Бюджетная политика: региональный аспеект

министерство образования и науки 
российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«ЮЖнЫй ФедераЛЬнЫй университет»

А. И. ЗотовА, М. в. КИрИченКо

БЮДЖетнАЯ ПоЛИтИКА..  

реГИонАЛЬнЫЙ АСПеКт

ростов-на-дону
издательство Южного федерального университета
2010

удк 336.14
ббк  65.9 
з 88

Печатается по решению редакционно-издательского совета 
Южного федерального университета

рецензенты:

заведующий кафедрой бухгалтерского учета и аудита экономического факультета 
Южного федерального университета, д-р эконом. наук, профессор Кольвах О. И.;

доцент кафедры «Финансы и кредит» экономического факультета  
Южного федерального университета, канд. эконом. наук Давыденко И. Г.; 

профессор кафедры менеджмента ростовского государственного экономического 
университета (ринХ), д-р эконом. наук Причина О. С.;

заведующий кафедрой экономики, финансов и природопользования  
ФГоу вПо «северо-кавказская академия государственной службы»,  
канд. эконом. наук, доцент Кюрджиев С. П.

Монография подготовлена и издана в рамках национального проекта  
«Образование» по «Программе развития федерального государственного  
образовательного учреждения высшего профессионального образования  
“Южный федеральный университет” на 2007–2010 гг.»

Зотова А. И., Кириченко М. в.

з 88 
 
бюджетная политика: региональный аспеект / а. и. зотова, м. в. кириченко. – 
ростов н/д: изд-во ЮФу, 2010. – 192 с.
 
ISBN 978-5-9275-0740-5
монография посвящена региональному аспекту бюджетной политики, особое внимание уделяется вопросам бюджетного федерализма и организации межбюджетных 
отношений. особенности бюджетной политики на региональном уровне исследуются через механизм разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями власти в федеративном государстве. рассматривается экономическое содержание 
бюджетной политики в системе управления государственными финансами, условия и 
инструменты ее реализации на уровне субъектов российской Федерации. Фискальная 
автономия субфедеральных органов власти и местного самоуправления трактуется как 
необходимая предпосылка для экономического роста национальной экономики. 
Предназначена для научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов, 
всех интересующихся вопросами организации и функционирования бюджетной сис- 
темы.

 
УДК 336.14
ISBN 978-5-9275-0740-5 
ББК 65.9 

© зотова а. и., кириченко м. в., 2010
©  оформление. макет. издательство  
Южного федерального университета, 2010

ввеДенИе

в условиях расширения полномочий органов государственной власти 
субъектов российской Федерации и муниципалитетов и усиления их ответственности за реализацию возложенных социальных обязательств, необходимым является повышение эффективности функционирования субфедеральных органов власти и рациональности использования финансовых 
ресурсов, находящихся в их ведении. особое значение при этом приобретает 
финансовая помощь, предоставляемая на условиях софинансирования, которая позволяет создать стимулы для исполнения регионами социальных обязательств, обеспечить соблюдение ими федеральных стандартов, улучшить 
состояние региональных финансов.
в этой связи пристального внимания заслуживает региональный аспект 
бюджетной политики, в частности, вопросы обеспечения самостоятельности субфедеральных бюджетов и межбюджетные отношения на всех уровнях 
бюджетной системы россии.
вопросы бюджетной политики являются объектом пристального внимания как ученых-теоретиков, так и практических специалистов, поскольку 
в условиях рыночной экономики обеспеченность финансовыми ресурсами 
органов государственной власти всех уровней приобретает особую актуальность. в то же время региональному аспекту бюджетной политики, на наш 
взгляд, уделяется недостаточно внимания, что и вызвало необходимость проведения исследования в этой сфере.
доходные источники в виде закрепленных федеральным и региональным 
законодательствами за местными бюджетами налоговых и неналоговых доходов не могут обеспечить полного покрытия расходных полномочий органов местного самоуправления в связи со значительными различиями между 
уровнем социально-экономического развития как субъектов рФ, так и муниципальных образований. а в условиях существенного увеличения с 1 января 
2006 г. количества муниципальных образований (большинство из которых, 
порядка 20 000, – сельские) происходит значительная дифференциация налогового потенциала местных бюджетов, в связи с чем возникает необходимость выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований для осуществления ими возложенных на них полномочий.
изменения, внесенные в бюджетное законодательство и, в частности 
новая редакция бюджетного кодекса рФ, не предусматривают закрепления 
за региональными и местными бюджетами необходимых дополнительных 
доходных источников и корректировки распределения доходов по уровням 
бюджетной системы. в связи с этим можно прогнозировать дальнейшую 
централизацию средств на федеральном уровне и, как следствие, рост объема финансовой помощи региональным бюджетам из федерального бюджета 
и местным бюджетам – из региональных бюджетов.
в последние годы, связанные с наиболее кардинальными преобразованиями бюджетной системы россии, были предложены законодательно и при

менены на практике механизмы предоставления стимулирующих видов финансовой помощи. однако полного охвата всех субъектов Федерации пока не 
наблюдается, а многие безвозмездные перечисления нижестоящим уровням 
бюджетов имеют выравнивающий характер, не способствующий укреплению инициативы местных органов власти в развитии собственной ресурсной 
базы. налоговое регулирование межбюджетных отношений должно быть 
пересмотрено в целях оптимизации состава региональных и местных налогов, механизмов их взимания, а также расширения полномочий нижестоящих бюджетов, в частности, в отношении специальных налоговых режимов. 
Поскольку региональный и местный уровни являются наиболее освоенными для субъектов малого бизнеса и сельскохозяйственных производителей, 
то, очевидно, обоснованные прогнозы их развития могут быть определены 
именно на местах, что создает предпосылки для налоговой инициативы территориальных органов власти по налогообложению этих категорий налогоплательщиков.
рост уровня социально-экономического развития территории, укрепление налоговой дисциплины и повышение платежеспособности хозяйству- 
ющих субъектов, активная позиция местных органов власти в вопросах наращивания налогового потенциала подведомственных территорий, внедрение 
в практику бюджетного процесса научно обоснованных методик и инструментов бюджетного прогнозирования выступают в качестве необходимых, 
но недостаточных условий повышения налоговой самостоятельности региональных и местных бюджетов.
следует отметить, что действующий механизм распределения межбюджетных трансфертов в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые образуют фонды финансовой поддержки субъектов российской Федерации и муниципальных образований, реально гарантирует не 
минимально необходимую бюджетную обеспеченность, а лишь выравнивание бюджетной обеспеченности до определенного уровня.
сокращение в доходах субфедеральных бюджетов уровня налоговой составляющей и доли доходов, закрепленных на постоянной основе, а также 
рост зависимости от их вышестоящих бюджетов – это тенденции, противоречащие задаче наиболее полной реализации принципа самостоятельности 
бюджетов.
в сложившейся ситуации для современной россии весьма актуальной задачей является отказ от предоставления финансовой помощи по критерию 
фактического бюджетного минимума и переход к ее оказанию по критерию 
гарантированного минимума. в этом случае будет достигнута стабилизация 
уровня жизни не только в относительно благополучных, но и в депрессивных 
регионах и тем самым улучшится социальная ситуация в стране в целом. 
однако для обеспечения такого перехода нужен устойчивый рост доходов 
бюджетов всех уровней, достижимый при значительных темпах увеличения 
ввП.

1. теоретИчеСКИе оСновЫ БЮДЖетнонАЛоГовоЙ ПоЛИтИКИ

1.1. ЭКоноМИчеСКое СоДерЖАнИе БЮДЖетноЙ 
ПоЛИтИКИ в СИСтеМе УПрАвЛенИЯ 
ГоСУДАрСтвеннЫМИ ФИнАнСАМИ

бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами, поэтому при планировании бюджетной политики 
государство должно исходить из необходимости обеспечения финансовой и 
социальной стабильности. Предсказуемость бюджетной политики – ключевой фактор общей макроэкономической устойчивости. 
наиболее острой бюджетной проблемой, определяющей весь характер 
социально-экономических отношений между государством и обществом, 
является несбалансированность ресурсов и обязательств, которая присуща 
всем уровням бюджетной системы, при этом ответственность за сложившуюся ситуацию в значительной мере лежит именно на федеральных органах 
государственной власти.
сложившая ситуация в бюджетной сфере россии закрепляет своеобразное соглашение между государством и обществом, одна из сторон которого 
не в полной мере исполняет свои обязательства, а другая пользуется зачетами, льготами, отсрочками, чтобы не исполнять свои обязанности, что является одной из главных причин неравных условий конкуренции, масштабного 
кризиса неплатежей и оттока капитала. 
бюджетная политика заключается в оптимизации структуры доходов и 
расходов государственного бюджета, формировании отношений между бюджетами разных уровней, управлении государственным долгом и государственными активами. Посредством бюджетной политики обеспечивается решение основных задач управления государством: финансовое обеспечение 
выполнения функций государства, поддержание финансовой стабильности 
в стране, обеспечение финансовой целостности федеративного государства, 
создание условий для социально-экономического развития.
в научной литературе существуют различные подходы к определению 
категории «бюджетная политика».
в широком смысле бюджетная политика представляет собой регулирование государственных расходов и налогообложения в целях контроля за уров

нем трат в экономике. именно в таком контексте бюджетная политика (как 
важнейший инструмент макроэкономического регулирования и как ключевое звено экономической политики государства) рассматривается в бюджетном послании Президента рФ1. 
некоторые экономисты рассматривают бюджетную политику государства как главную составную часть финансовой политики, поскольку она 
определяет условия и принципы организации финансовых отношений при 
формировании доходной базы бюджетов, в ходе осуществления бюджетных 
расходов, при организации межбюджетных отношений2. Финансовая политика при этом представляет собой совокупность целенаправленных мер государства в области управления финансами в целях определения наиболее 
эффективных, отвечающих современным условиям мероприятий для создания финансовой основы реализации экономической политики государства.
зачастую бюджетную политику объединяют с налоговой в фискальную 
(бюджетно-налоговую) политику государства, являющуюся важнейшим элементом государственной экономической политики и представляющую собой политику в области доходов и расходов государства с целью влияния на 
общее состояние хозяйства. также имеет место трактовка бюджетной политики как финансово-бюджетной3.
По нашему мнению, указанное объединение не является корректным. 
Хотя налоговые платежи и представляют собой основной источник средств 
поступления денежных средств в казну государства, при этом налоги – это 
не единственный источник бюджетных доходов. кроме того, если налоговая 
политика преследует в основном фискальные цели (обеспечивать доходы 
государства), то одним из направлений бюджетной политики являются государственные расходы и организация межбюджетных отношений.
ряд авторов под бюджетно-налоговой политикой понимает комплекс правовых действий органов власти и управления, определяющий целенаправленное применение бюджетных и налоговых законов4.
Пол Хейне, например, определяет бюджетную политику (которую он 
именует фискальной политикой) как политику, направленную на регулиро
1 бюджетное послание Президента рФ Федеральному собранию рФ от 23 июня 2008 г. 
«о бюджетной политике в 2009–2011 годах»; Послание Президента рФ Правительству рФ 
от 12 апреля 1999 г. «о бюджетной политике на 2000 год».

2 Богов Х. М. развитие межбюджетных отношений и предпосылок экономического роста // бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2007. № 16.

3 Кокотов А. Н., Саломаткин А. С. муниципальное право россии: учебник // м.: 
Юристъ, 2005. с. 216.

4 Романова Т. Ф., Иванова О. Б., Рукина С. Н., Богославцева Л. В., Емельяненко А. А. 
бюджетная политика региона: социальный аспект // ростов н/д: рГЭу, 2001. с. 61.

вание и предотвращение нежелательных изменений совокупного спроса посредством планируемых изменений государственных расходов и налогов5.
существует и другая точка зрения. так, по мнению роберта д. Эбела, 
бюджетная политика – это не просто «управление спросом»: то, каким образом используются государственные ресурсы, влияет и на предложение, органы власти могут использовать свои бюджетные полномочия для решения 
макроэкономических задач, таких, как борьба с безработицей или достижение экономического роста6.
следует отметить, что законодательство рФ, и, в частности, бюджетный 
кодекс рФ, устанавливающий общие принципы бюджетного законодательства российской Федерации, организации и функционирования бюджетной 
системы российской Федерации не содержит определение категории бюджетная политика.
По нашему мнению, наиболее полно содержание бюджетной политики 
раскрывает трактовка ее как императивной, теоретически обоснованной системы планирования, регулирования и контроля финансовых отношений в 
процессе образования и использования централизованных денежных фондов государства и местного самоуправления7.
Предметом бюджетной политики как науки является управление государственными финансами, закономерности формирования и использования 
централизованных денежных фондов государства.
объектами бюджетной политики являются: структура доходов бюджетов 
и их источники, основные приоритеты бюджетных расходов, структура консолидированного бюджета рФ (Федерация, субъекты рФ, муниципалитеты), 
дефицит бюджетов, источники и способы его покрытия, величина и структура государственного долга и межбюджетные отношения.
задачей бюджетной политики является последовательное повышение 
качества жизни граждан, что неоднократно отмечалось в бюджетных посланиях Президента рФ. Поэтому уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ следует определять конечные цели реализуемых действий и процедуры оценки последствий этих действий. следует 
расширять состав и улучшать качество предоставляемой законодательным 
органам, общественности, гражданам информации о достигнутых и планируемых целях бюджетной политики и результатах использования бюджет
5  Хейне П. Экономический образ мышления // м.: дело, 1992. с. 591.
6  Роберт Д. Э., Сердар Й. Глобализация и локализация: тенденции и результаты децентрализации // развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская 
практика / общ. ред. м. де сильвы, Г. курляндской; науч. ред. центр Фискальной политики // м.: весь мир, 2006. с. 45.

7  Горшков А. А. бюджетная политика обеспечения финансовой безопасности субъектов 
рФ: дис. … канд. эконом. наук, волгоград, 2002.

ных ассигнований, в том числе об эффективности реализации бюджетных 
программ. 
в бюджетном послании Президента российской Федерации Федеральному собранию о бюджетной политике стратегическими целями бюджетной политики определены: обеспечение сбалансированности бюджетных 
ресурсов и обязательств, создание эффективной системы управления государственными финансами, снижение налоговой нагрузки на экономику, концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных задач, снижение 
зависимости бюджетных доходов от конъюнктуры мировых цен, реформирование межбюджетных отношений. 
содержание бюджетной политики составляют: разработка общей концепции бюджетной политики, определение ее основных направлений, целей и 
задач; создание адекватного финансового механизма (форм, методов, средств 
реализации бюджетной политики); организация деятельности институциональных структур, обеспечивающих реализацию бюджетной политики.
бюджетная политика имеет множество аспектов, важнейшими из которых являются временной, функциональный, институциональный, аспект государственного устройства8.
временной аспект бюджетной политики заключается не только в последовательности этапов ее разработки, но и в интерференции бюджетной 
стратегии и тактики. разработка бюджетной политики должна начинаться 
с определения концептуальных основ развития бюджета, установления его 
роли в общественном воспроизводстве на каждом временном этапе развития 
общества. затем должны формулироваться цели и задачи бюджетной политики в интересах граждан, общества и государства. темпоральность сформулированных целей и задач бюджетной политики позволяет увязать все бюджетные меры в единый комплекс, работающий слаженно и целенаправленно. 
и, наконец, на завершающем этапе должны приниматься законы, подзаконные акты, механизмы решения поставленных целей и задач, позволяющие 
реализовать основные направления использования бюджетных отношений в 
конкретном историческом отрезке времени.
временной аспект бюджетной политики состоит также из бюджетной 
стратегии, рассчитанной на перспективу, и бюджетной тактики, ориентированной на проведение мероприятий в конкретном финансовом периоде. интерференция стратегии и тактики возможна лишь тогда, когда совокупность 
бюджетных мер тактического характера укладывается в рамки принятой 
бюджетной стратегии и ни в коем случае не противоречит ей во избежание 
отрицательных последствий как в бюджетной сфере, так и в целом в эконо
8 Горшков А. А. бюджетная политика обеспечения финансовой безопасности субъектов 
рФ: дис. … канд. эконом. наук, волгоград, 2002.

мике. в настоящее время во всех странах наблюдается тесное переплетение 
тактических задач со стратегическими направлениями развития бюджетных 
отношений; и не случайно вопросы бюджетного прогнозирования и перспективного бюджетного планирования приобрели в современных условиях 
огромное значение.
Функциональный аспект бюджетной политики включает: политику в области доходов бюджета (фискальную), политику в области расходов бюджета, 
политику в области обеспечения сбалансированности бюджета и эффективного управления государственным (муниципальным) долгом, политику в области межбюджетных отношений.
сочетание различных функциональных аспектов бюджетной политики 
между собой и целенаправленность этих сочетаний формируют различные 
виды бюджетной политики.
в институциональном аспекте бюджетную политику можно представить 
как процесс формирования социальных норм и правил, а бюджет как равновесную макромодель государственных финансов. условия равновесия 
трактуются не с количественной, а с качественной, институциональной точки зрения. Понятие «норма» является основополагающим в системе категорий институционализма. Принятие в 1993 г. новой конституции российской Федерации, закрепившей переход к рыночной системе хозяйствования 
и изменившей структуры государственной власти и управления, повлекло 
за собой необходимость в изменении всей нормативно-правовой базы и механизмов управления государством. возникла потребность в установлении 
новых принципов бюджетного законодательства россии, правовых основ 
функционирования бюджетной системы российской Федерации, правового 
положения субъектов бюджетных правоотношений и порядка регулирования 
межбюджетных отношений, определении основ бюджетного процесса в российской Федерации. именно этим целям и служит бюджетный кодекс рФ, 
которым регионам предоставлены полные права и самостоятельность по составлению бюджетов субъектов Федерации, их исполнению и контролю за 
их исполнением. Государство берет на себя лишь функции по контролю за 
целевым использованием средств, выделяемых субъекту российской Федерации из федерального бюджета. аналогичные права закреплены и за органами местного самоуправления.
аспект государственного устройства заключается в том, что бюджетная 
политика осуществляется как на государственном, так и на муниципальном 
уровне (при федеративном устройстве государства – на федеральном, субфедеральном (региональном) и муниципальном уровнях). рациональная и результативная бюджетная политика может обеспечить финансово-бюджетную 
самостоятельность территориального и муниципального образования. 

единство бюджетной системы российской Федерации не предполагает 
слияния или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими 
бюджетами. напротив, каждое бюджетное звено функционирует самостоятельно. местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в бюджеты субъектов Федерации, которые, соответственно, не включаются в состав 
федерального бюджета. в то же время, в случае необходимости поддержки 
бюджетов более низких уровней для обеспечения реализации стоящих перед 
ними задач, из бюджетов вышестоящих уровней (федерального и регионального) им могут передаваться дополнительные доходные ресурсы. Это позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в 
масштабе всего государства.
структуризация бюджетной политики по уровням бюджетного устройства основана на системной организации межбюджетных отношений. 
система межбюджетных отношений – это упорядоченная и сбалансированная совокупность потоков бюджетных ресурсов, организованная правовыми нормами, специфическими финансовыми механизмами и институтами 
в целях достижения эффективной модели бюджетной децентрализации. 
система межбюджетных отношений имеет сложную субъектнообъектную, правовую, организационно-методическую, институциональную, 
информационную структуру.
субъектная структура взаимоотношений бюджетов различных уровней 
в условиях российской экономики имеет два аспекта. с одной стороны, федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации, с другой – бюджеты 
субъектов Федерации и местные бюджеты. отношения между указанными 
субъектами должны быть ориентированы на решение двуединой задачи – 
«вертикальной» и «горизонтальной» сбалансированности бюджетов.
корректирование вертикальных диспропорций – это устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми 
поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, поскольку центральное Правительство, обладая гораздо более широкими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговых 
поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и 
обязано посредством оказания финансовой помощи за счет средств, аккумулированных в федеральном бюджете, устранять дисбаланс региональных 
бюджетов.
однако даже в том случае, когда налоговых поступлений и субсидий достаточно для финансирования совокупных расходов территориальных бюджетов, между бюджетными балансами отдельных регионов могут сохраняться различия, определяющие дифференциацию бюджетных возможностей по 
финансированию властных полномочий региональных органов по реализа