Пенсионная система индивидуальной капитализации в теории и на практике

В. В. Коровкин

Пенсионная система
индивидуальной
капитализации
в теории и на практике

2011

Москва

И
М
НФРАУДК [332.021.8:364.35](83
ББК 65.272.21(7Чил)183
К25

Коровкин В. В.
К25
Пенсионная система индивидуальной капитализации в
теории и на практике / В. В. Коровкин. — М. : Магистр :
ИНФРАМ, 2011. — 496 с.
ISBN 9785977601986 (в пер.)
ISBN 9785160049816
Агентство CIP РГБ

Работа посвящена общим принципам и практическому функционированию системы индивидуальной капитализации и особенностям ее чилийского
варианта, обусловленным конкретными социальноэкономическими условиями страны. Она основана на анализе большого объема статистических данных,
законодательных и нормативных актов и исследований чилийских и зарубежных авторов. Чилийский опыт имеет большое значение для определения направления дальнейшего развития пенсионных систем в других странах.
Книга рассчитана на специалистов, работников органов государственной
власти и управления, политиков и экспертов, так или иначе связанных с вопросами пенсионного обеспечения. Будет полезна преподавателям и студентам вузов, специализирующимся в данной области.

УДК [332.021.8:364.35](83
ББК 65.272.21(7Чил)183

ISBN 9785977601986
ISBN 9785160049816
© Коровкин В.В., 2011
© Издательство «Магистр», 2011

Пенсионная система индивидуальной капитализации
Пенсионная система индивидуальной капитализации
Введение .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 9

ГЛАВА
1
Кризис распределительных пенсионных систем и пенсионная
система индивидуальной капитализации .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 15
1.1. Теоретические основы пенсионной системы индивидуальной
капитализации .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 15
1.1.1. Механизмы функционирования системы . . . . . . . . . 15
1.1.2. Формы выплаты пенсий . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
1.1.3. Гендерные проблемы
. . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
1.1.4. Пенсионные реформы в странах Латинской Америки
. . 52
1.2. Чилийская «пенсионная революция» .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 60
1.2.1. Чилийская система социального обеспечения
от возникновения до кризиса 70х годов ХХ в. . . . . . . . . . 60
1.2.2. Пенсионная реформа 1980 г.
. . . . . . . . . . . . . . 81
1.2.3. Переходный период
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
1.2.4. Влияние пенсионной реформы на экономическую
ситуацию в стране
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

ГЛАВА
2
Особенности чилийской пенсионной системы индивидуальной
капитализации .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 135
2.1. Общие принципы организации системы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 135
2.1.1. Пенсионные взносы и виды выплачиваемых пенсий . . 135
2.1.2. Обязательное страхование на случаи инвалидности
или смерти до достижения пенсионного возраста
. . . . . . 149
2.1.3. Добровольные пенсионные накопления
. . . . . . . . 161
2.2. Выплата пенсий .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 172
2.2.1. Пенсии в форме программируемого изъятия вклада . . 172
2.2.2. Пенсии в форме пожизненной ренты . . . . . . . . . . 180
2.2.3. Смешанные формы выплаты пенсий и возможность
единовременного изъятия части пенсионных накоплений
. . 198
2.3. Система пенсионных фондов .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 205

Пенсионная система индивидуальной капитализации
5

2.3.1. Виды пенсионных фондов и регулирование
их инвестиций
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
2.3.2. Рентабельность пенсионных фондов разного вида . . . 220
2.3.3. Рентабельность пенсионных счетов индивидуальной
капитализации
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239

ГЛАВА
3
Итоги развития пенсионной системы индивидуальной
капитализации с точки зрения пенсионного обеспечения .  .  .  . 244
3.1. Размеры выплачиваемых пенсий .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 244
3.1.1. Тенденции изменения средних размеров пенсий,
выплачиваемых в пенсионной системе индивидуальной
капитализации
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
3.1.2. Сравнительные размеры пенсий в системе
индивидуальной капитализации и в прежней
пенсионной системе
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
3.2. Участие работников в пенсионной системе индивидуальной
капитализации .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 275
3.2.1. Фактическая плотность уплаты пенсионных
отчислений
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
3.2.2. Оценка будущих размеров пенсий исходя
из фактической плотности уплаты пенсионных отчислений . . 286
3.2.3. Охват работников пенсионной системой
индивидуальной капитализации
. . . . . . . . . . . . . . . 296
3.3. Общее состояние пенсионного обеспечения в стране .  .  .  .  .  .  . 308
3.3.1. Охват пенсионным обеспечением населения
пенсионного возраста
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308
3.3.2. Социальноэкономическая и демографическая
ситуация в стране . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318
3.3.3. Чилийская пенсионная система на региональном
фоне
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336

ГЛАВА
4
Развитие рынка пенсионных услуг .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 352
4.1. Администраторы пенсионных фондов
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 352
4.1.1. Порядок создания и функционирования АПФ . . . . . . 352
4.1.2. Государственное регулирование и государственный
контроль
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
4.1.3. Финансовое положение АПФ . . . . . . . . . . . . . . 372
4.2. Конкурентная ситуация на чилийском рынке пенсионных услуг . 387

6
Пенсионная система индивидуальной капитализации

Оглавление

4.2.1. Развитие ситуации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
4.2.2. Конкурентные особенности рынка пенсионных услуг . . 396
4.2.3. Возможные пути государственного регулирования
рынка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408

ГЛАВА
5
Пенсионная реформа 2008 г. и перспективы дальнейшего
развития чилийской системы пенсионного обеспечения .  .  .  .  . 420
5.1. Система солидарных пенсий .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 420
5.1.1. Общие принципы построения системы солидарных
пенсий
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420
5.1.2. Виды и размеры солидарных пенсий и надбавок . . . . 431
5.1.3. Институциональные изменения в системе пенсионного
обеспечения
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443
5.2. Совершенствование пенсионной системы индивидуальной
капитализации .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 448
5.2.1. Меры, направленные на повышение охвата
работников пенсионным страхованием . . . . . . . . . . . . 448
5.2.2. Меры, направленные на усиление ценовой
конкуренции на рынке пенсионных услуг . . . . . . . . . . . 460
5.2.3. Финансирование реформы . . . . . . . . . . . . . . . 467

Заключение .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 476

Библиографический список .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 481

Оглавление

мая 2011 г. исполняется 30 лет с момента введения в действие
объявленной законом от ноября 1980 г. чилийской пенсионной
системы индивидуальной капитализации, администрируемой частными управляющими компаниями. На протяжении всего этого
периода она привлекала и продолжает привлекать пристальное
внимание специалистов и общественности практически во всех
странах. Без ее упоминания не обходится ни одно обсуждение проблем пенсионного обеспечения. Она является объектом сотен исследований, ссылки на нее в средствах массовой информации не
поддаются какомулибо подсчету. Собственно говоря, частные накопительные пенсионные системы во многих развитых странах существовали и задолго до этого. Однако они были добровольными и
служили всего лишь дополнением обязательной распределительной системы пенсионного страхования, находящейся, как правило, в руках государства. Абсолютно новым в чилийском эксперименте было то, что приватизированная пенсионная система индивидуальной капитализации по окончании переходного периода
должна была стать единственной системой обязательного пенсионного страхования для всего гражданского населения.
Мнения по поводу новой чилийской пенсионной системы поляризовались с самого ее возникновения. Для одних она стала
символом будущего процветания пенсионеров, для других — пугалом неолиберальной экономики. Видимо, не последнюю роль в
этом сыграло и то, что система была введена во времена господства
в Чили военной диктатуры. До сих пор многими она воспринимается как очередная антинародная акция диктаторского режима,
хотя с момента восстановления демократии в стране прошло уже
два десятилетия, и за это время не было ни одной попытки возврата к прежней системе. Политизация обсуждения вопросов социального обеспечения вполне понятна и неизбежна. Они не могут
оставаться вне сферы политической борьбы, поскольку затрагивают интересы всего населения любой страны в целом и каждого ее
гражданина в отдельности, причем с разных сторон. Для когото
повышение социальной защищенности населения страны в цеПенсионная система индивидуальной капитализации
9

лом — это вопрос улучшения материального положения, а для когото — его ухудшения вследствие высоких налогов, предназначенных для финансирования социальной сферы.
Пристальное внимание к чилийскому эксперименту обусловлено тем, что к концу XX в. настоятельная необходимость радикального реформирования исторически сложившихся систем
обязательного пенсионного страхования распределительного
типа назрела в большинстве стран. Причины и методы осуществления реформ были разными. Основной задачей, стоявшей перед
большинством стран Азии, было расширение охвата населения
пенсионным обеспечением и увеличение размера выплачиваемых пенсий и пособий. Во многих странах Латинской Америки
разнородные системы социального обеспечения требовали унификации и приведения размеров выплачиваемых пособий в соответствие с экономическими возможностями страны. Немалую
роль играло и стремление освободить их от политического влияния, усиливавшего существовавшие в них диспропорции. В бывших социалистических странах было необходимо привести полностью государственные системы социального обеспечения в соответствие с принципами рыночной экономики. Обсуждение
реформ в Северной Америке и Западной Европе концентрируется на проблемах финансовой устойчивости распределительных
систем обязательного пенсионного страхования в условиях старения населения [189]. В будущем эта проблема должна возникнуть
и перед остальными странами, поэтому она всегда имеется в виду
при выборе того или иного варианта реформы. Теоретически
пенсионная система индивидуальной капитализации представлялась едва ли не идеальной для решения всех назревших проблем.
Однако ее использование в чистом виде означает отказ от многих
привычных стереотипов в представлениях о роли государства в
социальном обеспечении населения, что вызывает ожесточенное
сопротивление со стороны определенных политических кругов.
Значительное влияние на выбор вариантов пенсионной реформы
оказывает и рост государственных расходов на пенсионное обеспечение в течение длительного переходного периода, необходимого для «вызревания» системы. Поэтому практический опыт чилийской пенсионной реформы 1980 г. имеет огромное значение
для всех стран, проводящих или планирующих пенсионные реформы.

10
Пенсионная система индивидуальной капитализации

Введение

Собственно говоря, «социальный вопрос» возник в конце
XIX в., когда в результате интенсивного процесса индустриализации и урбанизации возникла настоятельная необходимость создания масштабной организации удовлетворения социальных потребностей. До этого базовые потребности в здравоохранении,
защите в старости и болезни, жилье, если и удовлетворялись, то
посредством семьи [69]. Первые законы о социальном страховании были приняты в Германии в 80х годах XIX в. при Бисмарке,
и вскоре бисмарковская модель распространилась практически
по всей Европе, а со временем и по всему миру. В то время средняя продолжительность жизни составляла около 45 лет, а пенсионный врзраст устанавливался в 60—65 лет. Ожидаемая продолжительность жизни доживших до понсионного возраста не превышала нескольких лет. В этом плане практически любой вклад в
социальную защиту на протяжении активной жизни был достаточен для финансирования пенсии. Кроме того, мир находился на
пороге цикла резкого роста населения. На рынок труда входили
многочисленные новые поколения, вклады которых в социальную защиту были способны финансировать пенсии покидавшим
этот рынок [93]. В целом бисмарковская система социального
страхования была нацелена на социальную защиту рабочих, как
наиболее нуждающегося класса в условиях нарождающейся индустриализации.
В период после Второй мировой войны начинается новый этап
в развитии систем социального обеспечения. Он связан с именем
британского экономиста Вильяма Бэвериджа (1879—1963), который по просьбе британского правительства подготовил и в 1942 г.
опубликовал работу «Social Insurance and Allied Services», где он
предлагал всеобщую систему социального страхования. Право на
социальное обеспечение, соответствующее минимальным жизненным стандартам, объявлялось неотъемлемым правом человека.
Предлагалась всеобщая система социального страхования, взносы
в которую должны были вноситься всеми работниками трудоспособного возраста. Пособия должны были выплачиваться по случаю
болезни, безработицы, выхода на пенсию по возрасту и вдовам. По
мнению автора, система должна была обеспечить минимальные
стандарты жизни, «ниже которых не должен опускаться ни один
человек». Эти предложения были фактически реализованы лейбористским правительством, пришедшим к власти в 1945 г. Вскоре
концепция Бэвериджа распространилась по всему миру. Центр тяПенсионная система индивидуальной капитализации
11

Введение

жести государственной социальной политики смещается в сторону
обеспечения определенных жизненных стандартов для широких
слоев населения, включая средний класс. В части пенсионного
обеспечения расширяется охват им населения, вводятся новые
виды пенсий, увеличиваются их размеры.
В последней трети XX в. демографическая и социальноэкономическая сутуация в мире начинает изменяться. Сокращение рождаемости и увеличение продолжительности жизни в развитых
странах приводят к прогрессирующему старению населения. Количество пенсионеров растет намого быстрее численности активных плательщиков пенсионных отчислений. Аналогичная ситуация, хотя и по иным причинам, складывается и во многих развивающихся странах. По мере «вызревания» пенсионных систем,
введенных в этих странах преимущественно в 20е годы ХХ в., число пенсионеров также начинает быстро увеличиваться. Сумма же
пенсионных отчислений растет значительно медленнее, а в некоторых случаях даже сокращается вследствие экономических кризисов и роста неформального сектора экономики. Воздействие
этих процессов на распределительные системы обязательного пенсионного страхования оказывается одинаковым. Расходы на выплату пенсий начинают систематически превышать доходы от пенсионных отчислений. Возникающий дефицит, как правило, покрывается за счет государственных субсидий. Растущие расходы на
пенсионное обеспечение становятся тяжким бременем для государственных бюджетов. Назревает необходимость реформирования систем пенсионного обеспечения.
Общие тенденции развития пенсионного обеспечения наглядно прослеживаются на примере Чили, последовательно прошедшей
все указанные этапы. Первый этап с 1924 по 1950 г. основывался на
бисмарковской модели социального страхования, сегментированного по видам занятости. Формируются различные институты социальной защиты, расширяется охват населения социальным страхованием. Второй этап, начавшийся в 1952 г., протекал под знаменем
концепции Бэвериджа о создании универсальной системы социального страхования с общим охватом работников. Происходит
резкий рост предоставляемых в системе социального страхования
пособий и услуг. С 1952 по 1972 г. расходы на социальное обеспечение возрастают более чем в 6 раз, причем наибольший рост наблюдается среди средних слоев населения [69]. После 1973 г. система социального обеспечения в целом и пенсионная система в ча12
Пенсионная система индивидуальной капитализации

Введение

стности вступают в период кризиса. Пенсионная реформа 1980 г.
положила начало новому, третьему этапу развития системы пенсионного обеспечения, характеризующемуся ее приватизацией.
Чили стала пионером внедрения приватизированной пенсионной
системы индивидуальной капитализации в качестве универсальной системы обязательного пенсионного страхования.
Поскольку вопрос реформирования систем обязательного
пенсионного страхования распределительного типа к тому времени назрел во многих странах, чилийский эксперимент оказался в
центре внимания всего мира. Он был с восторгом воспринят многими международными организациями и лег в основу концепции
системы пенсионного обеспечения, разработанной Всемирным
банком. Под его влиянием проходили практически все пенсионные реформы 90х годов ХХ в. в странах Латинской Америки и
Восточной Европы. Чилийский опыт внимательно изучается в
США и странах Западной Европы. Вместе с тем многолетняя
практика функционирования чилийской приватизированной пенсионной системы показала, что далеко не все заложенные в ее основу теортические положения соответствуют реальности. В 2008 г.
Чили преподнесла миру новый сюрприз. Пенсионная система страны была вновь существенно реформирована. Основными целями
новой реформы являлись:
• Усиление государственной поддержки пенсионеров с низкими и средними доходами.
• Повышение степени охвата населения пенсионной системой
индивидуальной капитализации и улучшение условий ее функционирования.
• Улучшение условий пенсионного обеспечения женщин в
системе индивидуальной капитализации за счет дополнительных
вкладов государства.
• Снижение стоимости системы индивидуальной капитализации для ее участников.
Многими, как в самой стране, так и за ее пределами, пенсионная реформа 2008 г. была воспринята как признание краха реформы 1980 г. Действительно ли это так? В настоящей работе предпринята попытка объективно, без политических пристрастий разобраться в
сущности пенсионной системы индивидуальной капитализации вообще и ее чилийского варианта в частности. Она основана на анализе большого объема статистических данных, законодательных и
нормативных актов и исследований чилийских и зарубежных автоПенсионная система индивидуальной капитализации
13

Введение

ров. Результаты работы позволяют выявить общие принципы
практического функционирования системы индивидуальной капитализации и особенности ее чилийского варианта, обусловленные конкретными социальноэкономическими условиями страны.
Подобное разделение очень важно с точки зрения использования
чилийского опыта при проведении пенсионных реформ в других
странах.

Введение

ГЛАВА

1.1. Теоретические основы пенсионной системы индивидуальной капитализации / 1.2. Чилийская «пенсионная революция»

1.

1.1.1. Механизмы функционирования системы

В последней трети XX в. многие страны столкнулись с проблемой
финансовой устойчивости существовавших в них систем обязательного пенсионного страхования распределительного типа.
В развитых странах в результате увеличения средней продолжительности жизни начинается интенсивный процесс старения населения. Численность лиц пенсионного возраста по отношению к
численности трудоспособного населения резко возрастает. В развивающихся странах проблема старения населения еще не стояла,
но рост численности пенсионеров также превышает рост численности активных плательщиков пенсионных отчислений, хотя причины этого и были иными. Обязательное пенсионное страхование
в этих странах было введено относительно недавно, и в течение
первых десятилетий его существования доходы от пенсионных отчислений существенно превышали расходы на выплату пенсий,
что позволяло систематически повышать размеры предоставляемых пенсий и других социальных пособий. Однако по мере вызревания системы численность пенсионеров начинает быстро увеличиваться, в то время как число плательщиков пенсионных отчислений во многих случаях даже сокращается вследствие роста
безработицы и занятости в неформальном секторе экономики. Несоответствие достигнутых размеров пенсий уровню социальноэкономического развития страны начинает проявляться в полной

Пенсионная система индивидуальной капитализации
15

мере. При этом распределение пенсий обычно крайне неоднородно. Существуют определенные привилегированные группы, в то
время как значительная часть населения оказывается вообще вне
системы пенсионного страхования.
Последствия указанных процессов в развитых и развивающихся странах для пенсионных систем распределительного типа одинаковы. Расходы на выплату пенсий начинают систематически
превышать доходы от пенсионных отчислений. Пенсионные резервы, образовавшиеся в период становления пенсионных систем,
как правило, использовались неэффективно, и их объемы быстро
истощаются. Возникает хронический дефицит бюджетов пенсионных систем. В принципе, он может быть ликвидирован либо за
счет сокращения размеров выплачиваемых пенсий, либо за счет
повышения ставок пенсионных отчислений. Первый путь с социальной точки зрения практически неприемлем. Даже ликвидация
заведомо необоснованных пенсионных льгот наталкивается на
упорное сопротивление влиятельных заинтересованных кругов, и
любые законодательные инициативы в этом направлении оказываются безуспешными. Но в тупик заводит и повышение ставок
пенсионных отчислений. Финансовая неустойчивость распределительной пенсионной системы в условиях увеличения доли пенсионеров по отношению к численности активных плательщиков
пенсионных отчислений заложена в самом принципе ее функционирования.
Если исходить из полной сбалансированности бюджета, то для
поддержания в этих условиях постоянного уровня выплачиваемых
пенсий повышение ставок пенсионных отчислений неизбежно.
Но каждое такое повышение должно оказывать отрицательное
влияние на рынок труда. Пенсионные отчисления в распределительных пенсионных системах в большей части уплачиваются работодателями и являются для них своего рода налогом на использование трудовых ресурсов. Их увеличение приводит к сокращению спроса на труд, снижению уровня занятости и замедлению
темпов роста реальной заработной платы. Но и в части, уплачиваемой самими работниками, увеличение пенсионных отчислений
при отсутствии прямой связи между суммарным вкладом в пенсионную систему и размерами будущей пенсии усиливает стимулы к
уклонению от их уплаты путем ухода в неформальный сектор экономики, по крайней мере, в отношении работников, далеких от
пенсионного возраста. В результате увеличение доходов пенсион16
Пенсионная система индивидуальной капитализации

1. Кризис распределительных пенсионных систем