Эффективность УИС : содержание и методы количественной оценки

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ 
Академия права и управления 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
В. И. Терехин 
 
 
 
ЭФФЕКТИВНОСТЬ УИС:  
СУЩНОСТЬ И МЕТОДЫ КОЛИЧЕСТВЕННОЙ ОЦЕНКИ 
 
 
Монография 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Рязань 
2014 

ББК 67.409.02 
         Т35 
Рецензент: 
А. Я. Гришко, доктор юридических наук, профессор (Академия ФСИН России) 
 

 
 
 
 
ISBN 978-5-7743-0657-2    
ББК 67.409.02 
© Терехин В. И., 2014 
© Академия ФСИН России, 2014 

Т35

Терехин В. И. 

Эффективность УИС : содержание и методы количествен
ной оценки : монография. – Рязань : Академия ФСИН России, 
2014. – 185 с. 

ISBN 978-5-7743-0657-2

В работе использован системный подход к пониманию эффек
тивности деятельности УИС как подсистемы государства. Обоснованы принципы формирования иерархической системы критериев и показателей эффективности, соответствующих целям УИС. 
Изложены основные положения экономической теории преступности, доказана необходимость их учета в управлении деятельностью УИС. Предложены методы и инструментарий определения 
критериев эффективности, основанные на оценке уровня ресоциализации и интегрировании локальных показателей эффективности. 

Рассчитан на руководителей и специалистов органов и учреж
дений УИС, а также научных работников правоохранительных 
органов, в сферу профессиональных интересов которых входит 
оценка эффективности учреждений и эффективности управления 
ими. Издание будет полезно адъюнктам, магистрантам и студентам, планирующих по окончании обучения работать в правоохранительных органах.

Введение 
 
В настоящее время эффективность является, пожалуй, наиболее 
распространенной, многогранной и изучаемой категорией многих наук. Она определяет цели и результаты деятельности организаций и 
органов управления всех видов и уровней. Наибольшее распространение и развитие количественная оценка эффективности получила в 
экономических и социально-экономических системах. Исследования 
эффективности функционирования социально-экономических систем 
проводились представителями всех экономических школ и теорий. 
Если основоположниками экономической теории (А. Смит, Ф. Кенэ) 
категория эффективности непосредственно не выделялась (эффективность отождествлялась с ростом), то при дальнейшем развитии экономической мысли (маржинализм, кейнсианство, марксизм, институциализм, экономические теории социализма, современные либеральные концепции и др.) проблема эффективности стала узловой для 
теории, политики и практики управления. Эффективность определяет 
обоснованность управленческих решений на уровне государства, отдельных ее подсистем, бизнеса, поведения физических лиц. Понятие 
эффективности из экономики перешло и стало определяющей категорией социальных наук и социального управления.  
Экономической теорией и хозяйственной практикой накоплен 
значительный пласт методов и моделей оценки эффективности бизнес-проектов. Развитие международных экономических отношений 
привело к формированию международных стандартов оценки эффективности инвестиций. Современные проблемы оценки эффективности 
управления административно-территориальными образованиями как 
социально-экономическими системами получили значительное развитие в работах А. Г. Гранберга, Г. Б. Клейнера, А. И. Татаркина и других ученых России. В последние годы активно ведутся исследования 
теоретических проблем и методического инструментария оценки эффективности отдельных социальных систем (образования, здравоохранения и др.). Принципиальное значение для изучения проблем 
оценки эффективности деятельности уголовно-исполнительной системы (УИС) имеют исследования в области экономической теория 

преступности, основные положения которой в соответствии с целями 
настоящей работы изложены в главе. 
Повышение эффективности деятельности органов и учреждений, 
признанное в Концепции реформирования приоритетной целью развития отечественной уголовно-исполнительной системы до 2020 года, 
предопределяет необходимость теоретического обоснования понятия 
«эффективность функционирования УИС», разработки соответствующей системы критериев и показателей эффективности и инструментария их расчета. Но до настоящего времени отсутствует научное обоснование сущности понятия эффективности, принципов ее оценки. Не 
обоснована система критериев и показателей эффективности разных 
уровней уголовно-исполнительной системы, соответствующих их приоритетным целям. Основная часть работ, связанных с оценкой эффективности деятельности органов и учреждений УИС, посвящена разработке организационно-правовых вопросов повышения качества исполнения наказаний без должной теоретической проработки ожидаемых и 
получаемых социально-экономических результатов.  

Этим объясняется отнесение многими учеными проблемы обос
нования критериев и показателей эффективности к числу наиболее 
актуальных 
проблем 
развития 
исследований 
в 
уголовно
исполнительной системе. Так, В. И. Селиверстов, анализируя проблемы исследований по вопросам уголовно-исполнительной системы, 
наиболее актуальной назвал «разработку комплекса проблем, связанных с оценкой эффективности деятельности системы исправительных 
учреждений по исполнению наказаний в виде лишения свободы»1.  
В настоящей работе автор исходит из следующих концептуальных положений понимания эффективности деятельности органов и 
учреждений УИС и определения соответствующих критериев и показателей эффективности. 
Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России) является социально-экономической подсистемой правоохранительной 
деятельности и государства. Цели УИС как подсистемы определяются 

                                                 
1 Селиверстов В. И. Основные направления и эффективность научных исследований в свете реформирования уголовно-исполнительной системы // Рос. 
криминалист. взгляд. 2011. № 1. С. 51–56. 

целями правоохранительной деятельности и государства как надсистем и, следовательно, состоят в повышении уровня социальноэкономического развития общества. Цели учреждений УИС должны, 
по меньшей мере, не противоречить целям ФСИН России. 
Эффективность деятельности УИС, как любой другой социальноэкономической системы, должна оцениваться степенью достижения 
целей системы с учетом объема используемых ресурсов. При этом 
эффективность функционирования ФСИН России и отдельных учреждений УИС может не соответствовать эффективности управления 
объектами оценки. Критерием эффективности функционирования 
объекта должен быть вклад ФСИН России в достижение целей правоохранительных органов, то есть в конечном итоге – в социальноэкономические результаты развития государства, а критерием эффективности управления – вклад органов управления объектов в эффективность его функционирования. 
Цели УИС представляются иерархической системой. Мы разделяем позицию ученых, состоящую в том, что высший уровень иерархии 
целей занимает ресоциализация и социальная адаптация осужденных. 
Ресоциализация как основной элемент социальной адаптации оказывает определяющее влияние на снижение преступности за счет 
уменьшения числа рецидивных преступлений и (или) снижение потерь и издержек на борьбу с преступностью.  
Управление ресоциализацией осужденных, отбывших наказание в 
виде лишения свободы, предполагает учет и оценку влияния на этот 
процесс множества факторов. В их составе фактор качества деятельности органов управления учреждениями УИС и ФСИН России в целом рассматривается нами как необходимое, но недостаточное условие решения проблем правоохранительной деятельности. 
Критерии обеспечения качества программ реформирования и 
оценки результатов их выполнения, критерии, выражающие цели 
УИС, и показатели, рассматриваемые как факторы достижения целей, 
должны выражаться количественно, быть значимыми, управляемыми 
и информационно обеспеченными. Отметим, что в настоящее время 
ресоциализация и социальная адаптация как цели уголовноисполнительной системы признаются большинством ученых и руко

водителей ФСИН России. Но, как отмечают специалисты1, уголовноисполнительное законодательство должно быть дополнено соответствующими федеральными законами, дополнениями и изменениями 
существующих законов и других нормативных актов. Хотя вопросам 
ресоциализации посвящено значительное количество работ отечественных специалистов, отсутствуют научно обоснованные методы количественного определения уровня ресоциализации как результата 
деятельности органов и учреждений ФСИН России, количественно 
измеряемый критерий эффективности УИС, определяющий изменение уровня ресоциализации и социальной адаптации, отсутствует, 
учет уровня ресоциализации не ведется. Управление уровнем ресоциализации декларируется, но соответствующие планы и программы 
не разрабатываются. Данная работа призвана в определенной степени 
восполнить этот пробел. 
Итоговый уровень (ожидаемый и (или) фактический) ресоциализации осужденных целесообразно определять по доле осужденных, не 
совершивших рецидивных преступлений в течение определенного 
периода, например трех лет после освобождения. Определение фактического уровня ресоциализации в настоящее время невозможно в 
связи с отсутствием соответствующего учета по жизнедеятельности 
осужденных, освобожденных из мест лишения свободы. Оценка ожидаемого уровня ресоциализации невозможна в связи с неразработанностью соответствующего метода и методического инструментария. 
В работе обоснован один из методов расчета, состоящий в экспертной 
оценке специалистами учреждений для каждого осужденного, поступающего в учреждение и освобождаемого в связи с отбытием наказания, ожидаемого уровня ресоциализации и социальной адаптации как 
функции трех групп факторов: 
– социального портрета на момент поступления в учреждение; 
– поведения осужденного в период отбытия наказания; 
– ожидаемых условий жизнедеятельности осужденного после освобождения (социальное обеспечение осужденных после освобождения). 

                                                 
1 См.: Долженкова Г. Д. Социальное обеспечение как один из факторов, 
влияющих на социальную адаптацию осужденных к лишению свободы : монография. М., 2004. С. 113–115. 

Основным содержанием настоящей работы являются следующие, на наш взгляд, ключевые вопросы оценки, измерения и управления эффективностью деятельности учреждений УИС: 
– обоснование ресоциализации осужденных, отбывающих наказание в виде лишения свободы, в качестве высшего уровня целей деятельности, критерия в наибольшей степени соответствующего целям 
УИС как социально-экономической подсистемы государства. Обоснование основано на анализе специфических особенностей деятельности уголовно-исполнительной системы, оценках социальных и экономических издержек и эффектов наказания преступников путем лишения свободы, анализе методов и моделей оценки эффективности 
деятельности других социально-экономических систем, перспективах 
развития УИС; 
– обоснование и разработка двух способов системного определения количественных показателей эффективности деятельности учреждений на основе результативного подхода. Первый способ состоит в 
формировании и интеграции системы локальных индикаторов деятельности учреждения, включая характеристики готовности осужденных к ресоциализации. Этот подход развивает сложившуюся в УИС 
практику оценки эффективности деятельности территориальных органов по результатам инспекторских проверок. Второй способ обосновывается и предлагается впервые. Он состоит в исследовании системы факторов, определяющих ожидаемый и фактический уровень 
ресоциализации осужденных на этапах поступления осужденного в 
учреждение, отбытия наказания и адаптации к условиям жизни в социуме. Исследуются факторы трех групп: личность осужденного (социальный портрет) на момент его поступления в учреждение УИС, 
социальная динамика осужденного за период пребывания в учреждении, ожидаемые и фактические условия жизнедеятельности осужденного после отбытия наказания. В рамках этого подхода предложен 
способ оценки вероятности (риска) ресоциализации и социальной 
адаптации, основанный на непрерывном наблюдении и осуществлении индивидуальных мер ресоциализации.  
Оба рассмотренных подхода определяют эффективность 
управления органами и учреждениями УИС как изменение веро

ятности ресоциализации осужденных за период отбытия срока наказания.  
Развитие разработанного в работе метода возможно путем создания методики оценки эффективности органов и учреждений УИС, которая должна представлять собой отдельное звено методики оценки 
эффективности правоохранительной деятельности в целом. 
Работа предназначена для руководителей и специалистов ФСИН 
России и других правоохранительных органов. Многие поставленные в 
ней вопросы и предложения являются попыткой инициации исследований в области оценки эффективности правоохранительной деятельности 
на основе принципов теории государственного управления, теории эффективности и экономической теории преступлений. Мы попытались 
рассмотреть теоретические проблемы системной оценки эффективности 
деятельности учреждений УИС, основываясь на социально-экономических целях государства в борьбе с преступностью. 
Мы признательны преподавателям и магистрантам кафедры 
управления Академии ФСИН России за рекомендации и участие в 
экспертных оценках ряда положений и с признательностью примем 
все предложения и замечания по содержанию работы. 

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ  
ЭФФЕКТИВНОСТИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ  
СИСТЕМЫ 
 
Количественная оценка эффективности имеет принципиальное значение для правоохранительных органов и учреждений, 
включая уголовно-исполнительную систему, оказывающих большое влияние на социальную ситуацию в обществе и требующих 
значительных затрат ресурсов. Для УИС, находящейся в последнее время в стадии непрерывного реформирования, проблема 
оценки и управления эффективностью имеет ключевое значение, 
поскольку рост эффективности является главной целью развития 
системы. Но при этом содержание понятия «эффективность УИС 
и ее органов и учреждений» продолжает оставаться дискуссионным, научно обоснованное определение эффективности как категории, методов и инструментария ее оценки не разработаны. Преобладающие в определении эффективности вербальные оценки 
экспертов и оценки по совокупности ведомственных показателей 
не в полной мере соответствуют целям реформирования и общественным целям системы. 
 Это определяется прежде всего спецификой и многоаспектностью правоохранительной деятельности, составной частью которой 
является деятельность УИС, необходимостью обеспечения соответствия сущности и измерителей эффективности прямым и косвенным 
результатам деятельности отдельных подсистем, отражения различных социальных и экономических результатов, многие из которых 
носят латентный характер, проявляются в различных сферах общества. При наличии в теории и практике управления социальноэкономическими объектами множества взаимосвязанных понятий и 
определений эффективности ни одно из них сегодня не может считаться адекватным целям уголовно-исполнительной системы. Часто 
декларируемые цели исполнения наказания не соответствуют целям 
развития общества. В частности, является ли обоснованное исполнение наказания приоритетной целью УИС, или исполнение наказания осуществляется с целью ресоциализации осужденного, или це

лью является снижение издержек? Вопрос остается дискуссионным 
и неоднозначно трактуемым как отдельными учеными, так и нормативными актами.  
Эффективность функционирования УИС должна оцениваться 
социально-экономическими критериями и показателями, соответствующими ее общественному назначению, а множество относительно 
самостоятельных ведомственных показателей рассматриваться как 
факторы внутренней среды, определяющие соответствие системы 
требованиям надсистемы. Требуется привести в соответствие цели 
УИС с целями социально-экономического развития общества, обосновать соответствующие им критерии эффективности и их приоритеты, разработать инструментарий определения качественных и количественных показателей эффективности как инструмента измерения целей 
и 
результатов 
деятельности 
отдельных 
организаций 
и 
учреждений, проектов и программ.  
Эти и другие проблемы развития системы управления в определенной степени сформированы господствующим до настоящего времени во ФСИН России ведомственным подходом к оценке ее эффективности, отсутствием теоретического анализа и практики применения иных подходов. Все это затрудняет понимание общественных 
целей деятельности органов и учреждений, эффективности исполнения отдельных нормативных актов, определения их результативности. 
В частности, неоднозначным и дискуссионным представляется понимание отдельных задач и способов повышения эффективности УИС, 
определенных Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года. 
 
1.1. Уголовно-исполнительная система как объект оценки 
эффективности 
Ключевым условием объективной оценки эффективности любого объекта является его системный анализ. Он предполагает рассмотрение уголовно-исполнительной системы как целостной, 
функционирующей в определенной сфере и состоящей из взаимообусловленных и взаимосвязанных элементов. Системный подход 
к исследованию эффективности позволяет учитывать и объективно