Нефтегазовое законодательство в системе российского права

РО С СИ Й СК А Я  АКАДЕМ ИЯ НАУК 

С И Б И Р С К О Е  
О Т Д Е Л Е Н И Е  

Т Ю М Е Н С К И Й  Н А У Ч Н Ы Й  Ц Е Н Т Р

М.И. КЛЕАНДРОВ

НЕФТЕГАЗОВОЕ 
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО 
В СИСТЕМЕ
РОССИЙСКОГО ПРАВА

П о д  
р е д а к ц и е й  
академика РАН, заслуженного деятеля науки РФ 
В. В. Лаптева,
Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ. 
доктора юридических наук, профессора, 
заслуженного юриста РФ В.Ф. Яковлева

Н О В О С И Б И Р С К
‘НАУКА”
СИБИРСКАЯ ИЗДАТЕЛЬСКАЯ Ф ИР МА  РАН 
1999

ББК 67.4 
К48

Нефтегазовое законодательство в системе российского права/М .И . Клеандров. — Новосибирск: Наука. 
Сибирская издательская фирма РАН, 1999. — 144 с. 
ISBN 5 -0 2 -0 3 1 5 5 0 -8 .

В монографии 
заведующею Отделом правовых проблем нефтегазового комплекса Тю мН Ц  СО РАН, члена-корреспондента РАН, доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста РФ М.И. 
Клеандрова рассматриваю тся проблемы правового регулирования отнош ений в нефтегазовом комплексе, формирования отрасли законодательства. опосредствующей эти отнош ения; теоретические аспекты 
сложивш ихся отраслей российского права и законодательства, "пограничных” с этой отраслью. Завершает монографию раздел, посвящ енный вопросам преподавания нефтегазового законодательства сту- 
дентам-юристам вузов нефтегазового региона.
Для юристов, научных и практических работников, преподавателей правовых дисциплин, аспирантов и студентов, а также для читателей, интересующихся проблемами правового обеспечения деятельности нефтегазового комплекса.
Библиогр.: 142 назв.

Без объявления

ISBN 5 -0 2 -0 3 1 5 5 0 -8

© М .И .Клеандров, 1999 
© Российская академия 
наук. 
1999 
© Оформление. "Наука". 
Сибирская издательская 
фирма РАН. 1999

ВВЕДЕНИЕ

Одной из причин бол*' пристального внимания к вопросам систематизации 
совершенствования нормативно-правовых актов, сост .оляющих базу регулирования отношений 
в нефтегазовом комплексе России, является значимость этого комплекса для экономики страны. Отсюда повышение 
эффективности действия данного массива нормативно-правовых актов означает увеличение отдачи нефтегазового комплекса. возрастание его роли и значения в народно-хозяйственном комплексе страны, рост валового национального 
продукта и т.д. со всеми вытекающими отсюда последствиями. И наоборот, “дефектное” либо попросту недостаточное 
правовое регулирование многообразных отношений в нефтегазовом комплексе не позволяет в полной мере раскрыть 
огромный потенциал этого важнейшего для России сектора 
экономики.
Будучи “разбросанными” по различным отраслям законодательства, многочисленным законодательным и нормативным актам, регулирующим иные (не нефтегазовые) отношения, нормы нефтегазового законодательства не сконсо- 
лидированы, не синхронизированы, не нацелены на конечный (для отрасли экономики) результат, а потому и неэффективны. Во всяком случае потенциал улучшения дел в 
экономике страны через совершенствование нефтегазового 
законодательства колоссален.
Другая причина в том, что имеются реальные возможности решать многие вопросы на региональном уровне. Причем 
не только реализуя права на законодательную инициативу 
путем обращения в федеральные органы законодательной 
власти, но и в форме собственного регионального законотворчества в правоприменительной области и пр.

Третья причина заключается в том, что студенты-юристы вузов (и разумеется, средних специальных учебных 
заведений правового профиля) Тюменского нефтегазодобывающего региона не получают практически никакой, не 
только нефтегазовой специализации, но даже и простой 
ориентации в нефтегазовом законодательстве. К тому же 
ни совершенствование нефтегазового законодательства, ни 
повышение эффективности правоприменения в нефтегазовом комплексе, ни тем паче сколько-нибудь устойчивый 
учебный процесс с ориентацией на углубленное изучение 
правового фундамента нефтегазового комплекса невозможны в принципе без фундаментальных научных исследований в этой области.
Эти, как и другие, причины и обстоятельства вызвали 
потребность в появлении соответствующей организационной структуры. И она, даже в столь непростое для страны 
и региона время, была создана весной 1998 г. в виде 
Отдела правовых проблем нефтегазового комплекса Тю менского научного центра Сибирского отделения Российской академии наук.
Данная монография — первая попытка осмысления теоретических проблем нефтегазового законодательства. Некоторые подходы к обозначению и решению правовых 
проблем нефтегазового комплекса автором апробированы 
впервые; и хотя при выполнении исследования применялись методы не только правовой, но и иных наук, автор 
стремился оставаться в рамках права.
Автор надеется на конструктивные замечания как относительно содержания монографии, так и по поводу самой 
концепции нефтегазового законодательства.

ЭКОНОМИЧЕС' ИЕ 
И ПРАВОВЫЕ ПАР/ НЕГРЫ, 
ХАРАКТЕРИЗУЮЩИЕ СФЕ У ОТНОШЕНИЙ, 
ПОДЛЕЖАЩИХ РЕГУ 1ИРОВАНИЮ 
НЕФТЕГАЗОВЫМ ЗАКСУ ЮДАТЕЛЬСТВОМ

Утверждение, что совершенствование правового регулирования отнош ений в нефтегазовом комплексе 
способно серьезно повысить эффективность самого 
нефтегазового 
ком плекса, 
априорно. 
Возражений 
здесь, видимо, не может быть в принципе, если к 
тому же учесть, что это совершенствование должно 
быть системным, комплексным, с достаточным н аучным обеспечением.
Вместе с тем преувеличивать роль права ни в вопросах развития нефтегазового комплекса, ни в целом 
в жизни нашего общества не стоит. И не только потому, что правовое государство мы пока только строим, а отсюда роль права в нем по определению не 
может быть доминирующей. И даже не потому, что 
нет у нас цельной, научно выверенной концепции 
правовой реформы, следовательно, нет и не может 
быть механизма, обеспечивающего ее реализацию.
Главная причина состоит в том, что право само 
по себе не является и не может являться катализатором револю ционных преобразований в обществе — 
ни в положительном, ни в отрицательном смысле. 
Здесь право вторично, в лучшем случае оно способно 
обеспечить правовыми средствами эти револю ционные преобразования — с той или иной степенью  
полноты и в той или иной мере эффективно и результативно.
Как известно1’, началу освоения нефтегазовых месторождений Тюменского Севера предшествовал вы

бор концепции. Известная мировой практике концепция освоения нефтегазовых ресурсов в условиях С евера “ взять ресурс” (что означает техническую вооруженность применительно к условиям Севера, м и н и мальную численность работающих, вахтово-экспедиционный метод, минимум экологического ущерба) у 
нас была отвергнута. П ри н яли  к он ц еп ци ю  “ взять р е сурс и обж ить к р а й ” , которая несла, как отмечает 
В. Горбатиков21, также идеологическую ф ункцию  — 
мобилизацию традиционной для российского менталитета энергии освоения новых земель. При этом отрицательный ответ на очевидный вопрос — нуждалась ли страна в новых территориях для обживания и 
были ли наш и северные территории с их трудными 
условиями и почти полной непригодностью к сельскохозяйственному производству (традиционная основа обживания) первоочередными в этом плане, наряду с наличием полупустой средней полосы России 
и другими примерами этого же порядка — если как- 
то и учитывался, то приносился в жертву идеологии.
На этом примере мож но показать существовавшую 
(в прошлом, надеюсь) в реальной ж изни нашей страны цепочку приоритетов и место права в ней: идеология — политика — право — экономика. Какой эта 
цепочка является сегодня, а главное, какой она долж на быть в идеале для российского общества — вопрос теоретически сложный, и ответ на него зависит 
в значительной мере от цели и путей нашего развития. К сож алению , отсутствуют ярко выраж енные 
общ егосударственны е и национальны е ориентиры , 
однако ясно, что в лю бом случае при наличии курса 
на устойчивое развитие России право должно занимать определяюше важное, доминирую щ ее полож ение в его реализации.
При выборе в прош лом одной из двух названных 
выше концепций освоения нефтегазовых месторож

дений Тюменского Севера восторжествовала идеология, опираю щ аяся на политический строй, о ф о р м ляемая правом и подталкиваемая экономикой. В условиях сегодняшнего дня при выборе подобной кон цепции, по всей видимости, цепочка приоритетов 
потеряла бы элемент идеологии, а остальные приобрели бы следующую последовательность: политика 
(может быть, геополитика) — экономика — право. То 
есть право обеспечивало бы уже не политические, а 
экономические приоритеты. Хотя как сказать. При 
выборе варианта приватизации государственной собственности в России в 1992 г. также, похоже, восторжествовала идеологическая установка: как мож но 
быстрее создать средний класс, опору государства с 
рыночной эконом икой. Ош ибочность этого выбора 
сегодня, особенно в сравнении с результатами при ватизации, например в Чехии и Венгрии, очевидна.
Представить же себе будущее (и конкретную крупномасш табную  
концептуальную  
ситуацию ), 
когда 
право в цепочке приоритетов общества в ходе револю ционны х преобразований встанет на первое место, 
вряд ли возможно в принципе. Вместе с тем организующая роль права в ф орм ировании и реализации 
крупномасштабных планов и программ может и должна резко возрасти. Для этого есть достаточно осн ований; более того, имеется настоятельная необходимость.
Для наглядности приведу, со ссылкой на академиков Дмитрия Львова и Георгия Костина, несколько впечатляющих цифр. В России живет 3 % населения планеты, а сосредоточено на ее территории 35 % 
запасов мировых ресурсов. Представьте себе условную 
единицу ресурсов на одного жителя Земли (энергетических, биологических, экологических и др.). Так вот, 
на россиянина этих самых у.е. приходится 11,7, на 
жителя С Ш А  — 2, Западной Европы — 0,67, “треть

их” стран — 0,58. А вот как выглядит картина потребления в 1997 г.: средний ам ериканец использовал 
принадлежащ ие ему ресурсы на 400 %, средний европеец — на 398 %, а каждый житель России лиш ь 
на 1 I %. Всех богаче -  и всех беднее! Нельзя не 
согласиться с таким заключением академиков: “О стается единственный эффективный и достойный путь 
— собственное товаропроизводство на основе высоких технологий, своих богатейших сырьевых энергетических ресурсов” '1.
В 1996 г. на земном шаре добыто 2,2 трлн м3 газа, 
из них 27,3 % - в России; разведанные запасы газа в 
России в настоящее время составляют 48,9 трлн м 3 
(33,2 % 
мировых). Но потенциальные ресурсы газа в 
нашей стране насчитывают около 235 трлн м 3 4). О дновременно следует подчеркнуть, что по уровню потребления нефти на душу населения Россия отстает 
даже от таких далеких от нефтедобычи стран, как 
И зраиль, Я пония, Д ания, Ф инляндия; сегодня душевое потребление нефти в С Ш А  составляет 3 т, в 
Японии — 2 т, в России — 1,19 т5), а ведь энерговооруженность — один из главнейших показателей уровня развития эконом ики любого государства, уровня 
ж изни его народа.
Но это — сегодня. А что было вчера, что будет 
завтра?
В защ ищ енной недавно в Институте российской 
истории РАН докторской диссертации И.А. Дьяковой 
“ Нефть и уголь в промыш ленной энергетике XIX — 
начале XX века в международных сопоставлениях” 
сделан важный вывод: доля нефти в энергетической 
структуре дореволю ционной России была очень высока — того же уровня американцы достигли только 
к концу 40-х годов, мир в целом — в 50-х годах н ы нешнего столетия. И м енно нефть, отмечается в периодической печати61, а не каменный уголь и не топли

во из древесины, как могло показаться многим, была 
гем локомотивом, который двигал вперед индустриальную дореволюционную  Россию.
Возможности будущего, во всяком случае 
ресурсного, также достаточны , даже если ограничиться 
только Сибирью.
На долю Сибири приходится 85 % разведанных в 
России запасов природного газа (или около 1/3 м ировых) и 65 % нефти (6 % мировых), в настоящ ее 
время Сибирь дает 67 % добываемой в России нефти 
и 92 % газа. При этом к 2010 г. возможности ресурсной базы по добыче углеводородов позволяют выйти 
на уровень: по Западной Сибири — 200—250 млн т 
нефти ежегодно, по Восточной Сибири — 10 млн г, 
а после 2010 г. — 20—30 млн т ежегодно7'.
В принципе о дефиците нефти и газа говорить не 
приходится — запасов углеводородного сы рья, по 
самым скромным подсчетам, должно хватить человечеству на несколько столетий. Даже из хорош о разработанных месторождений извлекают при соврем енных технологиях не более 40 % запасов, остальное 
остается в земле, так как добывать его сегодня нерентабельно. Но если поднимется цена на нефть — 
станет рентабельно, и — добудут. Однако добыча нефти 
и газа, поиск и разведка месторождений, бурение 
скважин и их эксплуатация 
сопряжены с немалыми 
энергозатратами, тем более что самые доступные и 
удобные для разработки месторождения либо уже 
выработаны (на те же 40 %), либо находятся в процессе интенсивной эксплуатации. А извлечение нефти и газа с более глубоких горизонтов или с 
м орского ш ельфа — дело сущ ественно более трудо- и 
энергоемкое, требующее использования более м ощ ной и соответственно более дорогостоящей техники.
Вместе с тем, если посмотреть на проблему энергообеспечения запросов человечества с больших вре