Журнал Российского права, 2009, № 5
Бесплатно
Основная коллекция
Тематика:
Право. Общие вопросы
Издательство:
Юридическое издательство Норма
Наименование: Журнал Российского права
Год издания: 2009
Кол-во страниц: 157
Количество статей: 21
Дополнительно
Вид издания:
Журнал
Уровень образования:
Дополнительное профессиональное образование
Артикул: 640614.0132.99
Тематика:
ББК:
УДК:
ГРНТИ:
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
Административная реформа в России Издатель: Юридическое издательство «Норма» Учредители: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Юридическое издательство «Норма» Основан в 1997 году Выходит ежемесячно РОССИЙСКОГО ПРАВА 5 2009 (149) Ñîäåðæàíèå Российское законодательство: состояние и проблемы Казанцев Н. М. Принцип юрисдикции в развитии догматики финансового права ................................................................................ 3 Абрамова О. В. К вопросу о разграничении мер защиты и мер ответственности в трудовом праве ..................................... 15 Серёгина Л. В. Финансовые гарантии прав ищущих работу и безработных граждан ............................... 24 Пресняков М. В. Правовая определенность как системное качество российского законодательства............... 33 Теоретические проблемы российского права и государственности Бибик О. Н. Культурологический подход к исследованию права и государства ..................................... 43 Сазонникова Е. В. Содержание свободы творчества в российском законодательстве................................................ 52 Актуальные вопросы правоприменения Баранова М. В. Правовые проблемы саморегулирования в сфере рекламы ................................................ 60 Дерюга А. Н. Функции объяснения и прогнозирования в административноделиктологическом исследовании ......................................................... 69 Чаннов С. Е. Актуальные проблемы расторжения контракта с главой местной администрации ......................................... 76 Винокуров В. Н. Интересы как способ конкретизации непосредственного объекта преступления ................................... 85
Журнал российского права № 5 — 2009 Правосудие и судебная практика Багаутдинов Ф. Н. Актуальные проблемы отвода судьи в современных условиях .................................................................... 93 Дикарев И. С. Частное обвинение и процессуальные иммунитеты: проблемы совместимости ........................... 99 Сравнительноправовые исследования Касаткина Н. М. Финансирование выборов в зарубежных странах ..................................................................... 106 Международное право Марченко М. Н. Верховенство права Европейского союза по отношению к национальному праву государствчленов .......................................... 117 Дискуссия Винницкий А. В. О современной концепции публичной собственности в Российской Федерации.......................... 125 Трибуна молодого ученого Бойко Л. Н. Эффективность права под углом национального правового менталитета ............................. 134 Юридическая жизнь. Хроника Сравнительное правоведение: концептуальные подходы ....................... 142 Мишель Лесаж ................................................. 152 Новые книги Издано Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительства РФ .............................. 153 Издательство «Норма» выпустило в свет ............................................. 154 Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 155. Содержание номера на английском языке публикуется на с. 159. Аннотации статей на английском языке публикуется на с. 156.
Российское законодательство: состояние и проблемы В условиях глобального финансового кризиса, распространившегося в том числе и в России, сохраняет свою актуальность поставленная Президентом РФ и Правительством РФ задача формирования в России нового мирового финансового центра и превращения рубля в резервную валюту. Как вследствие нетрадиционности такой задачи для России, так и в силу недавнего экстраординарного падения российского финансового рынка эта задача должна быть адресована не только к отечественным структурам государственного управления и бизнеса, но и к науке. В основных чертах доктрина российского финансового права не обновилась при переходе от партийнокомандного государства и экономики СССР к нынешним демократическим формам государства, общества и рыночной экономической деятельности. В основе распространенной как в России, так и за рубежом парадигмы финансового права лежит специфическое основоположение, назовем его государственновещная догма финансов. Согласно этой догме деньги имеют вещную природу, финансы — это, прежде всего, публичные финансы и, по сути, государственные вещи, образованные фондами денежных средств, а финансоПринцип юрисдикции в развитии догматики финансового права Н. М. Казанцев РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ вое право — это регулятор финансовых отношений как правоотношений, возникающих по поводу действий и операций, производимых с деньгами. Причем рассмотрение финансов как объектов регулирования и фондов денежных средств доминирует над анализом таких фондов, как юридических лиц, а проблемный вопрос о публичноправовой или частноправовой природе таких лиц решается в пользу частного права. Казна рассматривается исключительно как имущество и определяется ст. 214 ГК РФ через право государственной собственности и регулируется гражданским правом. Статус казны как юридического лица публичного права не обсуждается. Предусмотренный ст. 127 ГК РФ федеральный закон об иммунитете государства и его собственности не принят. Государственновещная догма финансов не преодолевается тем, что в понятие финансов в ряде случаев включаются также и отношения, возникающие по поводу обращения денежных средств и производных финансовых инструментов в качестве объектов таких отношений. Эта догма препятствует правовому толкованию денег как денежных знаков на невещные права, на ценности. Догма живуча и исповедуется ученым сообществом, несмотря даже на то, что современная мировая валюта, учрежденная МВФ, непосредственно включает в свое название права — специальные права Казанцев Николай Михайлович — заведующий отделом бюджетного и налогового законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.
Журнал российского права № 5 — 2009 заимствования (СПЗ или SDR), как учетная единица для величины национального вклада в МВФ и вытекающих из этого количественных прав на получение заимствований из МВФ. Вопреки этому продолжается низведение денег к марксову товару — всеобщему эквиваленту и металлическим деньгам. Деньги не перестали быть товаром, более того, они стали лучшим из товаров, поскольку ликвидны. Но стали таковым в качестве суверенных денежных знаков или суверенных знаков прав на ценности, которые (как знаки, так и ценности) обращаются на мировых валютных рынках в качестве банковских учетных единиц национальной валюты, наконец, обращаются в качестве знаков прав ликвидности, ценности, прав заимствования, но уже не в прежнем качестве золотых монет, более или менее фальсифицированных. Товарность денег как суверенных знаков прав ликвидной ценности (введем такое определение денег как действующее для каждого из его различных смыслов) — лишь одно из качеств современных денег, выполняющих прежние марксовы функции денег, из которых ныне стала очевидной функция оператора потоков движения финансовых ценностей из юрисдикций менее развитого финансового права в более развитые. Государственновещная догма финансов препятствует осмыслению и урегулированию новых правовых свойств и функций денег, этим она способствует выведению финансовых и нефинансовых ценностей из оборота той юрисдикции, финансовое право которой регулируется и осуществляется через посредство этой догмы и перевода их в юрисдикцию финансового права более развитой догматики. Ограниченность государственновещной догмы финансов проявляется в том, что на ее основе не может быть обеспечено такое правоурегулирование финансовых отношений, которое будет достаточно полно для того, чтобы предотвращать возникновение финансовых кризисов. Правовые формы, созданные с целью предотвращать финансовые кризисы, должны устанавливать правовую квалификацию финансовых действий, отношений и состояний, которые влекут образование финансовых потоков одностороннего перемещения финансовых или реальных ценностей. Такие действия, отношения и состояния, осуществляемые неосознанно или сознательно, более развитая финансовая система будет использовать в пользу собственной экономики из других экономик, особенно из юрисдикций стран, квалифицируемых как развивающиеся рынки. Таким развивающимся рынком является ныне РФ. Принятые Банком России и Правительством РФ меры, состоящие во «впрыскивании» около 1,5 трл руб. в отечественный банковский сектор, повторили аналогичные, ранее проведенные мероприятия Европейского Центробанка. Одновременно их аналог в 700 млрд долл. США для выкупа неликвидных банковских активов готовится к осуществлению в США. Но имеется существенное отличие таких мер в российском контексте от этих же мер, осуществляемых в институционно более развитых финансовых юрисдикциях. Суть дела в том, что российские системообразующие банки, получившие большую часть названной суммы, находятся в значительной по размеру и сопоставимой с предпринятым ассигнованием задолженности перед зарубежными, прежде всего американскими, банками, куда и переходят выделенные на преодоление кризиса российские средства. Для США собственный финансовый кризис, поскольку и в той мере, в какой он перерос в глобальный кризис, стал средством собственного развития и обогащения вследствие их институционноправового превосходства над другими партнерскими
Российское законодательство: состояние и проблемы странами по общей юрисдикции доллара как мировой резервной валюты. Президент Европейского Центрального Банка (ЕЦБ) Ж.К. Трише в интервью каналу Евроньюс от 27 сентября 2008 г. подчеркивал, что «нужно в тесном сотрудничестве с Федеральной резервной системой поддерживать ликвидность доллара в глобальных масштабах». Но европейские банки, особенно зоны континентального права, менее зависимы от США, нежели российские. К тому же вывод Ж.К. Трише не носит панамериканского характера. «Вся финансовая система должна быть обновлена, — подчеркнул Президент ЕЦБ. — На мой взгляд, нужно полностью изменить все составные части мировой финансовой системы и саму систему в целом. Нельзя давать привилегии ни одному финансовому институту или инструменту… Если суммировать решения, то я мог бы сказать: мы должны в огромной степени повысить прозрачность финансов, прозрачность учреждений и инструментов, всех финансовых инструментов, особенно тех устаревших финансовых инструментов, которые отравляли обстановку, нужно повысить прозрачность рынков»1. (Курс. наш — Н. К.) Европейский курс на полное изменение всей финансовой системы, сформулированный Президентом Европейского Центробанка, представляется актуальным и для Российской Федерации. Можно предположить, что в обоих случаях он будет направлен на укрепление независимости финансовой системы от доллара как инорегиональной валюты. Финансовая юрисдикция в отличие от административной или конституционной, которые ограничены национальной территорией, такого ограничения не имеет. Она распространяется и перемещается, проникает на территории иных государственных юрисдикций вместе со своим носителем — валютой, юрисдикцию которой она выражает и распространяет. Финансовая юрисдикция — это, вопервых, юрисдикция денег как меры ценности; вовторых, юрисдикция финансовых органов, регулирующих эти отношения и разрешающих споры в связи с ними; втретьих, юрисдикция определенного количества прав ценности одного суверенитета, объектного, оцененного и измеренного финансовым рынком в некотором ином количестве прав ценности другого суверена. Мировые резервные валюты — доллар, евро, фунт, йена, СПЗ выступают в такой роли и вследствие этого придают учредившим их лицам некоторую толику глобального «сверхсуверенитета» в отношении третьих стран. Но нынешний финансовый кризис не столько кризис этого глобального «сверхсуверенитета» доллара, сколько инструмент его доминирования. Стоимость акций российских компаний на российском рынке упала в четыре раза, что существенно превосходит падение американских на рынках США. Введенные в российскую экономику российские деньги вследствие высоких корпоративных долгов российских банков и иных резидентов в целом перешли на территорию долларовой юрисдикции. Точность этих данных — проблема прозрачности финансовых рынков. Конечно, повышение прозрачности финансовых рынков — это вторжение публичного финансового права в сферу гражданского права, которым у нас пока и преимущественно регулируются отношения и сделки на финансовых рынках РФ. В России пока что имеет место разделенная финансовая юрисдикция между Банком России и Финансовой службой по финансовым рынкам. Этот невосполнимый пробел и раскол финансовой юрисдикции не есть следствие несговорчивости должностных лиц, он результат государственновещной доктрины финансов в финансовом 1 См. раздел «Интервью» на сайте http:// www.euronews.net.
Журнал российского права № 5 — 2009 праве. И он не может быть преодолен на ее основе. Невозможно достичь непротиворечивости в регулировании рынка ценных бумаг и финансовых деривативов на основе сочетания гражданского и финансового права в случае, если основывать финансовое право на государственновещной догме финансов. Проблема в том, что пока финансовое право исходит из государственновещной догмы финансов оно является правом публичных финансов, но еще нефинансовым правом. Природа современных денег и производных финансовых инструментов такова, что они находятся одновременно под общим ведением государства и тех частных лиц, которые ими располагают. Это несовместимо с вещным правом. Деньги как учетные единицы на банковских счетах находятся одновременно в нескольких финансовых юрисдикциях — государства, центрального банка и сторон заключенного договора банковского счета или вклада. Деньги как суверенные знаки прав ликвидной ценности и, следовательно, как права ценности, обращающиеся на рынке, являются универсальными титулами, сообразно владеющим субъектам, и публичного, и частного права. Логическое противоречие разрешается в случае, если финансовое право признается третьей отраслью права к двум — к публичному праву как праву суверенитета и частному праву как праву свободы. Эта третья отрасль права — право ценности или финансовое право, оно, устанавливая через монетарные ценности обращающихся на рынках прав связь между публичным правом и частным правом, выступает общим правом ценностей и для полномочий суверенной власти, и для правомочий свободы. Это — догма общего права гражданина и государства на устойчивую ценность финансов как обращающихся и ликвидных прав на совершение действий, осуществление отношений, пребывание в состояниях и на сохранение, защиту и возвышение ценности национального богатства и всякого частного достояния, находящегося под юрисдикцией этого права. Кратко — это ценностноправовая догма финансов. Она истолковывает финансы как права ценности ликвидных и обращающихся прав, среди которых имеются как права собственности, так и полномочия власти, осуществление которых невозможно без бюджетных расходов, соответствующих финансовому обеспечению их ценности, включающей в себя, в том числе и меры финансового контроля за реализацией этих полномочий по реализации норм законодательства и достижением целей государственной политики. Конкретно реализация финансового права в смысле этой догмы может быть выражена словами Президента ЕЦБ Ж.К. Трише из указанного интервью, когда он объяснял цели принятого Советом директоров Европейского Центробанка решения о «впрыске» ликвидности: «…для того чтобы европейский монетарный ры нок функционировал в соответствии с политикой банковской учетной ставки, направленной на сохранение стабильности в течение среднесрочного периода... для того чтобы клиенты банков и домовладельцы, все граждане зоны евро, а их 320 миллионов, могли рассчитывать на нас, на то, что мы обеспечим стабильность цен на протяжении среднесрочного периода... обеспечим благоприятные финансовые условия для устойчивого роста экономики и устойчивого роста занятости». Следует обратить внимание на то, сколь далеки могут быть меры государства по реализации финансового права в целях сохранения ценности компаний, акции которых котируются на финансовых рынках, ценности национальной валюты и через это ценности национального и частного достояния от гайдаровской доктрины минимального вмешательства государства — государства как
Российское законодательство: состояние и проблемы «ночного сторожа». Ведь чтобы избежать полной катастрофы и спасти шатающийся рынок от краха, как это прозвучало в выступлении президента США Дж. Буша и в названном интервью Ж.К. Трише, администрация США пошла на беспрецедентные и чрезвычайно затратные меры. Федеральная резервная система выкупила AIG, а также Fannie Mae and Freddie Mac. Кроме этого, последующие меры республиканской администрации Дж. Буша были охарактеризованы рядом республиканцевконгресменов как социалистические и потому неприемлемые, и поначалу в сентябре 2008 г. они были отвергнуты, но затем приняты. Сущность финансового права, по авторскому мнению2, состоит в праве ценности: вопервых, как права ликвидной ценности любой собственности, права на неумаление ценности и права на возрастание и приумножение ценности национального и образующих его частных достояний; вовторых, как общего права граждан и государства, т. е. права, соединяющего собой публичное право как право суверенитета и частное право как право свободы и являющегося для эти двух отраслей права третьей отраслью права; втретьих, как права на общую обеспеченность ликвидностью государства, граждан и юридических лиц. Это не означает невозможности возникновения временных нехваток ликвидности, выражающихся в колебаниях рыночных курсов валют, акций, иных финансовых инструментов. Согласно известному в кибернетике и теории систем управления закону необходимого разнообразия регулирующей системы по отношению к регулируемой, элементная и структурная сложность процессов, порождающих кризисы, должна быть превзойдена сложностью правовых форм, направленных на их предупреждение и предотвращение. Если такого превосходства сложности регулирующих правовых норм над регулируемыми процессами не обеспечено, то не может быть осуществлено эффективное управление и регулирование. Это невозможно сделать исходя из государственновещной догмы финансов и построенных на ее основе правовых формах потому, что регулируемыми являются отношения субъектов права, которые всегда сложнее, нежели субъектнообъектные отношения человека к вещи. Ценностноправовая догма финансов, выдвигаемая автором, в свете которой финансы определяются как обращающиеся на рынке права действий, отношений и состояний, а также права мерной ценности этих прав, образует необходимые начальные формы для их регулирования, поскольку не низводит финансы к более простым, чем они есть, отношениям. Тем не менее одной этой догмы недостаточно для выработки эффективных правовых форм регулирования для предотвращения цикличных финансовых кризисов. Необходимо установление признаков юридической квалификации наличия циклических финансовых процедур, осуществляемых какимилибо лицами, которые состоят в нарушении соответствия между финансовыми правами ликвидности, т. е. деньгами и деривативами, с одной стороны, и реальными активами национального и частного достояния — с другой. Критерием здесь является долговременная стабильность соотношения, угрозу рынку несут быстрые изменения соотношения, так как, кроме циклических, имеют также место эмерджентные кризисы, каков нынешний глобальный финансовый кризис, возникающие вследствие постепенного накопления дизбаланса между правами ликвидности и правами реальной собственности. Для предупрежде2 См.: Казанцев Н. М. Институты финансового права // Журнал Российского права. 2005. № 9. С. 99.
Журнал российского права № 5 — 2009 ния и предотвращения эмерджентных кризисных процессов необходимо вводить специфические формы правового регулирования в виде аналогов известных в дипломатии «дорожных карт». Такие системы норм, включающие в себя правила идентификации и квалификации ситуаций, правила вывода о составе необходимых последовательных диагностических, следственных, пресекательных действий и необходимых альтернативных управляющих финансовоправовых воздействий, выбор которых обуславливается результатами аналитических следственных процедур, выполняемых специально уполномоченными финансовыми органами, могут образовать основу для перехода российского финансового права к реализации новой ценностноправовой догмы финансов как ликвидных и обращающихся прав. Изменения науки не могут происходить быстро и без длящихся противоречий в ней, причем как для ее фундаментальной части, так и для практических приложений. Нормальный процесс доктринальнодогматического обновления науки происходит постепенно, при одновременном действии и применении альтернативных доктрин и догм. В конце концов, обнаруживается их взаимная дополнительность и обоюдная полезность, что влечет расширение состава элементов ее предмета и освоения новых научных методов без отвержения, но переосмыслением прежних. В финансовом праве этот процесс движется постепенно3, но доминирование советской доктрины финансового права, основанной на догме отождествления финансового права с правом публичных или государственных финансов, пока сохраняется. Эта догма, помимо тоталитарной традиции самодержавия и партократии, отчасти подкрепляется переводом книги Поля Мари Годме, изданной в 1978 г., под названием «Финансовое право»4 , французское название которой — «Finances Publiques. Politique Financiere. Budjet et Tresor». Cтрого говоря, ее название совершенно другое: «Публичные финансы. Финансовая политика. Бюджет и казначейство». По сей день сохраняющаяся замкнутость догмы российского финансового права на исключительно публичных финансах и финансовых полномочиях публичных властей препятствует учредить действенный финансовый контроль структур гражданского общества за расходованием денежных средств органами государственной власти и местного самоуправления и установить дееспособные механизмы пресечения коррупции, хищения и проматывания публичных финансовых средств. Эта догма затрудняет регулирование частных финансов, обеспечивая равноправие участников частноправовых финансовых отношений и действительное верховенство публичных национальных интересов в распоряжении публичными финансами по сравнению с частными интересами должностных лиц, распоряжающихся ими. В основу новой догматики финансового права должен быть положен следующий постулат. Государство — институт защиты права ценности национального и частных достояний. Это право ценности защищается государством применительно к каждому субъекту гражданских и публичных правоотношений через управляемую эмиссию номинальных ликвидных ценностей. Также государство осуществляет юрисдикцию норм международного права и международных 3 В качестве примеров могут быть названы научные труды и учебники Е. М. Ашмариной, К. С. Бельского, С. В. Запольского, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, М. В. Карасевой, И. И. Кучерова, Н. И. Химичевой, С. О. Шохина. 4 Годме П. М. Финансовое право. Перевод и вступительная статья доктора юридических наук, проф. Р. О. Халфиной. М., 1978.
Российское законодательство: состояние и проблемы договоров в отношении всех и соответствующих регулирующим нормам ценностей. Суверенитет государства не всегда осуществляется вместе с юрисдикцией. Последняя может не иметь места как фактическое явление, если, например, законы в той или иной степени не соблюдаются, не исполняются, нарушенные права не восстанавливаются, а правонарушители не разыскиваются и не привлекаются к ответственности. В условиях любого кризиса предъявляются требования восстановления юрисдикции как действительного, а не просто номинального. Нынешний финансовый кризис может быть элиминирован лишь восстановлением надлежащей для рыночной экономики, основанной на финансовой системе и без нее невозможной финансовой юрисдикции. Финансовая юрисдикция, защищая право ценности любой собственности каждого владельца, образует основу для другого, производного от права ценности, правомочия финансового права. Обеспечение положительного сальдо бухгалтерского баланса для осуществления права баланса поступающих и расходуемых ценностей является необходимым, но недостаточным условием. Обесценивание денежных знаков, ценных бумаг, реальных ценностей потребления и производства может повлечь отрицательный баланс ценностей как для публичного баланса — бюджета, так и для частных балансов юридических лиц и граждан, даже при положительных бухгалтерских балансах. Государство как орган обеспечения права баланса ценностей в публичных и частных бухгалтерских балансах доходов и расходов, финансовоправовых обязанностей и обязательств предпринимает различные меры по осуществлению общей и финансовой юрисдикции. Право ценности собственности, право баланса ценностей и право ликвидности ценностей как три составные части финансового права защищаются от общего обесценения и от структурных ценностей посредством законодательствования в сфере финансового права, валютного, финансового, банковского, ценового регулирования, валютных операций Банка России, а также финансовоюрисдикционных расследований и правовых квалификаций деяний, отношений и состояний субъектов финансовых отношений. Через защиту права ценности осуществляется финансовое право как общее право государства и его граждан. В этой защите — служба государства его гражданам и нации в целом. Публичные платежи — форма финансовоправовой регистрации и частичной компенсации этой службы государства гражданам и отчасти народу. Компенсация не может быть рассматриваема как полная и исчерпывающая, поскольку вклад этой службы государства в охрану, защиту, в создание возможностей взаимополезного функционирования и прирастание национального и частных достояний не может быть исчислен исчерпывающе. Поэтому размеры публичных платежей устанавливаются законодателем применительно для каждой конкретной формы взаимодействия частных и публичных лиц с государством и друг другом. Главная функция государства — реализация дееспособности публичной власти по частным и публичным делам. Эта реализация дееспособности государства нуждается и заслуживает общественного и индивидуального гражданского финансирования. Такое финансирование производится в форме публичных платежей, материальных, каковы налоги, сборы, штрафы и в ряде случае пошлины, и процессуальных, также включающие в себя пошлины, штрафы, компенсации, конфискации. Понятие публичных платежей в России законодательно не закреплено. Имеется два теоретических подхода к их определению — все10 Журнал российского права № 5 — 2009 объемлющий и традиционный, бюджетнодогматический подход. Следуя второму, публичные платежи — это платежи в бюджеты публичноправовых образований, совершаемые в порядке исполнения законодательно установленных обязанностей в размерах, установленных законом или иными нормативными правовыми актами, а также платежи и иные поступления в бюджеты, совершаемые в порядке осуществления мер уголовной, гражданской, административной и финансовой ответственности, в том числе в форме изъятий, конфискаций финансовых и нефинансовых активов. Формулируя, согласно всеобъемлющему подходу, определение публичных платежей, более общо публичноправовых внесениий/поступлениий, предлагаем к ним относить платежи, предусмотренные законами, или размер которых установлен законами, иными нормативными правовыми актами индивидуальными правовыми актами, публичными договорами5, концессионными соглашениями6, соглашениями о разделе продукции7 , иными договорами и соглашениями. Таким образом, согласно всеобъемлющему подходу, публичные платежи — это платежи внесения и поступления, состав которых и размеры (величина, ставка, тариф) которых установлены публичноправовым образом, т. е. правовым актом органа публичной власти, или публичным договором, или иным соглашением с лицом, уполномоченным органом публичной власти. В составе категории публичных платежей выделяются публичные процессуальные поступления, в частности платежи и пошлины, к ним относятся средства, поступающие публичным образованиям и их органам в результате реализации соответствующей процессуальной формы при расследовании, квалификации и применении мер гражданскоправовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафов, конфискаций, компенсаций, а также средства, поступающие в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные поступления от принудительного процессуального изъятия финансовых и нефинансовых активов. Наибольшее внимание при совершенствовании законодательства в этой области должно быть уделено тем направлениям регулирования отношений публичных платежей, в которых имеется стойкое неисполнение базовых тематических законов, создающих определенный правовой институт как, например, естественную монополию, исходя из критерия снижения издержек производства (ст. 3 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147ФЗ «О естественных монополиях». Таким образом, ст. 3 этого закона устанавливает, что «естественная монополия — состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства)». Этому определению экономической особенности естественной монополии как состояния рынка придан юридический смысл: установлено, что естественная монополия при наращивании объемов производства предоставляемых ей товаров и услуг существенно снижает издержки на единицу товара. Из этого определения следует, что если конкретная естественная монополия не соответствует этому требованию на протяжении ряда лет, т. е. издержки на ее 5 См.: Статья 426 ГК РФ. 6 См.: Статья 4 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115ФЗ «О концессионных соглашениях». 7 См.: Статья 13 Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 225ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».
Российское законодательство: состояние и проблемы товары и услуги не снижаются, и цены на них уполномоченный государственный орган вынужден вследствие несоответствующего норме закона роста издержек устанавливать с каждым годом все выше и выше, то ее следует признать выбывшей из под юрисдикции Федерального закона «О естественных монополиях» и подвергнуть санкциям антимонопольного законодательства. По аналитическим материалам Комитета по естественным монополиям Совета Федерации ФС РФ в нынешней России практически все так называемые естественные монополии из года в год имеют растущие издержки и добиваются роста тарифов, устанавливаемых на свои товары и услуги соответствующим уполномоченным федеральным государственным органом. Поскольку законодатель включил названные экономические параметры издержек производства в состав юридической характеристики естественной монополии и оснований ее образования, он также должен предусмотреть и урегулировать правовой механизм контроля состояния этих экономических параметров, приобретших финансовоправовое значение для каждой из монополий, действующих под юрисдикцией Федерального закона «О естественных монополиях». Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 210ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» в п. 2 ст. 1 установил перечень тарифов и цен, которые подлежат регулированию. Продукция и услуги, производимые и поставляемые населению естественными монополиями предусматриваются также для государственного регулирования постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)»8, в котором утвержден перечень продукции производственнотехнического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке РФ осуществляют Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти, Перечень продукции производственнотехнического назначения, товаров народного потребления и услуг, государственное регулирование цен (тарифов) которых на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ, а также Перечень услуг транспортных, снабженческосбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов РФ предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок. Также следует назвать приказ Минэкономразвития РФ от 15 ноября 2002 г. № 374 «Об оптовой цене на сжиженный газ для бытовых нужд» и другие нормативные правовые акты в этой сфере. Определение уполномоченных органов по регулированию цен и тарифов на продукцию естественных монополий — мера необходимая, но недостаточная для того, чтобы обеспечить исполнение ст. 3 Федерального закона «О естественных монополиях», т. е. создать такую организацию управления естественными монополиями, при которой, вопервых, происходило бы фактическое снижение издержек производства, вовторых, это снижение издержек производства фиксировалось в качестве юридических фактов внешними для монополий проверяющими органами или организациями, втретьих, чтобы уполномоченный регулировать тарифы на продукцию и услуги естественных монополий федеральный орган не шел на поводу интересов роста прибыли монополий и устанавливал такие тарифы на их продукцию, которые бы осуществляли предусмотренный законом финансовоправовой смысл учреждения естественных монополий, 8 См.: СЗ РФ. 1995. № 11. Ст. 997.
Журнал российского права № 5 — 2009 т. е. снижающиеся тарифы на их продукцию и услуги населению. Это не только необходимо для исполнения названной нормы тематического закона, но и важно также по сугубо экономическим причинам — задаче снижения инфляции в условиях продолжающегося финансового кризиса, выражающегося, в частности, в падении стоимости акций этих самых естественных монополий. Ведь темпы инфляции следуют за динамикой роста тарифов на товары и услуги естественных монополий, имеют параллельные графики с ними и часто совпадают по абсолютным величинам темпов роста для таких монополий в нефтегазовом и электроэнергетических секторах экономики. Необходимо создать финансовоправовой механизм, обеспечивающий исполнение норм Федерального закона «О естественных монополиях», для тех компаний, которые действуют под его юрисдикцией, а в случаях дальнейшего уклонения какихлибо компаний от исполнения закона механизм должен предусматривать различные меры, вплоть до смены руководства компаний или исключения таких компаний изпод юрисдикции этого закона, т. е. отказ в признании за ними статуса естественных монополий по основаниям несоответствия требованиям Федерального закона и последующего применения к ним мер антимонопольного законодательства. Такой механизм должен предусматривать аудиторский контроль за методами калькуляции затрат в каждой из монополий, состоящей под юрисдикцией этого закона. Существенно важно, чтобы такой контроль осуществлялся силами бухгалтерских служб и аудиторских компаний, приглашаемых для проверки не самими контролируемыми монополиями (как это сейчас имеет место), а теми компаниями, которые выступают потребителями товаров и услуг контролируемой естественной монополии. Причем представители компанийпотребителей товаров и услуг конкретной естественной монополии должны получать полноправный статус участника переговоров в согласительных и регулирующих комиссиях, организуемых Федеральной службой по тарифам РФ или иным уполномоченным органом по вопросам определения ценовых ставок на товары и услуги данной, аудированной ими естественной монополии. Фундаментальное значение для публичных платежей, их тарифов и ставок имеет ставка рефинансирования Банка России. Аналогом ставки рефинансирования Банка России является учетная ставка Совета управляющих Федеральной резервной системы США, изначально — ставка учета векселей, получаемых двенадцатью Федеральными резервными банками за кредиты, выдаваемые банкам, членам ФРС. Ставка рефинасирования Банка России определяет размер платежей коммерческих банков за кредиты, получаемые ими у Банка России, т. е. публичных платежей Центробанку РФ, и через ее посредство как границы минимальной процентной ставки платежей за кредиты коммерческих банков, получаемые российскими товаропроизводителями у них как кредитных организаций, уполномоченных Банком России на ведение банковской деятельности через механизм предоставления или отзыва лицензий. По этой причине к публичным платежам за пользование кредитами относятся не только платежи Банку России, но и платежи за кредиты, получаемые в коммерческих банках, а также симметричные им выплаты процентов по депозитным счетам в коммерческих банках. Эти категории процентных ставок в США с кризиса 30х гг. ХХ в. вплоть до 1987 г. регулировались публичноправовым образом, согласно правилу Q Совета управляющих федеральной резервной системы. Закон о дерегулировании депозитных учреждений и денежно13 Российское законодательство: состояние и проблемы кредитном контроле 1980 г. (Depository Institution Deregulation Act of 1980) предусмотрел упорядоченное сокращение с последующей полной отменой в течение шести лет (т. е. к 31 марта 1986 г.) ограничений на установление максимума процентных ставок и дивидендов, которые депозитные учреждения имели право выплачивать по депозитам и счетам не до востребования9. В переходе нынешнего финансового кризиса в кризис экономический вначале в США, а затем и в других странах сыграли ключевые роли эти процентные ставки. Отсутствие регулирования центробанками процентных ставок коммерческого кредитования, которые всегда превосходят на некоторую величину, которая должна быть регулируема, уровень ставки рефинансирования центрального банка страны. Отмена правила Q создала, наряду с другими дерегуляционными мероприятими финансовой политики Р. Рейгана, условия для постепенного возникновения кризиса. Правило Q устанавливало систему выплаты процентов по депозитам как банками — членами ФРС, так и представительствами и отделениями иностранных банков в США. Данное правило устанавливает, какие процентные ставки являются объектом регулирования, а также определяет соответствующие категории депозитов. Правило Q определяет также условия, регламентирующие деятельность банков — членов ФРС по рекламе своих депозитов10. Следует обратить внимание на то, что Зaкон о дерегулировании депозитных учреждений и денежнокредитном контроле 1980 г. установил процедуру постепенной отмены потолка на процентные ставки по срочным и сберегательным депозитам, которая завершилась в апреле 1987 г. Отмена потолка на процентные ставки имела целью обеспечить всем вкладчикам, включая держателей срочных и сберегательных депозитов, получение дохода по своим депозитам по рыночным ставкам. При этом были сохранены полномочия регулирования ставок банковских процентов. Полномочия Совета управляющих определять правила выплаты процентов банками — членами ФРС и устанавливать категории депозитов было в 1980 г. передано Комитету по дерегулированию депозитных учреждений, который сохранил определенные полномочия денежнокредитного контроля и регулирования. Нынешний кризис постепенно выявит определенную эффективность этих полномочий, посредством которых США выйдет из финансового кризиса с относительно меньшими потерями общей ценности национального богатства и рыночной стоимости своих компаний по сравнению с Россией. Уже следует констатировать, что при 4кратным падении уровня котировок российских компаний в США падения большего чем 2кратное по некоторым отраслям снижения рыночной стоимости акций не наблюдается. В этом смысле аналогии с российской либерализацией процентных ставок коммерческих кредитов и депозитов в США не имеется. Получив около 1,5 трлн руб. государственной ликвидности под 5% ставку, Сбербанк, Внешторгбанк и Внешэкономбанк подняли ставку по кредитам для оборонных предприятий с 9—12 до 16—18%, и при этом затягивают рассмотрение заявок на кредиты даже под такие проценты и дают кредиты не более чем на месяц, как пишет А. Храмчихин, заведующий аналитическим отделом Института политического и военного анализа11 . 9 См.: Правила Совета Управляющих Федеральной Резервной Системы // Энциклопедия банковского дела и финансов. Корпорация «Федоров». 2000. С. 404. 10 Там же. С. 1005—1006. 11 Независимая газета. 2008. 14 нояб.
Журнал российского права № 5 — 2009 В отличие от российской банковской системы, фактически не регулируемой в части уровня ставок коммерческого кредитования, американская, а вслед за ней и другие применяют процессуальные формы расследования и санкции в виде повышения обязательной доли уставного капитала и иные меры против банков, устанавливающих ставки кредитования и иные сборы по кредитам не в связи с уровнями учетной ставки ФРС и ставки LIBOR. Совет Федеральной резервной системы в таких случаях выполняет функции квазисудебного органа, выполняющего процессуальнофинансовые функции, применяющего на основании публичного квазисудебного процесса санкции к американским банкам, вплоть до исключения из членов Федеральной резервной системы. В других странах англосаксонского права функции процессуального юрисдикционного контроля за ценами кредитов (т. е. ставками банковского кредита) и иными ценами выполняют так называемые административные и следственные трибуналы, в странах романогерманского права — счетные палаты, которые также имеют квазисудебный статус, аналогичный административным трибуналам и административным судам. В настоящее время в Российской Федерации органы процессуального финансового квазисудебного производства отсутствуют. Пережитки советской доктрины финансового права и его догмы сохраняются в науке и законодательстве, препятствуя в преодолении финансового кризиса. Поставленные Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию РФ задачи развития парламентского контроля за результатами деятельности Правительства РФ указывают на то, что органом процессуального юстициарного финансового контроля может стать Счетная палата РФ. Для предварительного квазисудебного юрисдикционного производства по таким конкретным вопросам, как рост цен на российских рынках при падении цен на такие товары на рынках мировых, для противодействия коррупции при регулировании цен естественных монополий и определении мер для обеспечения выполнения ст. 3 Федерального закона «О естественных монополиях», для обеспечения регулятивного воздействия ставки рефинансирования Банка России на ставки процентов за кредиты в коммерческих банках — мер крайне необходимых в условиях продолжающегося финансового кризиса целесообразно образовать в системе органов исполнительной власти Государственную финансовую комиссию на базе Росфинмониторинга в целях обеспечения надлежащей формы юрисдикционной финансовопроцессуальной реализации результатов его отслеживания и расследования.