Правовое регулирование государственно-частного партнерства

ÌÎÑÊÂÀ 2012

И З Д А Т Е Л Ь С Т В О
С Т А Т У Т

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО
ПАРТНЕРСТВА

А.В. Белицкая

УДК 346
ББК 67.404
          Б 43

Сведения об авторе:
Анна Викторовна Белицкая окончила юридический факультет МГУ 
им. М.В. Ломоносова в 2008 г. В 2011 г. по окончании аспирантуры защитила диссертацию по вопросам государственно-частного партнерства 
на кафедре предпринимательского права. 
Специалист в области инвестиционного права, сделок, слияний и поглощений, энергетического права и права интеллектуальной собственности. 
Работала в компаниях Клиффорд Чанс, Шелл Нефть, Сбербанк России. 
Имеет более 20 научных публикаций. 
Кандидат юридических наук, доцент кафедры предпринимательского 
права факультета права НИУ «Высшая школа экономики». 

Белицкая А.В. 
В 43     Правовое регулирование государственно-частного партнерства: 
Монография. – М.: Статут, 2012. – 191 с.

ISBN 978-5-8354-0802-3 (в пер.)

В предлагаемой вниманию читателей монографии автор впервые 
в отечественной юридической литературе рассматривает государственно-частное партнерство в рамках предпринимательского права как вид 
инвестиционной деятельности. В данной научной работе разработаны теоретические основы правового регулирования государственночастного партнерства, исследованы правовые формы и средства его 
осуществления, проанализирован правовой механизм осуществления 
государственно-частного партнерства в отдельных сферах экономики, 
в частности в сфере энергетики и инноваций.
Книга представляет интерес для широкого круга читателей – студентов и аспирантов юридических и экономических вузов, исследователей, 
специализирующихся в области государственно-частного партнерства 
и инвестиций, предпринимателей, заинтересованных в реализации проектов государственно-частного партнерства.

УДК 346
ББК 67.404
ISBN 978-5-8354-0802-3

© А.В. Белицкая, 2012
© Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2012

Уважаемые читатели!

Перед вами монография, подготовленная молодым исследователем 
А.В. Белицкой на кафедре предпринимательского права юридического 
факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова. Это одна из первых научных работ, посвященных проблемам 
государственно-частного партнерства как вида инвестиционной дея-
тельности в отечественной юридической литературе. Такая трактовка 
позволяет изучать данный институт в рамках предпринимательского 
права и отнести его к сфере инвестиционного права.
Особенностью настоящего исследования является то, что в нем 
не разделяются частноправовые и публично-правовые средства, а исследуется механизм правового регулирования в целом. Это особенно 
важно, учитывая то, что успешное управление проектами государственно-частного партнерства напрямую зависит от грамотного сочетания 
частноправовых и публично-правовых средств в правовом регулировании данного явления. 
Научный и практический интерес представляет предложенный исследователем понятийный аппарат. Так, под государственно-частным 
партнерством автор понимает юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении вкладов и распределении 
рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно значимых задач, осуществляемое 
путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, 
находящихся в сфере публичного интереса и контроля. В работе подробно рассмотрены объекты государственно-частного партнерства, 
правовое положение субъектов, правовые средства и формы осуществления, а также принципы правового регулирования государственночастного партнерства.
Безусловным достоинством данной монографии является использование большого количества зарубежных источников как законодательства, так и научных работ. При этом автор не предлагает копировать 
иностранный опыт и исследует не только происхождение и развитие 

государственно-частного партнерства в зарубежных странах, но и анализирует взаимодействие государства и частного предпринимательства 
в отечественной истории, определяя место данного института в современной системе российского права.
Правовой механизм государственно-частного партнерства А.В. Белицкая рассматривает, в частности, на примере его реализации в отдельных сферах экономики. Особенно актуальным является исследование возможности применения государственно-частного партнерства в сфере инноваций, которое, по мнению автора, может быть 
эффективно на всех стадиях инновационного процесса. Для развития 
государственно-частного партнерства в указанной сфере исследователь предлагает использовать стимулирующие средства финансового 
характера, такие как предоставление инвестиционного налогового 
кредита, освобождение от налогов, предоставление налоговых преференций, скидок и льгот, предоставление налоговых каникул, введение 
специального налогового режима и др.
Авторские разработки могут быть полезны при подготовке нормативных правовых актов как на федеральном, так и на региональном 
уровне, при чтении основного учебного курса «Предпринимательское 
право» и спецкурса «Инвестиционное право».
Хочется надеяться, что выполненная А.В. Белицкой исследовательская работа найдет положительный отклик в предпринимательском 
и научном сообществе.

Доктор юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой предпринимательского права
юридического факультета
Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова
Е.П. Губин

Моему научному руководителю
Сергею Анатольевичу Паращуку 
с благодарностью

Предисловие

В России в настоящее время активно обсуждается возможность 
сотрудничества государства и частного предпринимательства в сферах, в которых государство традиционно являлось монополистом 
(энергетика, транспортная инфраструктура, коммунальное хозяйство, 
здравоохранение, образование и др.). Перспективным способом такого сотрудничества является хорошо зарекомендовавшее себя в зарубежных странах государственно-частное партнерство (Public Private 
Partnership, PPP). Данный инструмент позволяет привлечь частные 
инвестиции в капиталоемкие проекты, имеющие важное общественное и государственное значение, а также использовать опыт частных 
предпринимателей для более эффективного управления публичным 
имуществом и повышения качества предоставления публичных услуг.
Государственно-частное партнерство в последнее время является 
предметом научной и политической дискуссии, однако ни в законодательстве, ни в научной литературе не сложилось единого мнения 
относительно концепции данного явления. Автор ставил перед собой 
задачу определить понятие «государственно-частное партнерство» 
и разработать сопутствующий категориальный аппарат, а также предложить принципы правового регулирования указанного явления.
Активное использование инструментов государственно-частного 
партнерства в Российской Федерации в настоящее время чрезвычайно 
актуально, так как необходимость модернизации экономики, перехода 
на инновационное развитие диктует потребность в новых инструментах взаимодействия между государством и бизнесом при решении 
общественно важных задач и привлечении частных инвестиций в государственный сектор экономики. В течение последних нескольких 
лет в Российской Федерации был принят ряд нормативных право

Предисловие

вых актов на федеральном и региональном уровнях с целью найти 
приемлемые правовые формы осуществления государственно-частного партнерства, хотя специальный федеральный закон о государственно-частном партнерстве пока не принят. Тем не менее правовая 
база государственно-частного партнерства нуждается в дальнейшей 
разработке и совершенствовании. Отметим, что в настоящее время 
в России уже имеется отдельный опыт функционирования проектов 
государственно-частного партнерства. 
В своей работе автор опирался на труды зарубежных и отечественных исследователей, в том числе на работы A. Grahame, F. Roth, 
M. Gerrard, C. Skelcher, В.К. Андреева, О.М. Антиповой, В.А. Белова, 
В.С. Белых, М.М. Богуславского, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, 
А.Г. Быкова, В.А. Вайпана, В.Г. Варнавского, Е.П. Губина, В.П. Грибанова, Д.И. Дедова, Н.Г. Дорониной, И.В. Ершовой, С.С. Занковского, Н.А. Игнатюк, С.А. Карелиной, А.Я. Курбатова, В.В. Лаптева, 
П.Г. Лахно, А.В. Майфата, О.М. Олейник, С.А. Паращука, В.Ф. Попандопуло, Б.И. Пугинского, Н.Г. Семилютиной, С.А. Сосны, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Р.О. Халфиной, И.С. Шиткиной и др. В работе 
анализируется законодательство Российской Федерации и зарубежных 
стран в отношении государственно-частного партнерства, данных 
отечественных и международных экономических организаций и специальных государственных органов, занимающихся вопросами реализации проектов государственно-частного партнерства (данные ООН, 
ЕБРР, Внешэкономбанка и др.), и практический опыт юридического 
оформления государственно-частного партнерства в зарубежных странах и в Российской Федерации компаний Clifford Chance и Magisters, 
которым автор выражает огромную благодарность за предоставленные 
материалы. 
В работе представлено комплексное исследование теоретических 
и практических проблем правового регулирования государственночастного партнерства, призванного сыграть существенную роль в развитии важнейших сфер экономики и предпринимательства в России.

Глава 1. Понятие и Правовые основы 
Государственно-частноГо Партнерства

§ 1. Генезис государственно-частного партнерства

Государственно-частное партнерство является уникальным явлением 
в современной экономической действительности, особой разновидностью взаимоотношений публичной власти и частного предпринимательства. Оно сформировалось в определенный период экономического развития общества и со временем его значение только возрастает. При этом 
возникает потребность в его эффективном правовом регулировании.
В современном понимании государственно-частное партнерство 
как явление, известное под названием Public Private Partnership (PPP), 
появилось в Великобритании. В 1992 г. правительство Джона Мейджора 
объявило о новой концепции управления государственной собственностью – инициативе частного финансирования (в английском варианте – Private Finance Initiative (PFI))
1. Ее основная идея заключалась в том, 
чтобы передать в рамках соглашений о партнерстве функции финансирования строительства, а также эксплуатации, реконструкции и управления государственными объектами производственной и социальной 
инфраструктуры частному бизнесу
2. Объектами инициативы частного 
финансирования могли выступать составляющие инфраструктуры: 
автомобильные и железные дороги, школы, больницы, тюрьмы и др.
3 
Позже идея государственно-частного партнерства распространилась 
в Европе, США, Австралии, Канаде и других странах. За 20 лет своего 
существования государственно-частное партнерство зарекомендовало 
себя как эффективный механизм взаимодействия государства и частного предпринимательства при реализации крупных общественно-значимых инвестиционных программ и проектов в сфере природопользова
1 Grahame A. The Private Finance Initiative (PFI) // Research Paper 03/79. 2003. P. 7.
2 Wilson T. PFI: the Private Finance Initiative in the UK // Infrastructure Journal. 1999. P. 35.
3 Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 2. С. 35–42.

Глава 1. Понятие и правовые основы ГЧП

8

ния, жилищно-коммунального хозяйства, общественного транспорта, 
сельского и лесного хозяйства, электроэнергетики и др.
Государственно-частное партнерство как вид инвестиционной 
деятельности является лишь одной из форм взаимодействия между 
государством и частным предпринимательством, и генезис данной 
формы можно проследить в гораздо более ранние периоды исторического развития через другие схожие формы сотрудничества, которые 
на различных исторических этапах складывались как под воздействием 
общих тенденций социально-экономического развития, так и в результате выбора определенного политического курса в отдельных странах.
С древнейших времен государство сотрудничало с частными лицами, передавая им часть своих исключительных прав на определенных условиях с целью решения общественно значимых задач. Так, 
в Древнем Иране (VI в. до н.э.), Древней Греции и Древнем Риме (IV в. 
до н.э.) существовала система откупов, когда государство привлекало 
частных лиц для сбора налогов и других государственных доходов
1. 
Об этой системе упоминается в Библии, когда повествуется о мытарях – сборщиках податей в пользу римской казны
2. В Риме большая 
часть налогов отдавалась на откуп с торгов, происходивших ежегодно. Когда недостаточно было капиталов одного лица, составлялись 
компании (societates), бравшие на откуп разные доходы (впервые упоминаются в 217 г. до н.э.)
3. Помимо права взимать налоги в римских 
провинциях государство через посредничество особого прокуратора 
предоставляло частным лицам участки для разработки полезных ископаемых на условиях уплаты в казну десятой части прибыли
4. Многовековую историю имеет также сотрудничество государства и частного предпринимательства в сфере инфраструктурных проектов. Так, 
в Римской империи в частные руки на праве управления передавались 
почтовые станции, порты, рынки и бани
5.

1 См.: Большая Советская энциклопедия // [электронный ресурс] http://dic.academic.ru/dic.nsf/bse
2 См.: Лопухин А.П. Толковая Библия, или Комментарий на все книги Священного 
Писания Ветхого и Нового Заветов / Евангелие от Матфея // Православие и современность. Электронная библиотека. [электронный ресурс] http://lib.eparhia-saratov.ru/index.html
3 См.: Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1904 // [электронный 
ресурс] Allpravo.Ru. 2005.
4 См.: Штоф А. Горное право. СПб., 1896. С. 18–20.
5 Osborne S. Public – Private Partnerships: Theory and Practice in International Perspective. Routledge, 2000. P. 37.

§ 1. Генезис ГЧП

9

В России получила распространение система кормлений. Еще в Русской Правде упоминалось, что сборщики штрафа (виры) и строители 
городов получали с населения определенное натуральное довольствие: 
«… вирнику взять на неделю 7 ведер солоду, также баpaна или полтуши 
мяса, или 2 ногаты, а в среду резану за три сыра, в пятницу так же; а хлеба 
и пшена, сколько смогут съесть, а кур по две на день. А 4 коня поставить 
и давать им корма, сколько смогут съесть. А вирнику взять 60 гривен 
и 10 резан и 12 вевериц, а сперва гривну. А если случится пост – давать 
вирнику рыбу, и взять ему за рыбу 7 резан. Всех тех денег 15 кун за неделю, 
а муки давать сколько смогут съесть, пока вирники соберут виры»
1. Полицейские функции осуществлялись княжескими вирниками, мечниками, 
писцами, тиунами, в пользу которых были установлены особые пошлины. Таким образом государство перекладывало часть своих функций 
на частных лиц, давая им возможность содержать себя за счет населения. 
В XII–XIV вв. кормление сыграло значительную роль в складывании системы местного управления, когда князья посылали в города и волости 
бояр в качестве наместников и волостелей, а население обязывалось содержать их в течение всего периода службы. Расцвет системы пришелся 
на XIV–XV вв., а в 1555 г. был издан указ об отмене кормлений
2.
В Средние века продолжала развиваться откупная система. В Европе откупы были распространены во Франции, в Голландии, Испании, Англии и явились одним из важных источников первоначального 
накопления капитала для предпринимателей. Во Франции с XIII в. 
сбор большей части налогов во всех частях королевства был отдан 
на откуп частным лицам. При Генрихе IV подобные объекты были 
определены в отдельные группы (таможни, акциз на напитки, соляной 
налог) и стали отдаваться с торгов. В России первые откупы – таможенные, соляные и винные были введены в конце ХV – начале ХVI в. 
При Екатерине II была учреждена комиссия для рассмотрения винных 
и соляных сборов, высказавшаяся исключительно в пользу откупа, что 
и было объявлено манифестом 1765 г. С 1767 г. откупы были введены 
повсеместно (кроме Сибири) с отдачей их с торгов на четыре года
3.

1 Русская Правда в краткой редакции, ст. 42 // http://www.hrono.ru/dokum/1000dok/
pravda72.php
2 См.: Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов н/Д., 1995. 
С. 207.
3 Гавлин М.Л. Вопрос о винных откупах в истории законодательства Российской империи. XVIII–XIX вв. // Экономическая история: Обозрение. М., 2007. Вып. 13. С. 131.