Экономика общественного сектора

ЭКОНОМИКА 
ОБЩЕСТВЕННОГО 
СЕКТОРА

Москва
ИНФРА-М
2017

УЧЕБНИК

Г.А. АХИНОВ
И.Н. МЫСЛЯЕВА

Допущено 
Советом Учебно-методического объединения вузов России
по образованию в области менеджмента в качестве
учебника по направлению подготовки 38.03.02 «Менеджмент» 

УДК 338(075.8)
ББК 65.2/4-96я73
 
А95

Ахинов Г.А.
Экономика общественного сектора : учебник / Г.А. Ахинов, 
И.Н. Мысляева. – М. : ИНФРА-М, 2017. – 331 с. – (Высшее образование: Бакалавриат). — www.dx.doi.org/10.12737/2512.

ISBN 978-5-16-004442-2 (print)
ISBN 978-5-16-101080-8 (online)

Рассматриваются институциональные основы общественного сектора, институты и формы его организации, функционирование и равновесие общественного сектора, экономика благосостояния. Особое 
внимание уделяется теории общественного выбора, субъектам политического рынка. Кроме того, раскрывается организация бюджетноналоговой системы, в том числе принципы построения налоговой 
системы, налоговые обязательства и т.д.
Для бакалавров и магистров экономических факультетов университетов и экономических вузов.

УДК 338(075.8) 
ББК 65.2/4-96я73

А95

© Ахинов Г.А., Мысляева И.Н., 2011
ISBN 978-5-16-004442-2 (print)
ISBN 978-5-16-101080-8 (online)

ВВЕДЕНИЕ

Современное общество невозможно представить без активного 

вмешательства государства во все сферы жизни — экономику, политику, социальную сферу. Государство — это не только институт политической власти, но и экономический субъект, производящий 
общественные блага и регулирующий деятельность всех участников 
рынка. Вместе с тем, экономическая деятельность государства — это 
деятельность особого рода, формирующаяся под воздействием большого количества различных факторов. Научиться выделять эти факторы и правильно оценивать их влияние на деятельность органов 
государственной власти и местного самоуправления — это непростая 
и важная задача, которую должны уметь решать все, кто обучается 
по специальности «Государственное и муниципальное управление».

До недавнего времени курс «Экономика общественного сектора» 

читался лишь для студентов-экономистов, а также для магистров, 
обучающихся по направлению «Экономика». В 1995 г. впервые в России курс «Экономика общественного сектора» был прочитан для 
студентов-бакалавров экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова и был подготовлен профессорами Е.Н. Жильцовым и 
Л.И. Якобсоном. С 2001 г. по настоящее время на экономическом 
факультете МГУ имени М.В. Ломоносова этот курс для бакалавров 
и магистров читает профессор Г.А. Ахинов.

Студентами специальности «Государственное и муниципальное 

управление» этот предмет не изучался. Отдельные вопросы этого 
блока рассматривались в курсе «Государственные и муниципальные 
финансы», который с 1998 г. на факультете государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова читает профессор И.Н. Мысляева. 
Однако только этот предмет не смог в полном объеме сформировать 
знания обо всей системе экономических отношений в общественном 
секторе, который представляет собой совокупность экономических 
ресурсов, находящихся в распоряжении государства и общественных 
организаций (в том числе органов местного самоуправления). Поэтому при разработке государственных образовательных стандартов 
нового поколения по специальности «Государственное и муниципальное управление» было принято решение расширить перечень 
предметов, изучающих особенности формирования и функционирования органов государственной власти и местного самоуправления 
за счет предмета «Экономика общественного сектора».

Предлагаемый учебник — это первый опыт создания учебника по 

экономике общественного сектора для бакалавров и магистров, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное 

управление». Подготовка специалистов в этой области в рамках существующих государственных образовательных стандартов не предполагает глубокой экономической подготовки, которую проходят 
специалисты-экономисты. Компенсировать это отчасти призван 
курс «Экономика общественного сектора», который по своему содержанию представляет определенную проекцию экономических 
знаний на сферу государственного и муниципального управления. 
Именно в рамках данного курса будущие управленцы смогут подробнее ознакомиться с институциональными основами и институциональными формами организации общественного сектора и понять, 
что представляют собой общественные и социально значимые блага 
и какова роль органов государственной власти и управления в их 
производстве. Важно также понять особенности формирования 
спроса и предложения на общественные и социально значимые блага в обществе, поскольку от этого зависит порядок ценообразования 
на эти блага и возможности общества по их предоставлению.

В современном обществе велика роль органов государственной 

власти и управления в регулировании распределения доходов. Сам 
по себе рыночный механизм не обеспечивает равномерного распределения доходов, поэтому существует объективная необходимость 
их перераспределения с целью создания социальной и политической 
устойчивости общества. Кроме того, государство берет на себя решение вопросов социальной защиты и социального страхования, без 
которых трудно представить современное государство благосостояния. Но что значит эффективно организованная система государственных социальных гарантий и социальной помощи? Ответы на 
эти вопросы будущие выпускники по специальности «Государственное и муниципальное управление» также найдут в курсе, посвященном экономике общественного сектора.

Деятельность органов государственной власти и управления по 

производству и распределению общественных благ трудно представить вне финансового механизма обеспечения этой деятельности. 
А поскольку основным финансовым источником производства общественных благ является бюджет, в представленном курсе существенное место отведено вопросам бюджета, бюджетной системы и 
бюджетного федерализма. В настоящее время в России идет активный поиск форм и методов бюджетного финансирования, способных 
обеспечить переход к более эффективной бюджетной системе, ориентированной на результат. И в этом процессе немаловажное значение имеет не только совершенствование системы налогов как основного источника доходов бюджетов, методов бюджетного планирования, но и направлений бюджетного финансирования, способных в 
полном объеме обеспечить потребности государства при производстве социально значимых общественных благ.

Изучение перечисленного круга вопросов позволит, на наш 

взгляд, будущим выпускникам по специальности «Государственное 
и муниципальное управление» получить глубокие и всесторонние 
знания об основах эффективного управления общественным сектором экономики, который не может не составлять материальную основу системы публичного управления.

ГЛАВА 1

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ 

ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА

ТЕМА 1.
СОЧЕТАНИЕ РЫНКА И ГОСУДАРСТВА 
В СМЕШАННОЙ ЭКОНОМИКЕ

1.1.
ПОНЯТИЕ И ИСТОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ 
ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА

Общественный сектор представляет собой совокупность ре
сурсов экономики, находящихся в распоряжении государства и общественных организаций (в том числе органов местного самоуправления). Поэтому общественный сектор экономики — это такая часть 
экономического пространства, где рынок действует частично или 
вообще не действует, и как следствие, преобладает нерыночный способ координации экономической деятельности и нерыночный тип 
организации обмена результатами деятельности. Это предполагает, 
что:
• во-первых, производятся, распределяются и потребляются об
щественные и социально значимые блага;

• во-вторых, экономическое равновесие между спросом и пред
ложением общественного и социально значимого блага осуществляется государством, органами местного самоуправления и 
добровольными общественными организациями с помощью соответствующих социальных институтов, к числу которых в первую очередь относятся механизмы реализации теории общественного выбора и бюджетно-финансовой политики.
В общественном секторе доминирующее место занимает деятель
ность государства, поэтому ряд специалистов его называют государственным. Такое отождествление общественного и государственного 
секторов в определенной степени допустимо, но не совсем корректно, поскольку, как уже отмечалось выше, помимо государства в 
экономике общественного сектора важную роль играют органы местного самоуправления и добровольно-общественные организации, 
которые согласно Конституции Российской Федерации не относятся к органам государственной власти. Цель функционирования общественного сектора через реализацию стабилизационной функции, 
а также функций распределения ресурсов и доходов (которые будут 
более подробно рассмотрены ниже) — формирование на определен

ной территории единого социально-экономического пространства. 
Как видно на рис. 1.1, в современной смешанной (рыночной) экономике велика роль общественного сектора в обеспечении кругооборота доходов, ресурсов, товаров и услуг.

Рассматривая в исторической ретроспективе процесс формиро
вания общественного сектора, следует отметить, что понятие «смешанная экономика» точнее всего отражает природу современных 
общественно-экономических отношений. Ее суть можно определить 
как взаимообусловленное взаимодействие двух принципов построения и регулирования экономической жизни общества, таких как 
частное благо и общественное благо, рынок и социально-экономическая деятельность государства. Смысл современной рыночной 
экономики можно раскрыть, рассмотрев характерные для нее регулирующие механизмы, исторические пути ее развития, а также реальные формы и модели, в которых она существует.

Концепции, исследующие взаимоотношения общества и эконо
мики, в период, когда смешанная рыночная экономика находилась 
на начальном этапе своего развития, можно определить как предтеории экономики общественного сектора.

Немецкий экономист Фридрих Лист в середине ХIХ в. выдвинул 

тезис о том, что страны, оказавшиеся в положении догоняющих, не 
имеют другого способа ускорить темпы своего индустриального развития и занять достойное место в мировой цивилизации, кроме как, 
опираясь на силу и мощь государства, проводить политику протекционизма и замещения импорта. По мнению Ф.Листа, страны в своем развитии проходят несколько стадий. Пока страна не достигла 

Рис. 1.1. Кругооборот доходов, ресурсов, товаров и услуг

стадии гармоничного равновесия, отсутствуют условия для функционирования свободной рыночной экономики, необходима активная 
роль государства в преодолении отставания.

Теория развития, предложенная немецким экономистом Ф.Лис
том, нашла свое продолжение в ХХ в. в различных моделях линейных 
стадий роста (стадии экономического роста У. Ростоу и модель экономического роста Харрода–Домара) и моделях структурных преобразований (например, теория развития Артура Льюиса «двухсекторная модель»), и в ряде других экономических теорий и моделей развития (а также и в экономике СССР), где соответствующие этой 
теории модели развития приводили к очевидным, во всяком случае, 
в экономическом плане, успехам.

Во второй половине ХХ в. возникли японская и юго-восточная 

теории развития. Они делали ставку на активную роль государства в 
проведении структурной политики и поддержке ориентированных 
на экспорт отраслей экономики. Важно отметить, что одним из факторов японского экономического чуда была мощная государственная 
поддержка развития человеческого капитала и обеспечение социальной устойчивости нации.

В новых индустриальных странах Юго-Восточной Азии сложился 

треугольник взаимодействия «государство — местный капитал — 
иностранный капитал», причем в отличие, скажем, от латиноамериканских стран, решения государства являются обязательными для 
всех участников этого взаимодействия.

Оригинальная теория обоснования экономической роли государ
ства была предложена в середине ХХ в. французским экономистом 
Ф. Перру. Его «доктрина трех экономик» близка по своей сущности 
теории развития, хотя и отличается меньшей этатистской направленностью. Исходной предпосылкой в рассуждениях Перру является то, что экономика в целом является не гармонизированной, так 
как каждый из полюсов действует в своих интересах, каждый тянет 
в свою сторону. В этой связи он делает вывод о необходимости создания общего полюса роста в масштабе всей нации, который подчинил бы себе все остальные системы. Таким единственным центром 
по Перру может быть только государство. Отсюда появляется концепция дирижизма. В качестве метода управления Перру рассматривает индикативное планирование, которое может способствовать 
переходу к экономике гармонирующего роста.

Представители теоретических школ, традиционно менее озабо
ченных проблемами преодоления отставания одних государств от 
других, примерно с конца ХIХ в. также начинают говорить о необIХ в. также начинают говорить о необХ в. также начинают говорить о необ
ходимости усиления экономической роли государства, общественного внедрения в экономику. Принципиально важным моментом 
является то, что англосаксонские и близкие к ним по духу политэко

номы пишут именно об общественном контроле и общественном 
регулировании, а не о государственном. И дело здесь не только в той 
несомненно большой роли общественных организаций в экономической жизни (относящихся наряду с государством к общественному 
сектору), где их объединяет одинаковая направленность деятельности — удовлетворение совместных потребностей людей. Провалы и 
несовершенство рынка делают общественный контроль составным 
элементом экономического порядка, а отсюда, кстати, вытекает, что 
этика должна быть неотъемлемой частью экономической теории. Но 
проваливается и государство, оно также далеко несовершенно. Поэтому видный ученый Дж.Б. Кларк и ряд других авторитетных теоретиков общественно-экономической мысли конца ХIХ — первой 
половины ХХ в. отводили непосредственно государству ограниченную роль. Государство, по их мнению, представляет собой весьма 
«неуклюжий», а порой и опасный механизм, в этой связи они возлагали особые надежды на другие компоненты общественного сектора — такие как рост коллективного сознания и добровольное применение принципов сотрудничества. Рассуждения американца 
Дж.Б. Кларка об обществе и экономике представляются, на наш 
взгляд, очень полезными, так как явились основой для разработки в 
дальнейшем различных теорий, связанных с реализацией функций 
общественного сектора по распределению ресурсов общества и доходов, т.е. таких экономических категорий, как функции распределения ресурсов и доходов.

Для Дж.Б. Кларка целью являлось «сбалансированное общество», 

в котором частная деятельность в сочетании с правительственным 
контролем могли бы обеспечить равновесие между свободой личности и вмешательством общества, между эгоистическим интересом и 
общественными интересами. Лишь разумное равновесие противоположных интересов может способствовать достижению желанных 
целей: максимальной занятости, обеспеченности, мира и чувства 
общности людей. Все это требует сознательных усилий и всей энергии общества; сам по себе рынок или само по себе государство едва 
ли способны это обеспечить. В этой связи принципиальным является понимание Дж.Б. Кларком качественно новой роли общества в 
экономике, так как в связи с проблемой общественного контроля 
неизбежно встают этические вопросы. У Дж.Б. Кларка политическая 
экономия некоторым образом вернулась к точке зрения древних 
философов, для которых этические и экономические стороны поведения были связаны между собой. Свободные люди, говорил 
Дж.Б. Кларк, должны работать сообща, чтобы возобладало чувство 
ответственности, поскольку только при этом условии существующая 
система может выжить. Он считал неизбежным вторжение понятия 
благосостояния в экономическое мышление, так как политическая 

экономия имеет дело с понятиями людей о ценностях, и соответственно этические критерии составляют неотъемлемую часть ее инструментария.

Немецкий ученый Адольф Вагнер в конце ХIХ в. сформулировал 

закон об усилении государственной деятельности и связанный с ним 
закон возрастающего расширения финансовых потребностей государства и роста общественных расходов. Принципиально важным 
моментом было то, что он впервые отметил тенденцию перехода от 
государства порядка к государству благосостояния, указав на возрастающую роль государства в осуществлении как властных и правовых 
целей, так и целей развития культуры и благосостояния людей.

Одним из подходов к обоснованию необходимости формирова
ния общественного сектора и является понятие благосостояния. Целая группа концепций, теоретических воззрений и высказываний 
различных ученых, объединенных вместе, получила наименование 
«теории общественного благосостояния». Перераспределение дохода в обществе может увеличить совокупное благосостояние — таково 
положение, выдвинутое одним из ведущих представителей англосаксонской экономической науки А.С. Пигу. В интересующем нас аспекте данная теория, по сути, сводится к тому, что общественный 
сектор появляется в экономике тогда, когда государство начинает 
заниматься перераспределением доходов, в чем реализуется принцип 
социальной справедливости. Данная теория обогащена множеством 
моделей распределения доходов, которые и легли в основу такой экономической категории, как функция распределения доходов.

Развитие современной цивилизации вступило в такую стадию, 

когда все ощутимее проявляется ограниченность природных ресурсов планеты для поддержания на ней экологического и демографического равновесия. Выживание человечества во многом зависит от 
изменения ценностных ориентиров людей, в том числе от утверждения солидарного поведения. В этой связи очень важным представляется обоснование необходимости общественного сектора с точки 
зрения теории, разработанной на основе «дилеммы заключенного». 
В соответствии с этой теорией согласованное кооперативное поведение дает большую выгоду, нежели индивидуальное, осуществляемое в личных интересах поведение каждого. Сам по себе кооперативный тип поведения формируется с трудом, потому что никто не 
хочет рисковать в ситуации, когда другие могут быть «безбилетниками» и оказаться в выигрышном положении за чужой счет. В связи с 
этим возникает необходимость механизма принуждения. Механизм 
принуждения в экономике реализуется с помощью двух институтов: 
контрагентного соглашения между экономическими агентами и государственной власти, т.е. общественного сектора. В настоящее время разработаны подтвержденные практикой концепции, которые