Журнал Российского права, 2010, № 8

Редакционная коллегия:

Хабриева Т. Я. — главный редактор, член-корр. РАН, 
д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ,  директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП);
Боголюбов С. А. — заместитель главного редактора, 
д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, зав. отделом аграрного, экологического и природоресурсного 
законодательства ИЗиСП;
Автономов А. С. — д-р юрид. наук, проф., главный научный сотрудник сектора сравнительного права ИГП РАН; 
Власенко Н. А. — д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, 
зав. отделом теории законодательства ИЗиСП;
Голиченков А. К. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, декан юридического факультета МГУ  
им. М. В. Ломоносова;
Жуйков В. М. — д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, 
руководитель Центра частноправовых исследований 
ИЗиСП;
Маковский А. Л. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, первый заместитель председателя Совета Исследовательского центра частного права при 
Президенте РФ;
Марченко М. Н. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, зав. кафедрой теории государства и права и политологии юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова;
Павлова О. К. — канд. юрид. наук, генеральный директор издательства «Норма»;
Тихомиров Ю. А. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, первый заместитель директора ИЗиСП;
Толстой Ю. К. — академик РАН, д-р юрид. наук, проф., 
засл. деятель науки РФ, профессор кафедры гражданского права СПбГУ;
Толстопятенко Г. П. — д-р юрид. наук, проф., декан 
международно-правового факультета МГИМО (У) 
МИД России;
Хлестова И. О. — д-р юрид. наук, и. о. зав. отделом международного частного права ИЗиСП;
Яковлев В. Ф. — член-корр. РАН, д-р юрид. наук, проф., 
засл. юрист РСФСР, советник Президента РФ;
Ярошенко К. Б. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, главный научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП.

Ежемесячный журнал
№ 8 (164) 2010
Издается с 1997 года

Учредители:
Институт законодательства и сравнительного 
правоведения при Правительстве Российской 
Федерации;
Издательство «Норма».

Журнал включен в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых 
должны быть опубликованы основные научные 
результаты диссертаций 
на соискание ученой степени доктора и кандидата наук (утв. Президиумом ВАК 
Минобрнауки России).

Адрес редакционной  
коллегии:
117259, Москва, Б. Черемушкинская ул., д. 34
Институт законодательства 
и сравнительного правоведения при Правительстве  
Российской Федерации
Тел./факс: (495) 719-73-02,
719-76-02
Е-mаil: office@izak.ru
Internet: izak.ru

Издатель:
Издательство «Норма»
Свидетельство о регистрации
№ 015582 от 23 декабря 1997 г.
Заместитель главного  
редактора —  
Д. Х. Диянов
Ответственный секретарь — 
Г. А. Королёв
Дизайн — С. С. Водчиц
Корректура — И. Г. Тюленина
Компьютерная верстка —  
А. И. Канунов

Адрес редакции:
101990, Москва, Колпачный 
пер., 9а
Тел./факс: (495) 621-62-95, 
623-67-93, 625-45-05
Е-mаil: jrp@norma-verlag.соm
Internet:  
norma-verlag.соm/journal

Редакционный совет:

Собянин С. С. (председатель), Зорькин В. Д., Иванов А. А., 
Лебедев В. М., Морозов О. В., Нургалиев Р. Г., Орлова С. Ю., 
Патрушев Н. П., Степашин С. В., Устинов В. В., Чайка Ю. Я.

российского права

АПК РФ — Ар бит раж ный про цес су аль ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции;
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации;
ГК РФ — Гра ж дан ский ко декс Рос сий ской Фе де ра ции;
ГПК РФ — Гра ж дан ский про цес су аль ный ко декс Российской Федерации;
ЖК РФ — Жи лищ ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции;
ЗК РФ — Земель ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции;
Ко АП РФ — Ко декс Российской Федерации об ад ми ни ст ра тив ных пра во на руше ни ях;
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации;
СК РФ — Семейный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции;
ТК РФ — Трудовой ко декс Рос сий ской Фе де ра ции;
УИК РФ — Уго лов но-ис пол ни тель ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции;
УК РФ — Уго лов ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции;
УПК РФ — Уго лов но-про цес су аль ный ко декс Российской Федерации.

* * *

БВС РФ — Бюллетень Вер хов ного Суда Рос сий ской Фе де ра ции;
БМД — Бюллетень международных договоров;
БНА — Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной 
власти;
ВВС СССР (РСФСР) — Ве до мо сти Вер хов но го Со ве та СССР (РСФСР);
Ве до мо сти СНД и ВС СССР (РСФСР, РФ) — Ве до мо сти Съезда на род ных де пута тов СССР (РСФСР, Российской Федерации) и Вер хов но го Со ве та СССР (РСФСР, 
Российской Федерации);
Вестник ВАС РФ — Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
Вестник КС РФ — Вестник Конституционного Суда Российской Федерации;
САПП РФ — Со б ра ние ак тов Пре зи ден та и Пра ви тель ст ва Рос сий ской Фе дера ции;
СЗ РФ — Со б ра ние за ко но да тель ст ва Рос сий ской Фе де ра ции.

* * *

ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд Рос сий ской Фе де ра ции;
ВС РФ — Вер хов ный Суд Рос сий ской Фе де ра ции;
ЕСПЧ — Европейский Суд по правам человека;
ИГП РАН — Ин сти тут го су дар ст ва и пра ва Рос сий ской ака де мии на ук;
ИЗиСП — Ин сти тут за ко но да тель ст ва и срав ни тель но го пра во ве де ния  
при Пра ви тель ст ве Рос сий ской Фе де ра ции;
КС РФ — Кон сти ту ци он ный Суд Рос сий ской Фе де ра ции;
МГЮА — Московская государственная юридическая академия;
МПА СНГ — Межпарламентская ассамблея государств — участников СНГ;
ФАС — федеральный арбитражный суд;
ФС РФ — Федеральное Собрание Рос сий ской Фе де ра ции;
ЦБ РФ — Центральный банк Рос сий ской Фе де ра ции (Банк России);
ЦИК РФ — Центральная избирательная комиссия Рос сий ской Фе де ра ции.

Список сокращений

Содержание

Пуляева Е. В. Концепция развития 
законодательства об образовании  .........5

Российское законодательство: 
состояние и проблемы
Васильев В. И., Помазанский А. Е. 
Законодательное регулирование 
избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах   ......16
Зырянов С. М. Обеспечение законности в административно-надзорной деятельности органов  
исполнительной власти   ...............................27
Мишунина А. А. Системный подход 
к государственному регулированию миграционных процессов  
в Российской Федерации  ............................33

Теоретические проблемы 
российского права  
и государственности
Серков П. П. О понятии юридической ответственности   ....................................42
Ермакова К. П. Правовые пределы 
судебного усмотрения  ...................................50

Актуальные вопросы 
правоприменения
Латыпов Т. Р. О применении положений главы 52 УПК РФ при возбуждении уголовных дел в отношении отдельных категорий лиц   ...............59

Правовой мониторинг
Черногор Н. Н., Пуляева Е. В.,  
Чеснокова М. Д., Глазкова М. Е.  
Мониторинг эффективности  
правового механизма оказания  
социальных услуг   ............................................66
Черепанова Е. В. Вопросы правового мониторинга в постановлениях 
Верховного Суда РФ   ......................................76
Павлушкин А. В., Нанба С. Б.  
Новый формат конференции  
по мониторингу законодательства  
и правоприменения ...........................................83

Чеснокова М. Д. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: опыт субъектов  
Российской Федерации   ...............................89

Международное право
Королёв Г. А., Семенова Ю. А. Установление универсальной юрисдикции над преступлениями,  
нарушающими нормы jus cogens  
(на примере пиратства)  .................................96

Дискуссия
Пономарев М. В. Правовой механизм экологического аудита  .................. 106

Трибуна молодого ученого
Бризкун К. А. О видах рекомендательных актов международных организаций и формах их влияния на 
национальное законодательство   .......111
Тальцева Л. А. Коллизионные  
нормы в области договорных  
отношений международной  
воздушной перевозки  ................................. 120

К юбилею  
Института законодательства  
и сравнительного правоведения  
при Правительстве РФ
Литовкин В. Н.  
Так все начиналось…  ....................................127

В год 65-летия Победы
Серегина Л. В. Трудовое право  
в годы Великой Отечественной  
войны   ........................................................................ 139

Новые книги
Издано Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ .....................149
Издательство «Норма» 
выпустило в свет  ............................................. 150
Справочная информация  ..........................151

Contents

The concept of Development  
of Legislation on Education  
by E. V. Pulyaeva  .....................................................5

Russian Legislation: Current State 
and Problems
Legislative Regulation of Electoral 
System Used in Municipal Election 
by V. I Vasiliev,  A. E. Pomazansky  ........16
Ensuring of the Rule of Law  
in Administrative-Supervision 
Activities of Executive Authorities 
by S. M. Ziryanov  ................................................27
Systems Approach to State 
Regulation of Migration Processes  
in the Russian Federation  
by A. A. Mishunina  .............................................33

Theoretical Problems of the Russian 
Law and Statehood
On the Notion of Legal Responsibility 
by P. P. Serkov  ........................................................42
Legal Framework of Judicial 
Discretion by K. P. Ermakova  ....................50

Pressing Issues of Application of Law 
On Application of Provisions  
of Chapter 52 of Code of Criminal 
Procedure of the Russian Federation 
in Institution of Criminal Case 
against Separate Categories  
of Persons  
by T. R. Latypov  ....................................................59

Legal Monitoring
Monitoring of Efficiency of Legal 
Mechanism of Rendering  
Social Services  
by N. N. Chernogor,  
E. V. Pulyaeva, M. D. Chesnokova,  
M. E. Glazkova  ........................................................66
Questions of Legal Monitoring  
in Resolutions of the Plenum  
of the Supreme Court  
of the Russian Federation   
by E. V. Cherepanova  ........................................76
The New Frame of the Conference 
on Monitoring and Law Enforcement 
by A. V. Pavlushkin, S. B. Nanba  .............83

Monitoring of Legislation and 
Enforcement: Experience  
of the Subjects  
of the Russian Federation  
by M. D. Chesnokova  .........................................89

International Law
Assertion of Universal Jurisdiction 
over Crimes which Violate Jus 
Cogens Norms (on the Example  
of Piracy) by G. A. Korolyev,  
Yu. A. Semenova  ...................................................96

Discussion
Legal Mechanism  
of Environmental Audit  
by M. V. Ponomarev  ........................................ 106

Young Scientist’s Tribune
On Кinds of Recommendation Acts 
of International Organization  
and of Forms of Their Impact  
on National Legislation  
by K. A. Brizkun  .................................................111
Collision of Norms in the Field 
of Contractual Relations of 
International Air Transportation  
by L. A. Taltseva  ................................................ 120

Towards Anniversary of Institute for 
Legislation and Comparative Law
So It All Began…  
by V. N. Litovkin  .................................................127

65th Anniversary of Victory  
in the Great Patriotic War 
Labor Law in the Years  
of the Great Patriotic War  
by L. V. Seregina  ................................................ 139

New books
Published by the Institute for 
Legislation and Comparative Law 
under the Government of the 
Russian Federation  ...........................................149
«Norma» Publishing House New 
Editions  ..................................................................... 150
Supplemental  Information  ........................151

В июне 2010 г. в г. Санкт-Петербурге под девизом «Закладывая основу 
для будущего» прошел международный экономический форум, на котором российское образование рассматривалось как ключевой элемент экономической модернизации России. 
Придание особой значимости вопросу повышения конкурентоспособности 
отечественного образования является 
закономерным следствием активно обсуждавшихся в последние годы путей 
интеграции экономики, образования 
и науки. Осуществление указанных 
модернизационных процессов предполагает создание в законодательстве  
в сфере образования правовых предпосылок.
Состояние законодательства  
в сфере образования. Факторы, 
влияющие на динамику отрасли. 
Образовательная отрасль законодательства — одна из самых динамичных, что обусловлено проведением 
реформы образования, а также тем, 
что эта реформа сопровождается 
крупномасштабными преобразованиями административного, налогового, бюджетного законодательства, 
реформой местного самоуправления 
и т. д. Кроме того, поскольку законодательство в сфере образования составляют не только Конституция РФ, Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-I «Об 
образовании», Федеральный закон от 

22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», но и принимаемые в соответствии с ними другие 
законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также законы и иные 
нормативные правовые акты субъектов РФ в области образования, многочисленно принимаемые подзаконные 
нормативные акты в развитие положений закона существенно изменяют практику реализации законодательной нормы, а иногда приводят и к 
трансформации самой нормы1.
Рассмотрим данные факторы динамичности образовательного законодательства.
1. Фактор, связанный с реформой 
системы образования, обусловлен 
переходом Российской Федерации  
в соответствии с Болонским соглашением2 к двухуровневой системе высшего образования. Указанное является ярким примером влияния норм 
международного права на национальное законодательство. Проводимая реформа подтверждает возмож
1  Сказанное можно отнести к введению 
единого государственного экзамена и новациям в отношении процедурных механизмов его реализации, выражающихся в том 
числе во введении дополнительных вступительных испытаний отдельными образовательными учреждениями.
2  Декларация о создании общеевропейского пространства высшего образования 
(Болонская декларация) (принята в г. Болонье 19 июня 1999 г.). Россия подписала Декларацию 19 сентября 2003 г.

Концепция развития законодательства 
об образовании

Е. В. Пуляева

Пуляева Елена Валерьевна — старший 
научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Журнал российского права № 8 — 2010

ность использования обычных «мягких» норм (рекомендательное право) 
международного права в сфере регулирования правоотношений в образовательной сфере3.
Глобальный рынок формирует новую систему ценностей (единое образовательное пространство в целях 
создания единого рынка труда). В результате международное право инициирует процесс унификации законодательства об образовании и, таким образом, формирует национальное законодательство.
Однако следует отметить, что проблема взаимодействия норм международного и национального законодательства актуальна на уровне 
правоприменения. Российская Федерация имеет соглашения о международном сотрудничестве в сфере образования с рядом стран, однако при решении вопроса, например, о 
подтверждении необходимого уровня образования или об установлении 
эквивалентности уровней образования потенциал их действия сводится 
на нет4. Данное обстоятельство объясняется тем, что в основном положения указанных соглашений имеют общий характер, тогда как для 
того, чтобы быть непосредственно 
применимыми, они должны иметь 
необходимый уровень конкретизации. Этот уровень связан со способностью порождать права и обязанности для физических и юридических лиц. При этом их инкорпорация 
не всегда достигает цели нормы, поскольку при необходимости их реализации применение таких норм становится невозможным5.

3  См.: Международное право и национальное законодательство. М., 2009.
4  См.: Зенков В. Н. Концепция развития 
законодательства в сфере образования // 
Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, 
Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004; 
Социальное законодательство / отв. ред.  
Ю. А. Тихомиров, В. Н. Зенков. М., 2005. С. 107.
5  См.: Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Международные межведомст
Привести в действие норму призваны акты национального права, 
однако наличия в отечественном законодательстве декларативных положений о международном сотрудничестве в сфере образования явно 
недостаточно. Следует заметить, что 
имеет место и разнонаправленный 
характер соглашений, заключенных на межгосударственном уровне в отношении установления эквивалентности дипломов кандидатов 
наук и докторов наук, аттестатов доцентов и профессоров, что не способствует унификации законодательства в сфере образования.
2. Неоднородный предмет регулирования законодательства в сфере образования, обусловленный спецификой 
образовательных отношений, порождает наличие в рамках образовательного законодательства норм административного, гражданского, трудового, 
финансового и других отраслей законодательства. Столь выраженная специфичность предмета, который призвана регулировать образовательная 
отрасль права, была подмечена еще 
в советской юридической науке6, что 
получило развитие и сегодня в трудах исследователей7. Это обусловило 
понимание отрасли образовательного законодательства как носящей комплексный характер8.

венные договоры Российской Федерации. 
М., 2008. С. 161.
6  См., например: Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании. М., 1985; 
Новоселов В. И. Правовое положение граждан 
в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 33; Сапаргалиев Г. С., Баянов Е. Б. 
и др. Государственное управление народным 
образованием в СССР. Алма-Ата, 1980.
7  См., например: Сырых В. М. Введение 
в теорию образовательного права. М., 2002; 
Спасская В. В. Законодательство Российской 
Федерации в сфере образования: становление и перспективы развития. М., 2006.
8  См.: Суханов Е. А. О концепции кодекса об образовании и самостоятельного «образовательного права» // Проблемы и перспективы законодательства об образовании 
и его кодификации: материалы VI Между

Концепция развития законодательства об образовании

В силу сказанного установление 
комплексного характера институтов, входящих в предмет отрасли, порож дает ее подвижность, поскольку круг институтов образовательного законодательства не является стабильным.
Так, например, отсутствие четкой 
отраслевой принадлежности отдельных видов образования — экологическое образование, спортивная подготовка, военная подготовка, образование в сфере культуры и искусства — 
приводит к появлению комплексных 
институтов в рамках образовательного, экологического, военного законодательства, законодательства 
в сфере спорта, культуры. Это обусловливает необходимость отражения специфики приведенных видов 
образования в рамках законодательства в сфере образования.
Вопросы о том, какие институты 
могут быть встроены в систему образовательного законодательства, 
целесообразно ли подобное их включение в структуру образовательного 
правового акта, насколько они могут 
быть в нем видоизменены, являются актуальными.
При этом общая закономерность 
развития взаимоотношений законодательства об образовании со смежными отраслями может быть показана на примере гражданского законодательства, в котором исключительная сфера правового регулирования 
остается незначительной и преобладает блоковая система правового регулирования, свойственная для англо-американского права. Подавляю
народной научно-практической конференции. Москва, 11—12 октября 2001 г. / отв. ред.  
А. Я. Капустин, В. В. Еремян. М., 2002. 
С. 68—69; Матюшева Т. Н. Правовой статус 
гражданина Российской Федерации и сфера 
образования: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 1999. С. 21; Ягофаров Д. А. О некоторых 
теоретико-правовых и практических аспектах кодификации российского образовательного законодательства // Право и образование. 2003. № 2. С. 11; Федорова М. Ю. Образовательное право. М., 2003. С. 15.

щая масса имущественных отношений, регулируемых гражданским 
законодательством, уже находится 
в сфере комплексного правового регулирования под воздействием публичных норм права9.
Однако наличие противоречивости норм образовательного и норм 
гражданского, налогового, бюджетного, трудового и иных отраслей законодательства поднимает вопрос о приоритете конкретной отрасли в регулировании образовательных правоотношений.
Судебная практика демонстрирует примеры, когда применяются нормы гражданского, административного, налогового и иных отраслей права без учета специфики образовательных правоотношений, что ведет 
к ущемлению прав участников данных правоотношений и сдерживанию развития сектора образования. 
Однако этим проблема соотношения в процессе правового регулирования сферы образования норм различных отраслей законодательства 
не исчерпывается. В случае отсутствия необходимой нормы в законодательстве об образовании правило  
о применении соответствующей нормы иной отрасли в условиях пробельного характера законодательного регулирования способно привести 
к непоправимым последствиям для 
системы образования.
Принцип «неприменимости» норм 
иных отраслей права при регулировании образовательных правоотношений, возникающих в связи 
с функционированием комплексных институтов, может быть реализован посредством выражения указанной специфики образовательных 
правоотношений в специальной нор
9  Проблемы совершенствования гражданского законодательства (обзор IV Ежегодных 
научных чтений, посвященных памяти профессора С. Н. Братуся) // Журнал российского права. 2010. № 1; Мозолин В. П. Роль гражданского законодательства в регулировании 
комплексных имущественных отношений // 
Журнал российского права. 2010. № 1.

Журнал российского права № 8 — 2010

ме в законодательных актах об образовании.
Комплексный характер отрасли 
образовательного законодательства 
находит специфическое выражение 
в федеративном устройстве.
В рамках совместной компетенции 
при регулировании общих вопросов образования и воспитания (п. «е» 
ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) субъекты РФ соприкасаются с вопросами, 
относящимися к исключительной 
компетенции Российской Федерации. Это нормы административного 
законодательства (вопросы управления образованием, контроль качества), гражданского законодательства 
(предпринимательская и иная приносящая доход деятельность образовательного учреждения, вопросы 
создания, реорганизации, ликвидации образовательного учреждения), 
трудового законодательства (социальные гарантии). Таким образом, 
актуальными являются проблемы 
законодательного определения круга полномочий органов государственной власти Российской Федерации 
и ее субъектов в сфере образования 
и возможность принятия нормативных правовых актов в пределах переданных полномочий по вопросам, 
которые носят комплексный характер правового регулирования. Следовательно, целесообразно четкое разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ, 
где признак комплексности способствует такому разграничению.
3. Законодательство в сфере образования отличается широтой своего смысла, что находит объяснение  
в исторических традициях становления рассматриваемой отрасли.
В советское время существующий 
подход к регулированию общественных отношений в сфере образования строился на административно-правовых началах10, хотя специ
10  См.: Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. М., 1975. С. 52; 
Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976. С. 97.

фика образовательных отношений 
была установлена исследователями еще в 1970-е гг.11 Следовательно, 
советские Основы законодательства о народном образовании в преддверии 1990-х гг.12 уже не отвечали 
реалиям времени13. Между тем разработка Закона РСФСР «Об образовании» требовала времени, и выходом из данной ситуации явилось 
принятие Временных положений, 
регламентирующих деятельность 
учреждений (организации системы 
образования) и подготовки кадров  
в РСФСР14. В результате была нарушена общепринятая последовательность подготовки нормативных правовых актов. В дальнейшем в целях 
соответствия уровню развития общественных отношений и ввиду необходимости заполнения пробелов  
в правовом регулировании объем 
подзаконных нормативных актов 
увеличивался.
Учитывая, что столь длительный 
период времени становления отрасли характеризовался хаотичностью, 
закономерно воцарение логики законодательного регулирования. Нередко в обоснование внесения изменений 
в тот или иной закон приводится довод в пользу необходимости приведения его норм в соответствие с нормами актов подзаконного уровня. Интенсивность подзаконного нормотворчества оказывает обратное влияние 
на уровень регулирования федеральных законов и законов субъектов РФ. 

11  См.: Новоселов В. И. Указ. соч.; Малеин Н. С. Гражданско-правовое положение 
личности в СССР. М., 1975. С. 33—34; Андреев В. С. Социальное обеспечение в СССР. М., 
1971. С. 13—18; Сапаргалиев Г. С., Баянов Е. Б. 
и др. Указ. соч.
12  См.: Закон СССР от 19 июля 1973 г. 
№ 4536-VIII «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании» // Свод законов СССР. 1990. Т. 3.
13  См.: Спасская В. В. Указ. соч. С. 9.
14  См.: Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 
1990 г.

Концепция развития законодательства об образовании

Таким образом, большинство процедур, связанных с реализацией прав 
граждан на образование, находится 
в сфере действия именно подзаконного нормотворчества.
Вместе с тем остается невостребованным такой способ систематизации 
законодательства, как инкорпорация, 
при котором нормативные акты, регулирующие общественные отношения в сфере образования, объединяются в сборник в совокупности с устранением устаревших, противоречащих друг другу положений. Заметим, 
что во Франции такая форма достаточно популярна15.
Границы правового регулирования образовательной отрасли законодательства. Подчеркивая динамичность рассматриваемой отрасли 
законодательства, стоит отметить, 
что ее трансформации в определенной мере есть результат подвижности границ правового регулирования 
в сфере образования, которые на современном этапе все более подвержены расширению. Границы действия законодательства меняются 
также и в зависимости от динамики условий общественной жизни. 
Так, репетиторство в советское время рассматривалось как предпринимательская деятельность и преследовалось по закону. На сегодняшний 
день индивидуальная трудовая педагогическая деятельность не требует лицензирования, однако признается предпринимательской в случае 
получения дохода и подлежит регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Однако специфику действия права в образовательном секторе обусловливает тот факт, что в качестве предмета правового регулирования выступает «производственный 
процесс» — учебный процесс, что 
не является главным ни в области 
науки, ни в области искусства16. Ве
15  См.: Кодекс образования Франции. Законодательная часть. М., 2003. С. 22.
16  См.: Дорохова Г. А. Управление народным образованием в СССР. М., 1965. С. 8.

сомость такого регулятора общественных отношений, как мораль, однозначна17. В связи с этим неизбежно взаимопроникновение морали 
и права18, а следовательно, возникновение потребности в определении явлений общественной жизни, 
требующих правового регулирования, феноменов, существующих  
в рамках так называемой нейтральной территории, и способов регулирования, отвечающих требованиям 
нейтралитета. Границы могут быть 
обусловлены следующим: способностями государства; целью и задачами; социальным характером явления, влекущего для множества членов общества целый ряд взаимных 
прав и обязанностей19; пропорциональностью достигаемой цели и затраченных средств20; наличием препятствий столь сильных для человека, что собственными силами он не  
в состоянии их преодолеть, а между 
тем условия его развития требуют 
устранения этих препятствий21. Однако следует принять во внимание 
нецелесообразность действия правового регулятора в том случае, если указанные «препятствия» могут 
быть разрешены человеком отдельно собственными силами или коллективно (например, с помощью локальных актов).
Подвижность границ правового 
регулирования находит свое выражение в изменении формы и сферы действия источников образовательного законодательства, что обу
17  См.: Интеллектуальные ресурсы нации: 
возможности и пределы правового регулирования. М., 2009. С. 45.
18  См.: Ehrlich Е. Grundlegung der Soziologie 
des Rechts. 1913. S. 45, 132; Кардозо Б. Развитие права. Нью Хавен, 1924.
19  См.: Хвостов В. М. Общая теория права. Элементарный очерк. По изданию 1911 г. 
URL: http://www.allpravo.ru.
20  См.: Моль Р. Энциклопедия государственных наук // Соч. Роберта [фон-] Моля /
пер. А. Попова. М., 1868.
21  См.: Теория промышленного права / пер. 
с фр. СПб., 1873.

Журнал российского права № 8 — 2010

словливается поиском меры наиболее удачного соотношения аспектов 
централизации и децентрализации 
в управлении образованием.
В зарубежной практике по вопросу границ законодательной регламентации сферы образования сложилось 
два подхода. В соответствии с первым 
в законах регламентируется только 
то, что является необходимым, все 
остальное сосредоточено в руках самих школ, ответственность за большую часть дел переносится на низший уровень (Бельгия, Нидерланды, 
Дания, Великобритания, Ирландия). 
Другой подход характеризуется «этатизмом», что проявляется в жесткой 
политике государственной кодификации норм общественно-государственной сферы (Франция)22.
В российском законодательстве 
подход к законодательному регулированию сферы образования выражен следующими тенденциями:
1) образование относится к тем 
сферам общественной жизни, в которых «публично-правовые и частноправовые границы оказываются весьма зыбкими, подвижными 
и стертыми»23;
2) частноправовая сфера остается 
более узкой по сравнению с публично-правовой в части, определяющей 
роль государства в создании стратегии и задач системы образования, содержании образования, управлении 
образованием;
3) в законодательстве начинают 
преобладать частноправовые начала. Так, происходит увеличение роли договорных механизмов правового регулирования, связанных как 
непосредственно с оказанием образовательных услуг, так и с образовательной деятельностью в целом. 
В отдельных субъектах РФ путем 
заключения договоров об оказании 

22  См.: Спасская В. В. Указ. соч.
23  Законодательство в сфере образования: обеспечение частных и публичных интересов: материалы научно-практической 
конференции (Москва, 11 апреля 2007 г.). 
М., 2007. С. 53.

дошкольных образовательных услуг 
негосударственными образовательными организациями удовлетворяется спрос на эти услуги.
При этом переход в такой режим 
правового регулирования, когда преобладают частноправовые механизмы, ставит вопрос о роли и об объеме 
централизованного законодательного регулирования в сфере обеспечения качества образования и его оценки. Соотношение публично-правовых 
и частноправовых начал имеет значение в свете регулирования отношений, возникающих при оказании 
платных образовательных услуг24.
Обеспечение качества образовательных услуг. Вопрос об определении содержательной характеристики качества образования имеет 
существенное значение в свете обязательств, вытекающих из договора в связи с недостатком оказанной 
услуги.
Качество образования является 
многомерной категорией, что проявляется в международном праве25, а также является предметом 
исследования педагогики, социологии, философии, юриспруденции. 
Указанное дает основания для вывода о невозможности применения 
только тех критериев, которые могут быть облечены в форму закона. 
Применение иных категориальных 
конструкций не позволит использовать законодательный механизм для 
их оценки либо потребует расширения границ субъективного усмотрения. В последнем случае субъекты, 
производящие оценку, должны отвечать критериям максимальной беспристрастности при решении соответствующего вопроса.
Однако следует обратить внимание на тот факт, что образователь
24  См.: Потапенко В. С. Правовое регулирование социальной услуги в сфере образования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
25  См.: Аккредитация в системе высшего образования: российский и зарубежный 
опыт. М., 2008.

Концепция развития законодательства об образовании

ное законодательство характеризуется следующими чертами.
1. Принципиальным отличием российского законодательства об образовании от законодательных источников образовательного права западных государств является то, что 
объектом правового регулирования 
в российских законах об образовании становятся не столько собственно образовательные отношения, в которые вступают в процессе обучения 
и воспитания обучающиеся и образовательные учреждения, педагоги 
на различных уровнях российской 
образовательной системы, сколько 
отношения по управлению образованием и его экономикой.
2. В образовательном законодательстве не развиты процессуальные формы. Проблема регламентации разнообразных процедур в образовании недостаточно исследована, 
а ведь действующее законодательство в этой сфере изобилует подзаконными нормативными правовыми актами и актами ведомственного характера, регулирующими порядок осуществления тех или иных 
процедур.
3. Многие вопросы, непосредственно касающиеся реализации прав граждан на образование, остаются вне сферы действия закона, между тем именно они, 
прежде всего, должны являться 
предметом регулирования закона (процессуальные вопросы итоговой аттестации выпускников, 
апелляция, соотношение льгот 
и преимуществ при поступлении  
в средние профессиональные и высшие профессиональные учебные 
заведения и результаты единого государственного экзамена).
Следует отметить, что законодательные акты создают основу для 
локального нормотворчества, поэтому особое значение приобретает реализация субъективных прав 
граждан посредством не ведомственных актов, а законов, на основании которых могут быть приняты 
акты локального уровня. В резуль
тате затруднена и судебная защита 
прав в сфере образования.
4. Усиление властно-императивных начал в законодательстве относительно управления образованием, контроля качества образования, в том числе путем косвенных 
методов воздействия (предоставление государственной поддержки 
по факту государственной аккредитации). При этом концентрация законодательной регламентации приходится на уровень высшего профессионального образования, тогда 
как практика демонстрирует крайне неудовлетворительные результаты итогов сдачи единого государственного экзамена.
Однако усиление административно-правовых начал приводит к увеличению объема функций органов 
исполнительной власти в сфере образования, что не всегда согласуется с функциональной способностью 
органов государства, наличием необходимого инструментария, что особенно остро сказывается на сфере 
лицензирования и аккредитации. 
Вместе с тем сложность деятельности, введение многофакторной системы оценок не позволит реализовать 
предложенный механизм на практике. Преобладание указанных форм 
правового регулирования относительно качества образования приводит к неясности, что является основанием для признания образования 
некачественным. Какие действия 
должно осуществить образовательное учреждение для восстановления нарушенного права, какие действия граждан и документы должны 
стать обоснованием факта причинения ущерба в виде некачественного 
образования? Ответы на эти вопросы 
способны привести в движение механизм судебной защиты права на качественное образование.
Возникла задача создания независимых национальных органов, 
что является непременным условием для принятия государства в качестве полноправного члена Европейской ассоциации гарантии качества