
рентном подходе. Обществу небезразлично, 
в каких целях, каким образом используются те или иные природные ресурсы. Поэтому в расчете платы должен присутствовать 
и экономический показатель ущерба, наносимого окружающей среде в процессе природопользования» (Петрова Т. В. Правовые 
проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М., 2000. С. 119).

и справедливость и подрывает веру 
в право. Оценивая действующие законодательные условия возмездности ресурсопользования с точки зрения учета в них публичных интересов, уместно привести высказывание 
немецкого юриста Г. Радбруха о том, 
что «есть более высокое право, чем 
закон, ...надзаконное право, согласно 
которому неправо остается неправом, даже если его отлить в форму 
закона» (курсив мой. — М. В.). Обязанность государства по экономически обоснованному распределению 
доходов от использования принадлежащих ему на праве собственности 
природных ресурсов основывается, 
во-первых, на граж данско-правовом 
полномочии присвоения дохода от 
собственности, а во-вторых, на публично-правовой функции собственника имущества, принадлежащего 
к общественному (национальному) 
достоянию. Подобную обязанность 
государства следует рассматривать 
как публично-правовое ограничение 
его права собственности, его связанность общественным интересом.
Таким образом, принцип формального (правового) равенства граждан 
относительно природных ресурсов 
предполагает: а) установление государством условий, при выполнении 
которых любой субъект права может 
стать субъектом права природопользования; б) предоставление права 
пользования природными ресурсами на условиях доступности, включающих конкурентность и информационную открытость; в) обращение 
в общую пользу (национальное достояние) доходов, получаемых в результате частного присвоения доли 
прибавочной стоимости, созданной 
исключительно за счет природного 
фактора производства.
В свете принятой в России (подтвержденной рядом нормативноправовых актов) идеи устойчивого 
развития существует еще один аспект равенства в доступе к природным ресурсам — учет интересов будущих поколений. В Экологической 
доктрине РФ в числе стратегических 

Российское законодательство: состояние и проблемы

11

целей государственной политики в 
области экологии названо сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для повышения 
качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической 
ситуации, для чего необходимо, в 
частности, обеспечить рациональное 
природопользование и равноправный доступ к природным ресурсам 
ныне живущих и будущих поколений людей.
В разрабатываемом проекте Основ государственной экологической политики6 отсутствуют положения, касающиеся прав граждан 
на доступ к природным ресурсам. 
С одной стороны, это объяснимо, 
поскольку документ ориентирован 
на природоохранные задачи. С другой стороны, такие отраслевые поресурсовые стратегии, как Водная 
стратегия Российской Федерации 
на период до 2020 года7, Стратегия 
развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 
2020 года8, эту проблему тоже не затрагивают, а в условиях отсутствия 
единого формата названных Основ, 
документа в части государственной 
природоресурсной политики вопрос о доступе граждан к природным ресурсам не имеет перспективы быть поставленным на должном уровне концептуально, оставаясь на периферии государственной 
и правовой политики. Между тем 
системный взгляд на право доступа граждан к природным ресурсам 
необходим — и не только по причине массовости нарушений в реализации составляющих его отдельных субъективных прав, но и потому, что при определении стратегий 
развития в будущем, а возмож
6  URL: http://www.duma.gov.ru/cnature/ 
(дата обращения: 03.05.2011).
7  Утверждена распоряжением Правительства РФ от 27 августа 2009 г. № 1235-р.
8  Утверждена приказом Минпромторга 
России и Минсельхоза России от 31 октября 
2008 г. № 248/482.

но уже и в ближайшем будущем, 
целесообразно учитывать личное 
природопользование в системе показателей планирования и прогнозирования хозяйственного освоения природных ресурсов, при разработке нормативов допустимого 
изъятия компонентов природной 
среды, принятии иных управленческих решений, с тем чтобы многообразные потребности населения в 
сфере природопользования учитывались не по остаточному принципу, а сообразно их значимости, характеру, а в ряде случаев и объему 
потребления, который, кроме того, 
вносит и свой вклад в нагрузку на 
окружающую среду.
Рассмотрение механизмов реализации общественных интересов с 
точки зрения обеспечения свободы 
доступа к природным ресурсам — 
наиболее актуальный аспект поставленной проблемы. Об этом свидетельствует анализ правоприменительной практики в сфере обеспечения свободы пребывания граждан в 
лесах, пользования общедоступными водными объектами и их береговыми полосами. Однако и другая ее 
сторона, также связанная с ограничениями, но уже иного рода — пределами дозволенного с точки зрения правовых возможностей граждан, тоже еще не рассматривалась 
в теории.
Исследовательский, а возможно и 
практический, интерес представляет обсуждение границ содержания 
права природопользования граждан, 
главным образом общего лесопользования и любительского рыболовства, с точки зрения «неоснованности» свободы доступа к природным 
ресурсам на каких-либо вещных либо обязательственных правах граждан, что должно исключать извлечение материальных выгод как «сопутствующую» (в действительности 
нередко основную) цель такого природопользования.
Извлечение выгоды из общего 
природопользования, осуществляемое, например, путем продажи со

Журнал российского права № 3 — 2012

12

бранных в лесу ягод, грибов, орехов, 
цветов, равно как и выловленной 
в общедоступных водоемах рыбы, 
должно расцениваться как обстоятельство, исключающее общий характер такого природопользования. 
Подобные действия граждан имеют 
признаки незаконной предпринимательской деятельности и незаконной 
торговли. С точки же зрения Конституции РФ (ч. 1 ст. 9) продажа одними гражданами другим изъятых из 
окружающей среды природных объектов за формальную ввиду своей 
незначительности плату рассматривается как «присвоение основ жизни и деятельности» народов, проживающих на соответствующей территории. Квалифицирующим признаком какого-либо интереса граждан в 
качестве основания права на доступ 
к природным ресурсам имеет личный характер потребностей.
Другим пределом дозволенного и 
критерием личного характера потребностей является количественная сторона общего природопользования — нормирование изъятия 
природных ресурсов, которое в настоящее время имеет весьма узкую 
сферу применения (например, в части охоты), но должно рассматриваться как вектор перспективного развития правового регулирования в связи с тем, что существует 
практика вылова рыбы, сбора лесных ресурсов в масштабах, существенно превышающих личные потребности граждан и сопоставимых 
с промысловыми. Поскольку установление норм изъятия природных 
ресурсов являлось бы ограничением установленных федеральными 
законами прав граждан, то оно может вводиться только федеральным 
законом. Нормативные акты иного 
уровня, содержащие подобные ограничения, нелегитимны.

Так, Верховный Суд РФ отменил решение краевого суда и признал противоречащей закону и недействующей 
норму закона субъекта РФ, устанавливающую предельные размеры (объемы) 

сбора пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и недревесных 
лесных ресурсов гражданами для собственных нужд. По мнению прокурора, 
обратившегося в суд с заявлением об 
оспаривании этой нормы закона, действующим федеральным законодательством не предусмотрено право органов 
государственной власти субъектов РФ 
устанавливать размеры сбора лесных 
ресурсов гражданами для собственных нужд, и, установив такие предельные объемы, краевой закон ограничил 
права граждан на свободное и бесплатное пребывание в лесах и осуществление заготовки и сбора лесных ресурсов 
для собственных нужд, предусмотренные ст. 11 ЛК РФ; использование лесов 
может ограничиваться только в случаях и в порядке, которые предусмотрены 
ЛК РФ, другими федеральными законами. Верховный Суд РФ в качестве обоснования своего решения привел довод о 
том, что оспариваемая норма не исключает ее неоднозначного толкования, позволяющего, в частности, рассматривать 
ее в качестве устанавливающей нормативы сбора лесных ресурсов гражданами для собственных нужд, что находится за пределами полномочий органов государственной власти субъекта РФ в области лесных отношений9.

Правовое обеспечение доступа 
граждан к природным ресурсам может анализироваться с применением ряда теоретических конструкций, 
фиксирующих те или иные стороны общественных интересов в данной сфере.
Так, право рекреационного природопользования означает комплекс 
субъективных прав и интересов 
граж дан, к которому можно отнести 
составляющие различных прав общего природопользования, направленные на оздоровление и отдых населения, на удовлетворение эстетических и этических потребностей. 
Право рекреационного природопользования обеспечивается нормами 
лесного (ст. 11 ЛК РФ) и водного (ст. 6 

9  См. определение ВС РФ от 8 октября 
2008 г. № 56-Г08-14.