Аудитор, 2015, №9

АУДИТОР

научно-практический  
ежемесячный журнал

№ 9 (247)

сентябрЬ 2015

Издается с 1994 года

Журнал зарегистрирован  
в Роскомнадзоре  
Свидетельство  
ПИ №ФС77-42860

Учредитель и издатель: 
ООО «Научно-издательский 
центр ИНФРА-М» 

  

Главный редактор 
Сергей Гуськов

редакторы
Виктор Иванов  
Сергей Коркин

научный консультант
Валерий Тищенко

Отдел подписки: 
Назарова М.В. 
Тел. (495) 280-15-96 (доб. 249) 
e-mail: podpiska@infra-m.ru 

  

Адрес редакции: 
127282, г. Москва,  
ул. Полярная, 
д. 31В, стр. 1

тел./факс: (495) 280-15-96 
http://www.infra-m.ru

Письма и материалы  
высылать по адресу:  
127282, г. Москва,  
ул. Полярная, 
д. 31В, стр. 1
e-mail: 501@infra-m.ru 

Формат 60x90/8  
Бумага офсетная  
Усл. печ. л. 10,25  
Тираж 2750 экз.  
Подписано в печать 17.09.2015 
Цена свободная

© ООО «Научно-издательский 
центр ИНФРА-М», 2015

При перепечатке и цитировании ссыпка 
на журнал «АУДИТОР» обязательна.

  

Подписные индексы 
в каталогах
«роспечать» – 72977
«Почта россии» – 24554

В номере

В Федеральном собрании

е.е. смирнов
Приоритеты налоговой политики России на период  
2016–2018 гг. .....................................................................................................3

теория и практика аудита

А.А. ситнов 
Особенности аудита информационной безопасности  
бизнес-систем .................................................................................................14

В.Ф. Массарыгина 
Вопросы контроля качества в аудиторской деятельности ..........................23

Зарубежный опыт

К.б. Ахмеджанов 
Контроль качества внутреннего аудита в Республике Узбекистан ............28

Учет и отчетность

н.В. семенова 
Особенности учета и отчетности субъектов малого  
предпринимательства  ...................................................................................34

Правовые аспекты

н.А. Миславская
Реорганизация юридических лиц в форме ...................................................45

Управление финансами

н.А. Лосева, А.н. Козлов 
Клиентоориентированность в стратегии развития банковских  
услуг .................................................................................................................54

Исследования

н.И. Военкова
Оборонно-промышленный комплекс Российской Федерации  
в реалиях нашего времени ............................................................................60

Вопросы–Ответы

Отвечают эксперты службы Правового консалтинга ГАРАНТ ...................63

Информационно-правовая поддержка предоставлена компанией «Гарант» 

требования к оформлению материалов

и условия публикации рукописей

1. Предоставляемые авторами для публикации рукописи должны 

удовлетворять следующим требованиям:

– соответствовать профилю и тематике журнала;

– учитывать все последние изменения в действующем 

законодательстве;

– содержать ссылки на нормативные документы;

– законодательные и нормативные документы должны 

приводиться с указанием их полного наименования, номера и даты 

принятия;

– быть тщательно отредактированы автором;

– иметь на русском и английском языках: название статьи, 

аннотацию, ключевые слова, информацию об авторах;

– в сведениях об авторах должны указываться: Ф.И.О., ученая 

степень и звание, место работы и должность, электронный адрес 

(публикуется в журнале), домашний адрес, контактные телефоны;

– иметь пристатейные библиографические списки, оформленные 

в соответствии с требованиями стандарта библиографического 

описания (ГОСТ 7.1–2003);

– сопровождаться рецензией, подписанной и заверенной 

в установленном порядке.

Несоблюдение указанных требований может явиться основанием 

для отказа в публикации или увеличить срок подготовки материала 

к публикации.

2. Редакция оставляет за собой право редактировать рукописи, 

а также направлять их на рецензирование членам редколлегии, 

внешним рецензентам для принятия окончательного решения 

о возможности их опубликования.

К сведению читателей!

Журнал «АУДИТОР» входит в Перечень ведущих рецензируемых 

журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные 

научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней 

доктора и кандидата наук. Учитывая, что журнал «АУДИТОР» имеет 

широкую экономическую направленность, в нем могут публиковаться 

результаты научных исследований по следующим специальностям:

• Экономическая теория (шифр 08.00.01);

• Экономика и управление народным хозяйством (по отраслям) 

(шифр 08.00.05);

• Финансы, денежное обращение и кредит (шифр 08.00.10);

• Бухгалтерский учет, статистика (шифр 08.00.12);

• Математические и инструментальные методы экономики (шифр 

08.00.13).

С требованиями, предъявляемыми к оформлению материалов, 

можно ознакомиться на сайте издательства: http://naukaru.ru

редакционная коллегия: 

Аврашков Лев яковлевич,  
Липецкий филиал РАНХиГС при Президенте 
Российской Федерации, д-р экон. наук, 
профессор

Анохова елена Владимировна,  
директор по аудиту ООО «Авантаж Аудит», 
председатель Комитета по вопросам 
обязательного аудита СРО НП «Аудиторская 
палата России», канд. экон. наук

Арабян Кнарик Карапетовна,  
зав. кафедрой МЭСИ, член Комитета 
по квалификации СРО НП «Институт 
профессиональных аудиторов», аудитор,  
канд. экон. наук

баранов Павел Петрович,  
директор института экономики и менеджмента 
СИБГИУ, д-р экон. наук, доцент

булыга роман Петрович,  
проректор Финансового университета  
при Правительстве РФ, д-р экон. наук, 
профессор

Воронова екатерина Юрьевна, 
профессор кафедры учета, статистики и аудита 
МГИМО(У) МИД России, д-р экон. наук 

Глазкова Галина Владимировна,  
доцент Финансового университета  
при Правительстве РФ, канд. экон. наук

Гуськов сергей Викторович,  
доцент Московского государственного 
машиностроительного университета (МАМИ), 
канд. экон. наук

Гутцайт евгений Михельевич,  
ведущий научный сотрудник НИФИ  
Минфина России, д-р экон. наук

Кучеров Илья Ильич,  
заместитель руководителя Федеральной службы 
финансово-бюджетного надзора, заслуженный 
юрист Российской Федерации, д-р юрид. наук, 
профессор

Парамонов Александр Валентинович, 
генеральный директор издательства 
«АУДИТОР», канд. экон. наук

саркисянц Артос Георгиевич,  
Институт международной торговли и права,  
канд. экон. наук, доцент

скобара Вячеслав Владимирович, 
Председатель Президентского Совета 
НП «Палата профессиональных бухгалтеров  
и аудиторов», д-р экон. наук, профессор

Цатурян Эдуард Ованесович, 
директор Гуманитарно-экономического 
института МАМИ, д-р экон. наук, пофессор

Чайковская Любовь Александровна, 
зав. кафедрой РЭУ им. Г.В. Плеханова, 
д-р экон. наук, профессор 

ялбулганов Александр Алибиевич, 
профессор Государственного университета 
«Высшая школа экономики», д-р юрид. наук

  

Редакция оставляет за собой право 
самостоятельно подбирать к авторским 
материалам иллюстрации, менять заголовки, 
сокращать тексты и вносить в рукописи 
необходимую стилистическую правку 
без согласования с авторами. Поступившие 
в редакцию материалы будут свидетельствовать 
о согласии авторов принять требования редакции.

Мнение редакции журнала не всегда совпадает 
с точкой зрения авторов.

Ответственность за достоверность фактов несут 
авторы публикуемых материалов.   

В ФЕДЕРАЛЬНОМ СОБРАНИИ

№ 9 (сентябрь), 2015. 66 : 3–13
3

Приоритеты налоговой политики России 

на период 2016–2018 гг.

Priorities of Russian Tax Policy for 2016–2018

УДК 336.02
DOI 10.12737/13226

Е.Е. Смирнов, парламентский корреспондент

e-mail: ilya.smirnov@nm.ru

E.E. Smirnov, Parliamentary Correspondent

e-mail: ilya.smirnov@nm.ru

Аннотация. В Государственной думе проходит рассмотрение подготовленного Правительством РФ проекта 
Основных направлений налоговой политики Российской Федерации на период 2016–2018 гг.

Ключевые слова: налоговая политика, налоговое администрирование, налоговая нагрузка, режим налогообложения, налоговые льготы, налоговые поступления.

Abstract. The project of the Main directions of a tax policy of the Russian Federation for 2016-2018 prepared by the 
Government of the Russian Federation passes consideration in the State Duma.

Keywords: tax policy, tax administration, tax load, tax treatment, tax concessions, tax revenues.

Проект Основных направлений налого
вой политики Российской Федерации на 
2016 год и на плановый период 2017 и 
2018 гг. (далее — ОННП) подготовлен с 
целью составления федерального бюджета 
на очередной финансовый год и двухлетний плановый период.

Главным достоинством этого документа, 

по мнению участников состоявшихся в июне 
в Государственной думе парламентских слушаний, является попытка его авторов заложить в основу налоговой политики на 
планируемый период положение Послания 
Президента РФ Федеральному Собранию 
от 4 декабря 2014 г. о необходимости «зафиксировать» действующие налоговые условия на ближайшие четыре года. Исходя из 
данного положения приоритетом Правительства РФ в течение очередного трехлетнего периода провозглашается «недопущение какого-либо увеличения налоговой нагрузки на экономику».

Другое достоинство ОННП участники 

слушаний увидели в том, что этот документ 
дает возможность сделать серьезные выводы в отношении реального состояния налоговой системы страны, оценить ее конкурентоспособность на международном 

уровне и определить приоритеты налоговой политики с учетом необходимости отвечать современным глобальным вызовам, 
среди которых прежде всего санкции, введенные против России, и низкие цены на 
нефть.

Министры о донастройке 

налоговой системы

Выступивший на слушаниях министр фи
нансов Российской Федерации А.Г. Силуанов остановился, прежде всего, на необходимости создания налоговых стимулов для 
экономического роста и обеспечения структурных изменений в российской экономике. Он считает, что это ключевая задача сегодняшнего дня.

В числе стимулирующих мер в налого
вой политике министр выделил как меры 
антикризисного плана Правительства РФ, 
так и предложения Государственной думы, 
направленные на увеличение инвестиций.

Что касается мер по снижению налого
вого бремени для инвесторов, то среди них 
необходимо отметить несколько позиций, 
сказал министр.

В интересах новых инвестиционных про
ектов правительство предлагает дать воз

В ФЕДЕРАЛЬНОМ СОБРАНИИ

4

можность инвесторам уменьшать налог на 
прибыль на сумму произведенных капитальных вложений. Конечно, такие решения должны приниматься субъектами Российской Федерации, в чьи бюджеты поступает основной объем налога на прибыль.

Следующая позиция касается налоговых 

льгот для региональных инвестиционных 
проектов, так называемых РИПов и территорий опережающего развития — ТОРов. 
Налоговые льготы для двух этих режимов 
направлены на создание стимулов развития Дальнего Востока. Эти решения в последние годы уже вводились, но сейчас они 
уже начали применяться, и в министерстве 
финансов видят возможности для облегчения работы инвесторов в рамках реализации этих режимов. Такие предложения уже 
подготовлены.

Важное значение имеет поддержка экс
порта. В рамках мер по поддержке экспорта будут синхронизированы принципы применения нулевой ставки НДС и порядок 
освобождения акцизов при экспорте продукции.

Предусмотрено и предоставление пре
ференций по налогу на прибыль. Государственной думой приняты поправки в действующее законодательство, существенно 
увеличивающие минимальную стоимость 
амортизированного имущества, а также размер выручки, позволяющий перейти с ежемесячной на ежеквартальную уплату авансовых платежей по налогу на прибыль. Эти 
меры должны привести к экономии средств 
налогоплательщиков, полагает министр.

В числе других стимулов он отметил 

также налоговые льготы для вновь создаваемого порта Владивостока. Как известно, там будут создаваться особые условия 
для того, чтобы увеличить товарооборот и 
бизнес-активность в этом регионе.

В своем выступлении А.Г. Силуанов довел 

до сведения участников слушаний информацию о том, что правительство уделяет повышенное внимание созданию стимулов для 
развития малого бизнеса. В частности, пакет 
налоговых инициатив правительства предусматривает поддержку малого бизнеса через 
специальные налоговые режимы, включая 
расширение перечня видов деятельности для 

применения патентной системы налогообложения.

Правительством также предусмотрено рас
пространение права двухлетних каникул на 
более широкие виды деятельности индивидуальных предпринимателей. Речь идет, в 
первую очередь, о сфере бытовых услуг.

Кроме того, имеет значение то обстоя
тельство, что субъектам Российской Федерации предоставлено право снижать ставки по упрощенной системе налогообложения с 6% до 1% от доходов в зависимости 
от категории налогоплательщиков и видов 
предпринимательской деятельности.

Наконец, муниципалитетам предостав
лено право снижать ставки единого налога на вмененный доход в 2 раза по сравнению с действующей ставкой в зависимости 
от категории налогоплательщиков и видов 
предпринимательской деятельности.

По информации министра, подобные 

льготы не будут учитываться при определении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектам Российской 
Федерации.

Касаясь проблем налоговой нагрузки на 

экономику, министр отметил, что налоговая нагрузка в России несколько выше, чем 
в странах БРИКС и в некоторых странах 
Таможенного союза.

Налоговая нагрузка в Российской Феде
рации, по его информации, сегодня составляет около 36% ВВП. Свидетельствует ли 
это о том, что мы имеем меньшую конкурентоспособность по сравнению с вышеперечисленными странами? И да, и нет.

С одной стороны, условия для ведения 

бизнеса, инфраструктура, расходы в человеческий капитал в Российской Федерации 
гораздо выше, чем в странах наших соседей и в странах БРИКС.

Приведем всего несколько цифр. Соци
альные расходы, включая здравоохранение, 
у нас составляют 16% ВВП, в Казахстане и 
странах БРИКС — около 10% ВВП.

Мы тратим гораздо больше расходов на 

оборону — около 4% валового внутреннего продукта. Другие страны, не имея такой 
армии, тратят гораздо меньше. Китай тоже 
ядерная держава, но тратит он около 2% 
ВВП, а Казахстан — всего один.

В ФЕДЕРАЛЬНОМ СОБРАНИИ

№ 9 (сентябрь), 2015. 66 : 3–13
5

Поэтому, безусловно, вопрос о налого
вой нагрузке — это общественный выбор 
между тем, какой объем расходов мы должны иметь и какой объем расходов мы себе 
можем позволить, исходя из наших обязательств.

Уровень налоговой нагрузки, по мнению 

министра, сегодня соответствует расходным 
обязательствам государства. Этот уровень 
даже несколько меньше, чем расходные обязательства. В результате дефицит консолидированного бюджета в России составляет 
3,5% ВВП.

В этих условиях, сказал далее А.Г. Силу
анов, «мы полагаем несправедливым, когда 
за счет минимизации своих налоговых обязательств недобросовестные плательщики 
платят меньше, чем добросовестные. Это 
нечестная конкуренция, и мы вместе с налоговой службой будем с этим бороться».

Кстати, о том, что делается в этом на
правлении. Принят закон о деофшоризации. Будут проведены меры по добровольному декларированию имущества и зарубежных счетов. Начинает работать закон о 
трансфертном ценообразовании.

А.Г. Силуанов считает, что к настояще
му времени министерству финансов совместно с ФНС удалось создать систему налогового администрирования, которая не 
уступает, а во многом превосходит системы многих других стран, в том числе экономически развитых стран. Тем не менее, 
в стране продолжается работа по борьбе с 
уклонением недобросовестных налогоплательщиков от налогообложения.

Речь идет, в частности, о внедрении сис
тем электронного администрирования НДС, 
решении вопросов контрольно-кассовой 
техники.

Заслуживает внимания внедрение ново
го инструмента налогового контроля — горизонтального мониторинга. Если конкретнее, то начинает работать система расширенного информационного взаимодействия 
с налогоплательщиками, когда налогоплательщик обеспечивает online-доступ налоговых инспекторов к своей базе, и соответственно Налоговая служба отказывается от 
традиционных налоговых проверок. На 
взгляд А.Г. Силуанова, все это будет спо
собствовать совершенствованию национальной налоговой системы.

Выступивший затем министр экономи
ческого развития Российской Федерации 
А.В. Улюкаев обратил внимание участников парламентских слушаний, прежде всего, 
на ряд проблем налоговой политики, оказывающих существенное влияние на уровень предсказуемости и стабильности налоговой системы.

По словам министра, коль скоро мы — 

страна, которая стремится обеспечить темпы 
экономического роста выше, чем среднемировые, и тем самым сократить тот разрыв, который наблюдается у нас с экономически развитыми государствами, мы 
должны сравнить себя с теми странами, которые быстро развиваются: а именно с Китаем, странами Юго-Восточной Азии, с Соединенными Штатами. У нас пока налоговое обременение выше, чем у них на 7–10 
процентных пунктов.

Конечно, Россию надо сравнивать и со 

странами сходного с нами уровня развития, а именно со странами Евразийского 
экономического союза, СНГ и БРИКС.

С ними у нас тоже большая разница по 

налоговому обременению. У нас налоговая 
нагрузка, например, выше, чем в странах 
Евразийского экономического союза на 17 
процентных пунктов. И выше, чем в странах БРИКС в среднем на 22 процентных 
пункта. А это, собственно говоря, негативно влияет на конкурентоспособность наших 
предпринимателей, на их возможные выходы на рынки, в том числе рынки третьих 
стран.

Следующий момент, который определяет 

конкурентоспособность налоговой системы 
как инструмента экономической политики, 
по мнению А.В. Улюкаева, — это возможность оперировать не только ставками, но 
и наличием специальных институтов, специальных льгот и правил налогового администрирования. Конечно же, к льготам можно 
относиться по-разному. К льготам можно 
относиться просто как к вычету из доходов 
бюджета, а можно как к механизму формирования налогооблагаемой базы и, следовательно, механизму формирования поступлений в бюджет в будущие периоды. «В ряде 

В ФЕДЕРАЛЬНОМ СОБРАНИИ

6

случаев налоговые льготы не только не противоречат правилу пополнения бюджетов, 
сбалансированности бюджета, но и способствуют обеспечению сбалансированности 
бюджетной системы, приведению в соответствие расходных обязательств и их ресурсного обеспечения в будущие периоды. И в 
этой связи мы, конечно же, должны развивать специальные налоговые режимы в рамках территорий опережающего социальноэкономического развития. И мы ставим вопрос о том, чтобы распространить их применение не только на территории Дальневосточного федерального округа».

Сейчас, по информации министра, при
нято решение о создании территорий опережающего развития в рамках российских 
моногородов для того, чтобы помочь вывести их из депрессивного состояния. Затем 
в правительстве хотели бы распространить 
эту практику полностью на территории Российской Федерации.

По словам А.В. Улюкаева, в министер
стве экономического развития высоко оценивают ту работу, которую ведет налоговая служба в интересах повышения качества администрирования в плане формирования условий для обеспечения справедливости налогообложения, при котором 
никто не будет уходить из-под правил исполнения налогового законодательства и 
тем самым перекладывать обременение на 
иных законопослушных налогоплательщиков. Но аналитикам министерства кажется, что корректировка информационных 
взаимоотношений в этой системе, повышение надежности администрирования должны сопровождаться одновременно и обеспечением соответствующего комфорта для 
добросовестных налогоплательщиков. 
В частности, например, выявление мошенничества в системе уплаты НДС как абсолютно правильная мера должно сопровождаться, считают они, ускоренным возмещением НДС законопослушным налогоплательщикам. Кроме того, конечно же, очень 
важно правоприменение и судебная практика, действующие в сфере налогового законодательства, потому что они «задают 
основы для соответствующих решений в будущем». Надо добиться того, чтобы в су
дебной практике, в досудебных разрешениях у нас применялись соответствующие 
случаям нормы налогового законодательства. Например, если имеет место злоупотребление с трансфертными ценами, то надо 
применять соответствующие правила, а не 
снимать полностью понесенные затраты с 
тем, чтобы не допускать избыточного администрирования.

Чрезвычайно важно, считает А.В. Улю
каев, ввести правовые механизмы для поддержки тех направлений в экономике, тех 
секторов, которые и социально, и экономически являются фокусами нашего развития. Прежде всего, это касается малого 
и среднего предпринимательства. «Да, действительно, в последнее время мы внесли 
серьезные предложения по специальным 
налоговым режимам, по патентной системе, по индивидуальным предпринимателям. 
Но кое-что здесь еще требует доработки. 
Например, уточнение критериальных значений по отнесению предпринимателя, соответственно, к микро-, малому и среднему бизнесу должно быть дополнено имплементацией соответствующей нормы непосредственно в текст Налогового кодекса».

По словам министра, у нас введено право 

субъекта Федерации снижать в шесть раз 
соответствующую налоговую нагрузку по 
специальному налоговому режиму для малого и среднего бизнеса, но есть беспокойство по поводу того, что это может спровоцировать нежелательную налоговую конкуренцию между субъектами Федерации, а 
также не вполне позитивно скажется на пополнении их бюджетов. В этой связи, полагает он, целесообразно ввести также обязанность субъекта Федерации в отношении 
соответствующей компенсации в рамках 
межбюджетных трансфертов межбюджетных отношений.

Отдельный вопрос — это применение 

страховых платежей для малого и среднего предпринимательства. Есть предложение по снижению ставок. Но возникает и 
принципиальный вопрос. «Когда мы уходили от единого социального налога к системе страховых платежей, мы фактически 
потеряли такой элемент, как льготирование этих платежей. Коль скоро это не налог, 

В ФЕДЕРАЛЬНОМ СОБРАНИИ

№ 9 (сентябрь), 2015. 66 : 3–13
7

а страховой сбор, то льготирование одновременно означает изъятие с точки зрения 
застрахованного лица пенсионных прав, социальных прав, медицинских прав и т.д. Это 
создает, с нашей точки зрения, существенный дисбаланс, и мы должны обязательно 
к этому вопросу вернуться для того, чтобы 
распространить и на эту сферу отношений 
в области малого и среднего бизнеса возможности введения льготирования. Кроме 
того, конечно же, нужно дополнительно обсуждать вопрос об администрировании этих 
платежей. У нас был накоплен качественный 
опыт их администрирования налоговой службой, и, наверное, забывать эту практику было 
бы неправильно».

В целом, подытоживая свое выступле
ние, А.В. Улюкаев отметил, что наша налоговая система является по своим базовым 
принципам конкурентоспособной. Но нам 
необходимо донастроить ее с точки зрения 
правил налогового администрирования, с 
точки зрения распространения требований, 
а не увеличения налоговой нагрузки не только на сферу налоговых отношений, но и на 
сферу квазиналоговых отношений. Важно 
обеспечить конкурентоспособность с точки 
зрения работы специальных налоговых режимов, специальных налоговых правоотношений, прежде всего для малого и среднего предпринимательства.

Позиция Счетной палаты

По словам Председателя Счетной пала
ты Российской Федерации Т.А. Голиковой, 
концептуально проект основных направлений налоговой политики повторяет основные направления, «которые мы из года в 
год одобряем».

Для оценки налоговых условий и веде
ния предпринимательской деятельности в 
России в проекте отражены два индикатора, которые используются в общем рейтинге ведения бизнеса, ежегодно рассчитываемом Всемирным банком и Международной финансовой корпорацией, а именно 
уровень налогообложения и регистрация 
предприятий. В то же время в данном случае отсутствуют такие индикаторы, как возможность получения кредитов и уровень 

процентных ставок по кредитам, которые 
в значительной степени оказывают влияние на развитие предпринимательства.

По мнению Т.А. Голиковой, следует об
ратить внимание на то, что проект основных направлений сохраняет введенную 
ранее парадигму налоговой системы. Ее 
основные характеристики: пропорциональная система налогообложения, общая тенденция на снижение налогового бремени и 
фискальная функция.

Логика проекта исходит из того, что по 

базисным вещам все правильно и все хорошо. Тем самым никаких серьезных, позитивных изменений в налогах и экономической политике при осуществлении обозначенной налоговой политики не предполагается.

В проекте основных направлений нет от
вета на очень актуальный вопрос: «Каким 
образом правительство будет решать проблему довольно большого дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации?» Отсутствует анализ того влияния на доходы 
бюджета и экономику, которые оказывают 
как уже принятые изменения налогового 
законодательства, так и те изменения, которые предполагаются в рамках налоговой 
политики.

При этом Т.А. Голикова обратила вни
мание на пример исполнения федерального бюджета 2014 г. Тогда запланированные 
законом доходы бюджета были перевыполнены на 926 млрд руб. «Если мы посмотрим, 
как это соотносится с фактическими макроэкономическими показателями, которые являются основой для расчета бюджета, то мы увидим, что они не являются основой для расчета бюджета, и на запланированные фактические показатели мы бы не 
вышли. Отличие составляет 408 млрд руб. 
При этом подчеркну, что методология расчета доходов на сегодняшний день и ее соотношение с макроэкономическим прогнозированием, к сожалению, еще далеки до 
совершенства».

Глава Счетной палаты с сожалением от
метила, что в проекте отсутствует срез изменений налогового законодательства по 
видам отраслей, хотя все прекрасно понимают, что в сегодняшних условиях, когда 

В ФЕДЕРАЛЬНОМ СОБРАНИИ

8

мы ставим задачи импортозамещения, это 
особенно актуально.

Большое внимание в проекте уделено ана
лизу налоговой нагрузки. Сравнительный 
анализ уровня налоговой нагрузки в российской экономике с аналогичными налоговыми показателями зарубежных стран 
может иметь, на взгляд аудиторов Счетной 
палаты, лишь вспомогательное значение и 
не может быть ориентиром для выстраивания мер налоговой политики. Ибо налоги, помимо фискальной функции, обладают рядом иных важнейших функций, а именно таких, как создание мотивов и стимулов для каких-то отдельных видов деятельности, или, наоборот, дестимулирования 
видов деятельности и воздействия на экономическую структуру и др.

Приводимые в проекте основных направ
лений сопоставления, считает Т.А. Голикова, мало что дают и мало о чем говорят. 
В России налоговая нагрузка, по ее информации, чуть ниже, чем в странах ОЭСР. Но 
этот факт не повод для фундаментальных 
выводов и принятия стратегических решений в налоговой политике. Кроме того, из 
соответствующих материалов видно, что 
наибольший вес по налогообложению у нас 
приходится на заработную плату (35,4%), 
на налог на прибыль организаций — 8,4%. 
Тем самым тяжесть налогов, по сути, падает на недооцененный в России труд, но не 
капитал. Такой перекос является определяющим в структуре российской экономики, 
в отношениях между трудом и капиталом. 
И правительство предлагает сохранить 
такую структуру на среднесрочную перспективу.

Выступавшая отметила, что в основных 

направлениях налоговой политики, которые одобрялись на 2015 и 2017 гг., был взят 
курс на окончательный отказ от установления налоговых льгот на федеральном 
уровне по региональным и местным налогам. В течение нескольких лет предполагалось поэтапно принять решения об отмене большинства действующих федеральных 
льгот. Но этого не оказалось в нынешнем 
проекте. Непонятно, почему от этого отказались, хотя это одобрялось на трехлетний 
период.

Вместе с тем, в 2014 г., напомнила Т.А. Го
ликова участникам парламентских слушаний, в налоговое законодательство были 
внесены изменения, которые не предусматривались основными направлениями налоговой политики. Теперь предлагается от 
них отказаться или перенести сроки их введения на более поздние. В связи с этим необходимо исключить возможность внесения в налоговое законодательство норм, не 
обусловленных концептуальными подходами, иначе это девальвирует все обсуждения и дезориентирует налогоплательщика, 
который рассчитывает на среднесрочное 
планирование в налоговой сфере.

Коснувшись проблем малого бизнеса, 

глава Счетной палаты отметила, что в проекте еще раз декларируется задача увеличения доли малого бизнеса и заявлена необходимость его поддержки. Однако, на ее 
взгляд, реальные меры, предпринимаемые 
в настоящее время, не позволят достичь желаемых целей. Большой проблемой для малого бизнеса является чрезмерная зарегулированность всех элементов налогов на федеральном уровне. Полномочия субъектов 
Российской Федерации и муниципалитетов 
в налоговой сфере очень ограничены. Сложившаяся практика регулирования налоговых правоотношений не учитывает того 
факта, что изменения в этой сфере затрагивают интересы большого количества субъектов малого предпринимательства. Общее 
число выданных патентов на 1 января 2015 г. 
составляет 122 тысячи 98 единиц, общее 
число индивидуальных предпринимателей — 
3 млн 486 тыс. 941 человек.

В проект включены предложения по из
менению патентной системы налогообложения. На нее возлагались и продолжают 
возлагаться довольно большие надежды, однако до настоящего времени при ее применении возникает ряд трудностей. Однако 
реальных мер по преодолению этих трудностей проект основных направлений не 
содержит.

Т.А. Голикова считает целесообразным 

максимально передать на региональный и 
муниципальный уровни полномочия по регулированию налоговых правоотношений 
для малого бизнеса. Кроме того, она пред

В ФЕДЕРАЛЬНОМ СОБРАНИИ

№ 9 (сентябрь), 2015. 66 : 3–13
9

лагает рассмотреть вопросы об отмене ограничения в 100 тыс. руб. для определения 
величины вмененного дохода, а для тех лиц, 
чьи доходы в год не превышают один миллион рублей, уплату стоимости патента 
можно было бы заменить уплатой ежегодной пошлины с целью легализации их деятельности.

Как отметила Т.А. Голикова, в проекте 

основных направлений определенное внимание уделено регулированию деятельности консолидированных групп налогоплательщиков (КГН). Констатируется, в частности, снижение поступлений в региональные бюджеты. Авторы документа считают 
нецелесообразным продлевать ограничение 
по вновь образуемым группам.

Вместе с тем, в проекте декларируется 

целесообразность анализа изменения налоговой базы по налогу на прибыль и организации КГН, что позволит учесть изменение поступления пониженных ставок, 
установленных субъектами Российской Федерации. «Правда, возникает вопрос, а что 
делали три с половиной года, и почему этот 
анализ в течение трех с половиной лет не 
производили? Мы тоже придерживаемся 
позиции необходимости продления на два, 
три года моратория на создание и изменение действующих КГН с отработкой механизмов компенсаций и выпадающих доходов ряда регионов, анализом практики администрирования уплаты налогов членами 
КГН. И только после этого целесообразно 
принимать окончательное решение».

Остановившись на проблемах налоговых 

льгот, Т.А. Голикова сказала следующее. 
Угрожающая сумма льгот, которая звучит 
по 2013 г. — 7 трлн руб. Это половина расходной части бюджета. Но если разобраться, то самые большие суммы так называемых выпадающих доходов — это особенности налогов. Только амортизационная 
премия в 2013 г. составила 216 млрд руб. 
По сути, амортизация — это экономический метод восстановления и обновления 
основных производственных фондов. Без 
этого невозможно не только расширенное, 
но и простое воспроизводство.

«Большое количество налоговых льгот и 

преференций, — сказала Т.А. Голикова, — 

предоставлены именно на федеральном 
уровне и по налогу на добычу полезных ископаемых. По 2013 г. это 379 млрд руб. Конечно, можно отменить амортизационную 
премию и льготы по налогу на добычу полезных ископаемых и направить полученные средства, скажем, на развитие образования и здравоохранения. Но для этого надо 
провести оценку этих льгот за предыдущие 
годы. Однако этого не сделано. И никаких 
намеков в проекте на это не содержится».

Обратила внимание глава Счетной пала
ты и на проблемы налогового маневра в 
нефтяном секторе. Согласно проекту с этим 
все хорошо, соответственно, делать в этой 
части ничего не надо. Но при этом авторами проекта не предложены конкретные меры 
реагирования на возможные проблемы, связанные с реализацией налогового маневра, 
например, при снижении мировых цен на 
нефть. Какие меры компенсации в данном 
случае должны быть применены?

И, наконец, в завершение своего высту
пления Т.А. Голикова остановилась на следующих вопросах, которые, по ее словам, 
никакого отражения в проекте основных 
направлений не получили.

Первое. Аудиторам Счетной палаты край
не важным представляется обратить внимание на основные подходы к борьбе с таким 
явлением, как миграция налогоплательщиков из региона в регион. Зачастую это обусловлено не экономической деятельностью, 
а уклонением от уплаты налогов. В связи с 
этим нужно законодательно ограничить 
такие возможности.

Второе. Назрела необходимость введе
ния в России института налогового консультирования. В настоящее время порядка 17 млн человек зарегистрировались в 
личном налоговом кабинете, около 5 млн 
человек ежегодно претендуют на разного 
рода вычеты и попадают под соответствующие налоговые декларации. При этом налогоплательщики при составлении декларации зачастую пользуются услугами сторонних организаций и физических лиц. Поэтому закон о налоговом консультировании фактически закрепит уже существующие отношения. Но если сейчас лица, осуществляющие такое налоговое консульти

В ФЕДЕРАЛЬНОМ СОБРАНИИ

10

рование, не несут ответственность за те действия, которые они осуществляют, то с введением закона налогоплательщик будет 
более защищен от возможных негативных 
последствий.

И наконец, третье. Проектом основных 

направлений не предлагается практически 
никаких мер по предотвращению и сокращению задолженности в бюджетную систему по налогам и сборам. К сожалению, в последние три года задолженность имеет 
устойчивую тенденцию роста. По состоянию на 1 апреля 2015 г. объем задолженности по налогам и сборам, администрируемым Федеральной налоговой службой, составил 1 трлн 262 млрд руб., в том числе 
недоимка — 890 млрд руб. Значительная 
сумма задолженности, приостановленная 
к взысканию, числится за организациями, 
находящимися в процедуре банкротства. 
Что делать с этим, авторы проекта основных направлений, похоже, не предполагают. И хотя Т.А. Голикова считает, что над 
документом проведена немалая работа, тем 
не менее, на ее взгляд, остается много вопросов по поводу его дальнейшей судьбы.

О проблемах, которые ждут 

своего решения

Как показали выступления участников 

слушаний, сегодня еще много достаточно 
серьезных проблем налогового характера, 
которые ждут своего решения.

В частности, губернатор Ямало-Ненецкого 

автономного округа Д.Н. Кобылкин в своем 
выступлении обратил внимание, прежде 
всего, на истощение месторождений, низкий коэффициент извлечения нефти и газа, 
а также высокий износ основных фондов.

Необходимость поддержания текущих 

объемов добычи полезных ископаемых вынуждает компании осваивать новые территории, которые находятся в экстремальных 
климатических зонах и не обеспечены транспортной инфраструктурой. Все это, естественно, требует значительных капитальных затрат. К тому же необходимость освоения новых районов добычи по времени 
совпала с падением мировых цен на нефть 
и санкционным давлением на Россию. По
этому губернатор считает, что в сегодняшних условиях целесообразно поддержать 
отечественный нефтегазовый комплекс посредством налоговых мер.

По его мнению, для развития нефтедобы
чи в регионе было бы целесообразно рассмотреть возможность предоставления налоговых льгот для месторождений с так называемыми нефтяными оторочками. Сегодня их разработка экономически неэффективна в связи с крайне высокими удельными капитальными затратами. Несмотря на 
то, что запасы нефтяных оторочек являются трудноизвлекаемыми, отдельной налоговой льготы для них пока не предусмотрено.

Предоставление налоговых льгот, о ко
торых идет речь, не только обеспечило бы 
эффект от разработки залежей нефти, но и 
позволило впоследствии вовлечь в разработку значительные запасы газа на данных 
месторождениях, полагает губернатор.

По словам Д.Н. Кобылкина, ключевой 

проект российской Арктики «Ямал СПГ» 
без предоставленных льгот просто бы не 
состоялся. А ведь такие проекты имеют 
огромную мультипликацию, ибо используются новейшие технологии и материалы, с 
нуля создается современная инфраструктура. Поэтому особый налоговый режим в 
данном регионе абсолютно оправдан.

Губернатор отметил также все возраста
ющую сложность текущей системы рентного налогообложения, что выражается в 
увеличении количества различных понижающих коэффициентов, адресных льгот, 
действие которых зачастую ограничено 
определенным периодом времени. В этой 
связи, полагает он, упрощение налогообложения, в основе которого лежал бы понятный принцип взимания налога с чистого 
дохода по единой ставке, стимулировало бы 
бизнес к принятию долгосрочных инвестиционных решений.

«Мы поддерживаем, — сказал он далее, — 

инициативы федеральных министерств и 
бизнес-сообщества о проведении эксперимента с переводом части месторождений 
на систему обложения финансового результата.

Переход на налогообложение чистого до
хода обеспечит дифференциацию налого

В ФЕДЕРАЛЬНОМ СОБРАНИИ

№ 9 (сентябрь), 2015. 66 : 3–13
11

вой нагрузки в зависимости от условий эксплуатации на конкретном месторождении. 
Так, согласно расчетам, перевод на обложение налогом на финансовый результат группы месторождений, расположенной в ЯмалоНенецком автономном округе, за счет повышения коэффициента извлечения, позволит увеличить добычу на 68%, в результате прирост платежей во все уровни бюджета увеличится на 14%.

Мы понимаем, что Министерство финан
сов обеспокоено возможными выпадающими доходами бюджета, но есть предложение начать с эксперимента по ограниченному ряду проектов. Также целесообразно 
рассмотреть возможность заключения соглашений с компаниями, в которых бы предусматривалась их обязанность обеспечить 
рост налоговых платежей по сравнению с 
действующей системой налогообложения. 
Тем самым мы можем минимизировать 
риски федерального бюджета».

Что касается Уполномоченного при Пре
зиденте РФ по защите прав предпринимателей Б.Ю. Титова, то он основную проблему российской налоговой системы видит, 
прежде всего, в ее фискальном характере. 
Хотя, по его мнению, налоговая система является очень важным фактором в мировой 
конкуренции за приток инвестиций. Поэтому, считает он, используя налоги, нужно 
привлекать бизнес, бороться за него. А бизнес идет туда, где ему выгоднее. Это объективная реальность.

Прежде всего, конечно, надо стремить
ся зарабатывать не за счет ставок, а за счет 
расширения налоговой базы, то есть за счет 
увеличения количества предприятий у нас 
в стране, полагает Б.Ю. Титов.

Перейдя к проблемам малого бизнеса, 

Б.Ю. Титов довел до сведения участников 
слушаний информацию о том, что, по его 
сведениям, сегодня у нас в стране 22 млн 
человек, задействованных в этой сфере предпринимательства, не оформили отношения 
с бюджетом. Чтобы исправить ситуацию, 
считает он, надо резко уменьшить административную нагрузку на малый бизнес. И 
тогда только за счет выхода этих людей из 
теневой экономики можно было бы собрать 
в государственную казну дополнительно 
более 50 млрд руб.

Точку зрения Б.Ю. Титова в отношении 

фискального характера отечественной налоговой системы поддержал и президент 
общественной организации «Опора России» 
А.С. Калинин. «Безусловно фискальная нагрузка в России сегодня выше, чем в большинстве стран мира», — сказал он.

В экономической теории уже давно из
вестно, что когда уровень изъятия налогов 
становится выше определенной черты, у 
предпринимательского сообщества пропадают стимулы вкладывать деньги в развитие своего производства, услуг, и таким образом общее поступление налогов в бюджеты различных уровней сокращается. Поэтому, с точки зрения представителей 
«Опоры России», нужно ввести в основные 
направления налоговой политики на обозримый период положение о том, что при 
повышении собираемости налогов, а также 
увеличении базы налогообложения должно адекватно происходить снижение ставок соответствующих налогов.

А.С. Калинин предложил начать с патен
та для самозанятых. Ведь сегодня, действительно, более 20 млн человек у нас в стране никак не оформили отношения с бюджетом. И если ввести патент для тех, у кого 
нет наемных работников, сделать его достаточно низким, понятным, то многие наверняка предпочтут зарегистрировать свои 
отношения с государством. «На наш взгляд, 
это должно быть очень просто: от одного 
месяца до одного года, и максимальный платеж не должен превышать двух тысяч рублей в месяц».

Коснувшись проблемы неналоговых пла
тежей, А.С. Калинин выразил удовлетворение по поводу того, что больше половины 
из них правительство намерено заморозить 
до 2019 г. При этом, отметил он, еще остались вопросы по ряду платежей, в частности, по торговому сбору. Тем не менее намерение правительства заморозить неналоговые платежи — это очень позитивный 
сигнал для бизнес-сообщества, он оценивается для него более чем в полтора триллиона рублей.

По неналоговым платежам «Опора Рос
сии» предлагает следующее. Во-первых, процедуру их введения приравнять к процедурам по налоговым платежам, обеспечить по