Журнал Российского права, 2010, № 2
Бесплатно
Основная коллекция
Тематика:
Право. Общие вопросы
Издательство:
Юридическое издательство Норма
Наименование: Журнал Российского права
Год издания: 2010
Кол-во страниц: 163
Количество статей: 18
Дополнительно
Вид издания:
Журнал
Уровень образования:
Дополнительное профессиональное образование
Артикул: 640614.0141.99
Тематика:
ББК:
УДК:
ГРНТИ:
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
О теории правового регулирования: сравнительный анализ Издатель: Юридическое издательство «Норма» Учредители: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Юридическое издательство «Норма» Основан в 1997 году Выходит ежемесячно РОССИЙСКОГО ПРАВА 2 2010 (158) Р е д а к ц и о н н а я к о л л е г и я : Р е д а к ц и о н н ы й с о в е т : Собянин С. С. (председатель), Зорькин В. Д., Иванов А. А., Лебедев В. М., Морозов О. В., Нургалиев Р. Г., Орлова С. Ю., Патрушев Н. П., Степашин С. В., Устинов В. В., Чайка Ю. Я. Хабриева Талия Ярулловна — главный редактор журнала, членкорреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Боголюбов Сергей Александрович — заместитель главного редактора журнала, доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Доровских Елена Митрофановна — заместитель главного редактора журнала, кандидат юридических наук, научный сотрудник Института государства и права РАН; Автономов Алексей Станиславович— доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник сектора сравнительного права Института государства и права РАН, главный редактор журнала «Государство и право»; Власенко Николай Александрович — доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Голиченков Александр Константинович — доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова;
Журнал российского права № 2— 2010 Жуйков Виктор Мартенианович — доктор юридических наук, профессор, заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Маковский Александр Львович — доктор юридических наук, профессор, первый заместитель председателя совета Исследовательского центра частного права при Президенте РФ; Марченко Михаил Николаевич — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права и политологии юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова; Павлова Ольга Константиновна — кандидат юридических наук, генеральный директор Юридического издательства «Норма»; Тихомиров Юрий Александрович — доктор юридических наук, профессор, первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Толстой Юрий Кириллович — академик РАН, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданского права СанктПетербургского государственного университета; Толстопятенко Геннадий Петрович — доктор юридических наук, профессор, декан Международноправового факультета МГИМО (У) МИД России; Хлестова Ирина Олеговна — доктор юридических наук, главный научный сотрудник отдела международного частного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Яковлев Вениамин Федорович — членкорреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор, советник Президента РФ; Ярошенко Клавдия Борисовна — доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
О теории правового регулирования: сравнительный анализ Российское законодательство: состояние и проблемы Сиваков Д. О. Правовая охрана вод в свете Водной стратегии России ........... 5 Акопян О. А. Законодательство в области инвестирования в капитальные вложения .................................................................... 13 Жилинский Е. В. Партнерство государства и бизнеса в здравоохранении: социальнотрудовой аспект ...................... 22 Теоретические проблемы российского права и государственности Горбунов Ю. С. Об определении понятий «террор» и «терроризм» ........................................................ 31 Нуртдинова А. Ф. К вопросу о профсоюзном иммунитете ..................... 41 Винокуров В. Н. Объект преступления как элемент его состава ................................ 53 Актуальные вопросы правоприменения Алихаджиева И. С. Квалифицирующие признаки вовлечения в занятие проституцией и организации занятия проституцией: теория и судебная практика .................... 62 Правосудие и судебная практика Никитин С. В. Предмет судебного нормоконтроля в гражданском и арбитражном процессе ............................. 71 Великий Д. П. Досудебное соглашение о сотрудничестве в российском уголовном процессе .......................................... 84 Международное право Каширкина А. А., Морозов А. Н. Правовые аспекты интеграции на постсоветском пространстве в рамках ЕврАзЭС: проблемы и перспективы ....................................................... 91 Ñîäåðæàíèå Из истории права Ковалева Н. В. Субъекты промышленного законодательства Российской империи (XIX — начала XX в.) ......... 104 Трибуна молодого ученого Нагорный Р. С. История развития норм о свободном использовании объектов авторских и смежных прав до принятия четвертой части Гражданского кодекса Российской Федерации .............................. 113 Богданов В. В. Гражданскоправовая ответственность в преддоговорных отношениях ........................................................ 124 Юридическая жизнь. Хроника Волкова Н. С. Эффективность права и модернизация экономики .................... 136 Боголюбов С. А., Шилохвост О. Ю. К 65летию Победы. Преданность ровесника института договорному праву ........................................................................... 142 Рецензии Гаджиев Г. А., Коваленко К. А. Судебные правовые позиции: вопросы теории и практики (Власенко Н. А., Гринева А. В. Судебные правовые позиции (основы теории)) .................................. 149 Новые книги Издано Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ .............................. 152 Издательство «Норма» выпустило в свет ............................................. 153 Справочная информация ......................... 155 Перечень сокращений, принятых в журнале ............................................................... 162
Журнал российского права № 2— 2010 Contents Russian Legislation: Current State and Problems Legal Protection of Water in the Light of Water Strategy of Russia by D. O. Sivakov ....................................................... 5 Capital Investment Legislation by O. A. Akopyan .................................................. 13 State — Business Partnership in Public Health: Sociolabor aspect by E. V. Gilinsky .................................................... 22 Theoretical Problems of the Russian Law and Statehood On Definition of the Concepts of «Terror» and «Terrorism» by Yu. S. Gorbunov ............................................. 31 On a Question Trade Union Immunity by A. F. Nurtdinova ............................................ 41 Object of a Crime as Component of a Crime by V. N. Vinokurov ............................................ 53 Pressing Issues of Application of Law Qualified Elements of Involvement in Prostitution and Organization of Prostitution by I. S. Alikhadzhaeva .................................... 62 Justice and Judiciary Practice Object of Judicial Normative Control in Civil and Arbitration Procedure by S. V. Nikitin .................................................... 71 The Pretrial Cooperation Agreement in the Russian Criminal Procedure by D. P. Velikij........................................................ 84 International Law Legal Aspects of Integration on PostSoviet Space within EurAsEC: Problems and Prospects by A. A. Kashirkina, A. N. Morozov ......................................................... 91 From the History of Law Subjects of Industrial Legislation of the Russian Empire (XIX— the beginning of XXth Century) by N. V. Kovaleva............................................... 104 Young Scientist’s Tribune Of Developments of Norms of Free Use of Copyright and Related Rights Objects before Adoption of Part Four of the Civil Code of the Russian Federation by R. S. Nagorny ................................................ 113 Civil Liability in PreContractual Relations by V. V. Bogdanov .......................................... 124 Juridical Life. Chronicles Effectiveness of Law and Economy Modernisation by N. S. Volkova ................................................ 136 65Years of the Victory. Fidelity to the Contract Law of the Coeval of Institute by S. A. Bogolyubov, O. Yu. Shilohvost .............................................. 142 Reviews Review of the monograph of N. A. Vlasenko and A. V. Grineva Judicial Legal Position (Theory Basics) by G. A. Gadgiev, K. A. Kovalenko .................................................. 149 New Books Published by the Institute for Legislation and Comparative Law at the Government of the Russian Federation ......................... 152 «Norma» Publishing House New Editions ........................................................ 153
Российское законодательство: состояние и проблемы В последние годы в процессе обновления природоресурсного зако нодательства большое внимание правовой науки было уделено проблеме утверждения и развития договорных отношений в области использования и охраны различных природных объектов, в том числе водных. В этом смысле рассматривались существенные изменения в порядке водопользования (упразднение лицензирования, заключение договоров водопользования на основании торгов). Надо признать, что к 2009 г. порядок водопользования в целом сложился1. В то же время осталась несовершенной и не получила достаточного научного осмысления сама система правовой охраны водных объектов. Согласно ст. 1 ВК РФ охрана водных объектов — система мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов, в совокупности своей составляющих водный фонд России. Охрана водных объектов (а значит, и водного фонда) предусмотрена как на уровПравовая охрана вод в свете Водной стратегии России Д. О. Сиваков не международного, так и на уровне национального права. Положения международных правовых актов, а также водного, природоохранного и санитарного законодательства России призваны предупреждать, пресекать и устранять последствия вредного воздействия на водный фонд. При этом водное законодательство основывается на приоритете охраны водных объектов перед их использованием (ст. 3 ВК РФ). Система правовой охраны водных объектов предусматривает дифференцирование природоохранных требований в зависимости от вида водного объекта, особенностей его водного режима, характера водопользования, состояния водного объекта и антропогенной нагрузки, приходящейся на него. Поэтому есть свои особенности и трудности правовой охраны рек и озер, водохранилищ и каналов, морской среды, подземных водных объектов. Правовая охрана водного фонда России выражается в регулировании хозяйственной деятельности, влияющей на состояние вод; установлении режимов водоохранных зон (или санитарных округов), а также особо охраняемых водных объектов; поощрении экологического восстановления водных объектов; нейтрализации накопленного экологического ущерба. Добиться перелома в деле охраны водных, да и вообще природных, ресурсов можно лишь посредством введения безотходных или малоотРОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ Сиваков Дмитрий Олегович — старший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук. 1 См.: Бринчук М. М., Дубовик О. Л. и др. Практический комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. О. Л. Дубовик. М., 2007; Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М., 2007.
Журнал российского права № 2— 2010 ходных технологий. Таково основное назначение системы правовой охраны водных объектов2. В силу ст. 55 ВК РФ собственник водного объекта (это главным образом государство в лице государственных органов) обязан осуществлять водоохранные мероприятия. Кроме того, физические и юридические лица — пользователи водных объектов — также обязаны предотвращать и устранять последствия негативного воздействия на водный фонд. В свою очередь, в границах водоохранных зон обладателям прав на землю приходится соблюдать ограничения хозяйственной деятельности, также направленные на охрану вод. Как представляется, в настоящее время необходимо сделать более эффективным правовое регулирование многих вопросов охраны и восстановления водных объектов, а также прибрежных земель. В целях коренного изменения состояния водного хозяйства и усиления охраны водного фонда было принято распоряжение Правительства РФ от 27 августа 2009 г. № 1235р «Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г. и плана мероприятий по ее организации»3. На реализацию этой масштабной Водной стратегии России до 2020 г. планируется затратить 700 млрд руб., из которых федеральное финансирование составляет 500 млрд руб. Предполагаются также пилотные проекты, основанные на самофинансировании4. Водная стратегия до 2020 г. (далее — Водная стратегия) рассчитана на модернизацию российской экономики в целях снижения водоемкости ВВП на 40% и экономии электроэнергии на сумму более 20 млрд руб. в год. Также поставлены задачи полноценного обеспечения населения питьевой водой и модернизации системы питьевого и хозяйственнобытового водоснабжения5. Одной из задач Водной стратегии является всемерное снижение антропогенной нагрузки на воды России посредством внедрения новых технологий. В основу Водной стратегии не было заложено существенное повышение налогового давления на реальный сектор нашей экономики. Поэтому предприятия, применяющие современное оборудование и не допускающие превышения нормативов водопользования, не будут платить за водопользование гораздо больше уже установленных сумм. В свою очередь, хозяйствующим субъектам, расходующим воду с превышением нормативов, придется платить штрафные платежи в пять раз выше, чем в настоящее время. С 2016 г. будет введена единая штрафная ставка — 120кратная стоимость тарифа, который исчисляется из соотношения количества загрязняющих веществ на единицу объема воды. Единственный способ предотвратить эти убытки — уже сейчас вложить деньги в водоочистные сооружения. По приблизительным подсчетам, суммарно эти вложения составят 720 млрд руб. В то же время запланировано субсидирование процентных ставок кредита на закупку современного оборудования, предоставление гарантий под займы. Как представляется, существующие в настоящее время низкие штрафные санкции за экологические правонарушения обесценивают деятельность правоохранительных органов, привлекающих виновных к ответственности. Следовательно, минимизация наказания, не соответствующая значительному экологическому ущербу, есть несправедливое принижение природоохранной 2 См.: Боголюбов С. А., Сиваков Д. О. Водное законодательство в вопросах и ответах: Науч.практ. пособие. М., 2009. 3 См.: СЗ РФ. 2009. № 36. Ст. 4362. 4 См.: РГ. 2009. 20 авг. 5 Подробнее об этом см.: Тимофеев Л. А. Правовые проблемы обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества: Дис. … дра юрид. наук. Саратов, 2004.
Российское законодательство: состояние и проблемы функции государства. Надо признать, что только реальное применение экономически ощутимых штрафных санкций, ухудшающих финансовое положение хозяйствующего субъекта, позволит добиться успехов в деле охраны вод. Именно такой подход заложен в Водной стратегии. Таким образом, Водная стратегия направлена на увеличение экономического воздействия как штрафных санкций за правонарушения, так и поощрений (льготы по кредитованию, а также по выплатам за пользование водными объектами) экологизации хозяйства. В результате система охраны российских вод будет поставлена на новый совершенный уровень, который соответствует многим зарубежным образцам. Кроме того, в Водной стратегии заложено принципиальное изменение системы управления водным хозяйством. Водное хозяйство — сложнейший комплекс экономики России, требующий в том числе и правового осмысления6 . Управление водным хозяйством требует создания гибкой системы с действенным участием всех заинтересованных сторон. По Водной стратегии ключевым элементом этой системы управления постепенно станут бассейновые советы, игравшие до последнего времени второстепенную роль. Долгое время Правительством РФ не был определен статус бассейновых советов. Практически первым шагом в этом направлении стало принятие постановлений Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. № 7277 «О порядке создания и деятельности бассейновых советов» и № 728 «О гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации и утверждении границ бассейновых округов»8. В настоящее время бассейновые советы создаются решением Росводресурсов сроком на пять лет, их возглавляет руководитель территориального органа Росводресурсов, заседания протоколируются, а решения принимаются простым большинством голосов. В бассейновые советы включаются в том числе представители Росприроднадзора, Ростехнадзора, Росгидромета, Росрыболовства, Россельхознадзора и т. д. Количественный и персональный состав советов утверждается Росводресурсами по представлению заинтересованных сторон. В настоящее время в бассейновые советы входят представители органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления, водопользователи, общественные объединения и общины коренных малочисленных народов. Бассейновые советы компетентно обсуждают проблемы водохозяйственного комплекса бассейна, вырабатывают согласованную бассейновую программу совместных действий и представляют ее соответствующим органам власти, что затем отражается в бюджете различных уровней. В качестве примера успешной деятельности можно привести действия бассейнового совета по Северной Двине относительно работы целлюлознобумажных комбинатов — основных загрязнителей речного бассейна. Совет способствовал совершенствованию не только очистки вод, но и снижению водопотребления, внедрению оборотных систем водоснабжения, изъятию из технологического цикла токсичных веществ. Положительный опыт бассейновых советов (как межтерриториальные, так и межведомственные организации) накоплен во многих странах мира. В ряде европейских 6 О некоторых аспектах водного хозяйства см.: Калиниченко Т. Г. Водохозяйственные системы: понятие и содержание // Аграрное и земельное право. 2009. № 7. С. 93—100; Некотенева М. В. Использование международных водотоков для производства гидроэлектроэнергии // Аграрное и земельное право. 2009. № 5. С. 134—144. 7 См.: СЗ РФ. 2006. № 49. Ч. II. Ст. 5224. 8 См.: СЗ РФ. 2006. № 49. Ч. II. Ст. 5225.
Журнал российского права № 2— 2010 государств (Франция, Испания) бассейновые коллегиальные органы являются ключевыми органами в управлении водным хозяйством, имеют на то соответствующие финансовые и административные пол номочия. Их значение столь велико, что они нередко образно, но отнюдь не преувеличенно именуются «бассейновыми парламентами». В основе этой демократической системы управления лежит привлечение представителей всех сторон, заинтересованных в охране и использовании вод. Во Франции, согласно законам о воде 1964, 1992 гг., представительными органами являются национальные водные комитеты и шесть комитетов по основным водным бассейнам, при которых имеются агентства — государственные органы, основанные на самофинансировании. В гидрографических границах установлены размеры платежей за водопотребление и за сброс. Исследуется состояние водных ресурсов и реализуются программы восстановления водоемов9. В Рамочной директиве ЕС 2000/60 поновому регулируется управление водным хозяйством в Европейском Союзе, предусматривается интегрированная работа учреждений и комитетов в рамках районов бассейнов рек. Бассейны рек как единица управления включают в себя как поверхностные, так и грунтовые воды. Для отдельных бассейнов установлены планы управления и программы по улучшению состояния вод10. Управление речным бассейном — наилучшая модель не только для внутринациональных, но и для международных рек и озер. Но такое управление не будет эффективным без Плана освоения водных и земельных ресурсов речного бассейна, который обновляется каждые шесть лет. Цель Плана — достижение совместными усилиями хорошего состояния водной среды к определенному сроку. В Водной стратегии концептуально заложено формирование системы и организация деятельности бассейновых советов, которые из координационных органов поэтапно превратятся в органы, принимающие практические управленческие решения в рамках бассейнового округа. Именно бассейновые советы становятся ключевым элементом управления водным хозяйством и проводником реализации новой водохозяйственной политики России. Водная стратегия содержит еще ряд прогрессивных положений частного, но далеко не второстепенного характера. Они имеют прямое отношение к регулированию сброса сточных вод, организации водоохранных зон и охране районов залегания месторождений подземных вод. Как известно, полноценная пра вовая охрана вод невозможна без регламентирования сброса сточных и дренажных вод. Легальные определения дренажных и сточных вод даны в п. 13 и 19 ст. 1 ВК РФ. Сточные воды — это воды, сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с загрязненной территории. Дренажные воды — это воды, отвод которых осуществляется дренажными сооружениями для сброса в водные объекты. Сброс сточных и (или) дренажных вод может быть ограничен, приостановлен или запрещен по основаниям и в порядке, которые установлены федеральными законами. Согласно ст. 44 ВК РФ запрещается сброс сточных и (или) дренажных вод в водные объекты, отнесенные к особо охраняемым водным объектам либо содержащие природные лечебные ресурсы. Кроме того, запрещается сброс сточных и дренажных вод в водные объекты, расположенные в границах зон, округов санитарной охраны источников питьево9 См.: Сиваков Д. О. Водное право: Учеб.практ. пособие. 2е изд. М., 2009. С. 173—174, 178. 10 См.: Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского Союза / Отв. ред. О. Л. Дубовик. М., 2007. С. 48—72, 90—94.
Российское законодательство: состояние и проблемы го и хозяйственнобытового водоснабжения, или первой и второй зон округов санитарной (горносанитарной) охраны лечебнооздоровительных местностей и курортов, или рыбоохранных зон, рыбохозяйственных заповедных зон. В остальных случаях сброс сточных и дренажных вод может производиться на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование, как следует из ст. 11 ВК РФ. В целом по России наблюдается позитивная тенденция к существенному сокращению сбросов загрязненных сточных вод. Однако до сих пор нормативно очищается меньшая доля объема сточных вод. Пути решения проблемы сточных вод заложены в Водной стратегии и в специальном плане по ее реализации. Разработчики названных программных документов предусматривают создание механизмов экономического стимулирования сокращения сброса загрязняющих веществ в составе сточных вод, в том числе путем предоставления возможности зачета (возврата) части платежей за негативное воздействие на водные объекты при осуществлении водопользователем инвестиций в строительство, реконструкцию, техническое перевооружение комплексов очистных сооружений на основе технологий, обеспечивающих нормативную очистку сточных вод. Многие видные гидрологи и специалисты в области водного хозяйства сетуют на недостижимость многих завышенных требований по очистке сбрасываемых вод. Эта позиция приведена в Открытом письме Правительству РФ, Федеральному Собранию РФ, руководящим органам партии «Единая Россия», общественным организациям, подписанном известными учеными: В. И. ДаниловымДанильяном, Н. С. Касимовым, М. П. Кирпичниковым, В. И. Осиповым, В. А. Румянцевым и др.11 По их убеждению, норматив на сброс предписывает сбрасывать более чистую воду, чем водный ресурс, изъятый при заборе. Поскольку «фоновые» для водного объекта концентрации включаются в нормативы, от хозяйствующего субъекта требуют оплачивать те загрязнения водной среды, которые он сам не допускал. В этих условиях водопользователю не хватает стимулов и средств для внедрения перспективных природоохранных технологий. Чтобы решительно изменить негативное положение с водными ресурсами, авторами Открытого письма предложено определять величины негативного воздействия на водный объект, исключая фоновые концентрации веществ в источнике воды. Соответственно, платежи за такое воздействие также должны быть увязаны с пересмотренными величинами. Положительный пример имеется в государствах ЕС и США, где нормирование воздействия на водную среду, включая сброс сточных вод, увязывается с реальными возможностями предприятийводопользователей. Гибкая система платежей за сбросы не обязывает водопользователей платить за фоновые характеристики водного объекта. В то же время система нормирования в США и в ЕС продумана под постепенное, но реально исполнимое ужесточение нормативов. Мысль авторов Открытого письма в известной мере совпадает с намерением российского руководства реформировать нормирование в области использования водных ресурсов. В частности, в Водной стратегии и в плане по ее реализации предусмотрена разработка нормативов допустимого воздействия на водные объекты, учитывающих региональные особенности и индивидуальные характеристики водных объектов. Как представляется, фоновые концентрации тех или иных веществ могут составлять региональную или индивидуальную специфику соответствующих водоемов и водотоков, 11 См.: РГ. 2008. 15 июля.
Журнал российского права № 2— 2010 водоносных горизонтов. Данная работа возложена на Росводресурсы, Роснедра, Росрыболовство (иные федеральные органы) и должна быть выполнена в 2009—2014 гг. В ВК РФ 2006 г. по сравнению с ВК РФ 1995 г. смягчен режим водоохранных зон и прибрежных защитных полос, сокращен их максимальный размер, допущено строительство в прибрежных защитных полосах. Законодатель пошел навстречу частным интересам и во многом закрепил реальную ситуацию на берегах водоемов и водотоков, которые уже давно застраиваются. В ВК РФ 2006 г. запрещены наиболее вопиющие действия на берегах (например, захоронение отходов производства и потребления). Очевидно, замысел законодателя заключается в установлении не очень взыскательных, но зато исполняемых хозяйствующими субъектами требований. Именно такой «смягченный» режим водоохранных зон берется за основу при планировании органами государственной власти субъектов РФ восстановления и благоустройства столичных водоемов и водотоков, а также пойменных земель. В связи с этим у воды планируются и возводятся культурнодосуговые и спортивноразвлекательные комплексы, небольшие торговые центры, кафе и рестораны. Однако деятельность последних должна быть строго нормирована и подконтрольна экологическим органам12. Названные изменения в режиме водоохранных зон, их различных полос нельзя считать окончательными. Так, в плане мероприятий по реализации Водной стратегии в рамках разд. I «Совершенствование нормативного правового регулирования» предусматривается регламентация хозяйственного использования территорий водоохранных зон (включая их прибрежные защитные полосы), усиление ответственности за нарушения требований в целях предотвращения загрязнения, засорения и истощения водных объектов. Трудности с пониманием и соблюдением правового режима подземных водных объектов начинаются с неопределенности их границ как предметов права собственности. Как отмечалось в юридической литературе, было и остается неясным, до каких пределов горные породы, вмещающие в себя подземные воды, могут признаваться предметом права собственности на водные объекты13. Согласно ст. 5 ВК РФ, границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах. Однако в законодательстве о недрах пока нет ответа на этот вопрос. Данный вопрос может показаться пока неактуальным, так как недра всецело, включая подземные запасы вод, принадлежат одному «хозяину» — государству. Поэтому подземные водные объекты «теряются» в общем массиве государственной собственности на недра. Однако с развитием рыночных отношений в области природопользования подземные водные объекты могут стать предметом договора добычи подземных вод, предусмотренного проектируемым горным законодательством. Кроме того, в научных кругах обсуждается вопрос о допущении частной собственности на участки недр. В любом случае необходимо обеспечить экономное пользование подземными водными ресурсами. Не определенное юридически внутреннее строение и границы подземных водных объектов мало похожи на строение и границы поверхностных водотоков и водоемов. Как известно из гидрогеологии, под землей водная масса содержится в самом пласте породы (в так называемом водоносном слое), а не образует водную толщу, как в реках и озерах. 12 См.: Экологическая газета. 2005. № (148). 13 См.: Колбасов О. С. О новом Водном кодексе Российской Федерации // Законодательство и экономика. 1997. № 1/2. С. 14—21.
Российское законодательство: состояние и проблемы Исключение составляют довольно распространенные карстовые водные объекты. Они не только связаны, но и схожи с поверхностными водотоками и водоемами, так как имеют свою водную толщу. Как известно, карст — растворение и выщелачивание горных пород водой, влекущие за собой образование подземных ручьев, рек и озер. Широко распространенные в странах СНГ, они являются обильными и нередко единственными источниками водоснабжения. Карстовые водные объекты востребованы и в Западной Европе14. В целях четкого определения объектов правовой охраны требуется уточнение в федеральном законодательстве границ и структуры подземных водных объектов. Очевидно, что граница и структура подземного водного объекта должны соотноситься с границей горного (или геологического) отвода. Кроме того, необходимо преодолеть пробелы в горном и водном законодательстве относительно порядка использования подземных водных объектов, в том числе и карстовых. Ведь по подземным водным объектам специально не подписывается договор и не выдается лицензия. В соответствии со ст. 59 ВК РФ физические и юридические лица, деятельность которых оказывает или может оказать негативное воздействие на состояние подземных водных объектов, обязаны принимать меры по предотвращению загрязнения, засорения подземных водных объектов и истощения вод, а также соблюдать установленные нормативы допустимого воздействия на подземные водные объекты. На водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственнобытового водоснабжения, запрещено размещать объекты, оказывающие негативное воздействие на состояние подземных вод. К их числу относятся места захоронений отходов производства и потребления, кладбища, скотомогильники. Согласно данным Водной стратегии, к проблемам охраны подземных вод относятся истощение месторождений подземных вод вследствие нарушений режима их использования, а также бесконтрольная добыча подземных вод на нераспределенном фонде недр. В целом подземные водные объекты подвержены гораздо меньшему негативному воздействию, чем поверхностные реки и озера. Однако в последние десятилетия в России (как и в странах СНГ) прослеживается рост загрязнения, засорения и истощения подземных вод. Это касается не только таких промышленных центров, как Москва, СанктПетербург, Курск и др. Депрессии уровня подземных вод касаются таких подмосковных городов, как Люберцы и Мытищи. Некоторые предприятия закачивают загрязненные производственные сточные воды в глубокие подземные горизонты, создавая тем самым угрозу даже для вод речного стока. Прокуратура и Ростехнадзор через суд стремятся остановить закачивание химически загрязненных стоков, содержащих отходы первого класса опасности (в том числе и ртуть)15. В ряде зарубежных государств подземные воды не остались без охраны закона. В законодательстве Федеративной Республики Германия (Закон 1986 г.) специальные зоны охраны вод должны оберегать подземные воды от уже существующих или потенциальных опасностей. В целях увеличения и защиты запасов грунтовых вод от загрязненных стоков запрещается и ограничивается определенная хозяйственная деятельность, поэтому владельцы и пользователи земельных участков 14 См.: Гвоздецкий Н. А. Карст. М., 1981. С. 7—17. 15 См.: Плата за грязь // Экология и жизнь. 2007. № 10. С. 20—21.