Журнал Российского права, 2008, № 10

Административная реформа в субъектах Российской Федерации

Издатель:
Юридическое
издательство
«Норма»

Учредители:
Институт
законодательства
и сравнительного
правоведения
при Правительстве
Российской Федерации

Юридическое
издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

РОССИЙСКОГО ПРАВА

10

2008

(142)

Ñîäåðæàíèå

Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Административная реформа в субъектах
Российской Федерации .................................. 3

Российское законодательство:
состояние и проблемы
Тихомиров Ю. А. Циклы правового
развития...................................................................... 15

Малеина М. Н. Об имущественных
и иных правах на воздушное
пространство ......................................................... 23

Емельянцев В. П. Договор банковского
счета: частноправовые и публичноправовые начала ................................................ 35

Кичигин Н. В. Законодательное обеспечение экономического механизма
охраны окружающей среды ..................... 45

Теоретические проблемы
российского права
и государственности
Марченко М. Н.  Соотношение гражданского общества и государства:
вопросы теории ................................................... 52

Нерсесян В. С. Правовой закон
как порождение понятийной
теории ......................................................................... 64

Актуальные вопросы
правоприменения
Чикулаев Р. В. Вопросы эмиссионных
ценных бумаг как объектов
гражданскоправовых сделок ............... 71

Лебедев А. В. Договор между акционерным обществом и управляющей
организацией — договор
возмездного оказания услуг ..................... 75

Ткаченко Е. В. Правовое регулирование предоставления инфраструктуры
железнодорожного транспорта
общего пользования ........................................ 80

Можарова М.Е. К вопросу о правовом
регулировании государственного
кредита ....................................................................... 87

Правосудие и судебная практика
Тузов Н. А. Выражение функций
органов судебной власти
в судебных актах ............................................... 95

Журнал российского права № 10 — 2008

Михайлов К. В. Исчисление испытательного срока при условном
осуждении .............................................................. 105

Международное право
Кембаев Ж. М. Международная экономическая интеграция:
разновидности и некоторые
основные закономерности ...................... 109

Фролова О. С. Частная жизнь в свете
Конвенции о защите прав человека
и основных свобод .......................................... 118

Сравнительноправовые
исследования
Андреева Г. Н. О влиянии теорий
собственности на ее конституционное
регулирование.................................................... 124

Багдасарова А. В. Договорные формы
недропользования: сравнительная
характеристика................................................. 132

Из истории права
Данилова Е. В. Спорные вопросы
развития права собственности
в русском дореволюционном
законодательстве............................................. 139

Трибуна молодого ученого
Моргунов Д. Б. Актуальные вопросы
сельскохозяйственного использования
земель населенных пунктов .................. 148

Юридическая жизнь. Хроника
Законодательство о государственночастном партнерстве
в Российской Федерации:
проблемы, тенденции,
перспективы ....................................................... 156

Рецензии
Клейменов М. П., Марцев А. И. Многомерное криминологическое измерение.
(Кондратюк Л. В., Овчинский В. С.
Криминологическое
измерение) .............................................................. 168

Новые книги
Издано Институтом законодательства
и сравнительного правоведения
при Правительства РФ ............................. 174

Издательство «Норма»
выпустило в свет ............................................. 175

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 176.

Содержание номера на английском языке публикуется на с. 155.

Административная реформа в субъектах Российской Федерации

Административная реформа уже
прошла несколько этапов, в течение
которых осуществлялся поиск эффективных моделей управления,
пригодных для конкретных российских условий с учетом особенностей
отечественной управленческой
культуры, внедрялись новые модели организации и функционирования государственного аппарата на
федеральном уровне.
В довольно короткий срок была
выработана новая структура федеральных органов исполнительной
власти; проинвентаризированы их
государственные функции и строго
разделены по характеру и видам
деятельности органов исполнительной власти; предприняты усилия
для сокращения количества административных барьеров; упрощены
многие административные процедуры, по существу, создана новая система управления.
Еще предстоит продолжить подготовку различного рода нормативных и методических материалов,
позволяющих своевременно упразднять избыточные и дублирующие
функции органов исполнительной
власти, обеспечивать передачу ряда
государственных функций в негосударственный сектор, приводить в

Административная реформа
в субъектах Российской Федерации

С. Е. Нарышкин, Т. Я. Хабриева

действие механизмы, предотвращающие появление новых избыточных
или дублирующих в исполнительной власти функций и т. д. В практику необходимо вводить мониторинг состояния государственного
управления, включающий применение общепринятых индикаторов,
статистических, социологических
наблюдений, что позволит вести в
постоянном режиме экономическую
и правовую экспертизу государственных функций.
Развитие реформы государственного управления в стране невозможно без эффективной, слаженной работы федеральных и региональных
органов исполнительной власти, деятельность которых должна быть
оптимально «вмонтирована» в общую систему государственного управления. Поэтому административная реформа не может ограничиться лишь федеральным уровнем и с
необходимостью включает и региональную компоненту.
Проведение в субъектах РФ
административной реформы — это
новый этап в совершенствовании государственного управления, необходимый для укрепления единства
системы исполнительной власти в
РФ, провозглашенного Конституцией РФ одним из принципов функционирования государственной власти.
Органам исполнительной власти
субъектов РФ предоставлено достаточно много прав по самостоятельному определению направлений административной реформы,

 Нарышкин Сергей Евгеньевич — Руководитель Администрации Президента РФ,
кандидат экономических наук.
Хабриева Талия Ярулловна — директор
ИЗиСП, членкорреспондет РАН, Заслуженный юрист РФ.

Журнал российского права № 10 — 2008

преобразованию аппарата управления, распределению государственных функций между региональными органами исполнительной власти и т. д. В компетенции
федеральных органов власти в основном полномочия методического
характера, которые основаны на использовании анализа результатов
административной реформы на федеральном уровне.
Таким подходом федеральный
центр создал условия для того, чтобы в субъектах Федерации возможно было бы при проведении административной реформы не только проявлять инициативу, но и учитывать
их экономические, социальные, географические и иные особенности.
Важным фактором дальнейшего
продвижения административной
реформы является создание адекватного ее целям правового обеспечения.
Надо признать, что законодательство об административной реформе
окончательно не сформировано. На
общегосударственном уровне намечены общие концептуальные подходы к проведению реформы, определена совокупность мероприятий по
реализации административной реформы в Российской Федерации в
2006—2010 гг., спрогнозирован общий результат1.
В федеральном законодательстве
нашли отражение вопросы оптимизации и закрепления функций государственного управления. На базе
федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти ведется работа по
совершенствованию административных процедур и их закреплению
в административных регламентах2.
В рамках общего замысла административной реформы, нашедшего
отражение в актах федерального законодательства, требуется продуманное развитие соответствующих
сегментов законодательства субъектов Федерации.
Изучение показало, что многие
субъекты Федерации уже имеют
опыт такой работы. Однако следует
констатировать отсутствие единства в подготовке необходимых правовых решений по вопросам административной реформы на региональном уровне, и это замедляет ход
государственного реформирования.
В качестве наиболее заметных задач в совершенствовании законодательства субъектов РФ можно назвать:

1 См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—
2010 гг. (утверждена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г.
№ 1789р (в ред. распоряжения Правительства
РФ от 9 февраля 2008 г. № 157р) // СЗ РФ.
2005. № 46. Ст. 4720; 2008. № 7. Ст. 633).

2 См.: постановление Правительства РФ от
19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов
исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 4.
Ст. 305; постановление Правительства РФ от
28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных
органов исполнительной власти» // СЗ РФ.
2005. № 31. Ст. 3233; постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679
«О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения
государственных функций (предоставления
государственных услуг)» // СЗ РФ. 2005.
№ 47. Ст. 4933; Приказ Ростехнадзора от
29 февраля 2008 г. № 112 «Об утверждении
Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению
государственной функции по выдаче разрешений на применение конкретных видов (типов) технических устройств на опасных производственных объектах» // РГ. 2008. 24 мая;
Приказ ФМС России от 29 февраля 2008 г.
№ 41 «Об утверждении Административного
регламента по предоставлению Федеральной
миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации» // РГ. 2008. 14 мая и др.

Административная реформа в субъектах Российской Федерации

определение и правовое закрепление принципов и порядка взаимодействия органов исполнительной
власти в субъектах Федерации
между собой, а также с органами
местного самоуправления;
структурное и организационное
перераспределение полномочий
между органами исполнительной
власти в соответствии с принципами административной реформы;
правовое закрепление правил о
порядке исполнения органами исполнительной власти и их должностными лицами государственных
функций.
Критерием общей эффективности нормативных правовых актов,
принимаемых субъектами Федерации для обеспечения мероприятий
административной реформы, может
служить достижение тех целей, которые были поставлены перед началом работы по созданию концепции
реформы в каждом конкретном
субъекте Федерации.
Законодательство в сфере административной реформы можно будет
признать эффективным, если оно:
будет содействовать реальной охране прав и свобод человека и гражданина;
способствует преодолению административных барьеров;
стабилизирует и сделает предсказуемыми отношения между государственными органами и гражданами
(хозяйствующими субъектами);
послужит искоренению коррупции в сфере государственной административной деятельности.
Реформирование системы государственного управления в России
в настоящее время предполагает
включение субъектов РФ в проведение административной реформы по
таким основным направлениям, как:
упорядочение полномочий органов исполнительной власти;
разработка административных
регламентов;
регулирование процедур оказания публичных услуг;
противодействие коррупции.

Упорядочение полномочий органов исполнительной власти. Функциональный анализ природы исполнительной власти характеризует ее
как ветвь власти, необходимую в
системе государства, поскольку ею
обеспечивается реализация задач
государственного управления. Содержание функций исполнительной
власти говорит о масштабах деятельности — ею охватываются все
сферы государственной жизни.
Объем функций органов исполнительной власти отражается в их
компетенции и зависит от состояния
дел в той или иной сфере. Например,
в условиях административной реформы происходит уточнение пределов регулирования исполнительной властью экономики и социальной сферы.
Федеративный характер государства предполагает относительно самостоятельные формы осуществления власти на каждом из ее уровней.
Поэтому вопрос о компетенции государственных институтов в условиях
федеративного государства лежит,
прежде всего, в плоскости разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями осуществления публичной власти. Оно до сих
пор порождает немало серьезных
проблем в условиях, когда в системе
государственного и муниципального
управления не достигнуто четкое разграничение компетенции, а следовательно, и ответственности перед населением за ее осуществление3.
Упорядочение полномочий органов исполнительной власти двух
уровней потребовало совершенствования правового обеспечения осуществления полномочий указанных
органов как важной части реформаторских преобразований.

3 См.: Хабриева Т. Я. О разграничении предметов ведения и полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления //Административное право:
теория и практика. Материалы научной конференции 28 октября 2001 года. М., 2002. С. 58.

Журнал российского права № 10 — 2008

Несмотря на масштабы проделанной работы, еще преждевременно
говорить о завершении формирова
ния сбалансированной схемы разграничения полномочий, позволяющей находить правильное соотношение между централизацией и децентрализацией.
Современный этап разграничения
полномочий (равно как и предыдущие этапы) охватывает не только
собственно разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и субъектами Федерации, но и передачу осуществления полномочий
федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной
власти субъектов РФ.
В целом, передача полномочий
федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной
власти субъектов Федерации способствует активизации социальноэкономического развития субъектов
РФ, поскольку позволяет передать
осуществление важных социальных
функций государства на максимально приближенный к населению уровень осуществления государственной власти, т. е. уровень субъектов
Федерации. В то же время такое решение вопроса не создает чрезмерной нагрузки на бюджеты субъектов
РФ, поскольку финансирование
осуществляется за счет субвенций
из федерального бюджета.
Но нестабильность правового регулирования полномочий органов
исполнительной власти субъектов
Федерации в этих сферах продолжает порождать определенные недостатки, в том числе по той причине, что в законодательных актах
субъектов Федерации отсутствует
единообразие в подходах и приемах
определения компетенции органов
исполнительной власти4.

Дальнейшая оптимизация разграничения полномочий предполагает продолжение работы по:
исключению из компетенции органа исполнительной власти субъекта
Федерации полномочий, не имеющих
правовых оснований для их исполнения, т. е. не имеющих юридического
закрепления в законодательстве;
совершенствованию ресурсного
обеспечения исполнения переданных органам исполнительной власти субъектов РФ полномочий.
Субъектам Федерации в целях
окончательного исключения дублирующих или избыточных функций
органов исполнительной власти следовало бы завершить инвентаризацию законодательства о компетенции органов исполнительной власти
и привести региональное законодательство в соответствие с федеральным, устанавливающим компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации.
Юридическое оформление совершенствования ресурсного обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Федерации целесообразно
осуществлять путем внесения изменений, прежде всего, в законы
субъектов Федерации общего регулирования и отраслевое законодательство субъектов Федерации.
Поскольку главным правовым механизмом разграничения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной
власти и осуществления передачи
полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ остается
закон, то следование органов исполнительной власти субъектов Феде4 Например, в положениях об органах исполнительной власти либо выделяется раздел о полномочиях органа исполнительной
власти, либо определяются лишь их функции и права (Нижегородская область, Республика Чувашия и др.), а иногда включается формулировка о функции органа власти
субъекта Федерации в той редакции, как она
закреплена в федеральном законе, т. е. без
функциональной «привязки» к компетенции
органа исполнительной власти субъекта
Федерации.

Административная реформа в субъектах Российской Федерации

рации нормам законодательства о
разграничении и передаче полномочий может являться, с одной стороны, условием успешного проведения
административной реформы в
субъектах Федерации, а с другой —
будет постоянно предъявлять высокие требования и к качеству федерального законодательства.
Административные регламенты.
К административным регламентам
в системе исполнительной власти
необходимо подходить как к выработке обеспечительных правовых
средств и институтов, которые позволят улучшить процесс публичного управления в нашей стране5. Административные регламенты должны позволить решить целый ряд задач: повысить управляемость в
органах власти, усилить контроль за
их деятельностью со стороны общества, создать исчерпывающие требования к решениям и содержанию
работ государственных служащих,
снизить административное усмотрение и коррупционный потенциал
управленческих решений.
Однако надо признать, что количество разработанных и планируемых к разработке административных регламентов не соответствует
реальному объему полномочий региональных органов власти. Субъекты Федерации в пределах имеющихся полномочий осуществляют
организацию и предоставление
гражданам разнообразных государственных услуг в различных областях жизнедеятельности. Подсчитано, что в ходе административной
реформы еще предстоит разработать свыше двух тысяч регламентов
государственных услуг.
Решение этих задач в субъектах
РФ предполагает разработку многоэлементной системы, включая:

создание системы учета населения и оценки числа потребителей
государственных и бюджетных услуг в субъектах Федерации и муниципальных образованиях;
разработку и внедрение стандартов и административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций;
передачу предоставления ряда государственных услуг на муниципальный уровень в целях повышения
их доступности для получателей;
разработку и внедрение системы
выдачи разрешительных документов в режиме «одного окна»;
разработку нормативноправовой
базы внесудебного (досудебного) обжалования решений и действий
(бездействия) органов исполнительной власти и должностных лиц.
Структура принятых в субъектах
Федерации административных регламентов в целом соответствует
структуре, рекомендованной Правительством РФ для всех видов административных регламентов. Анализ региональной базы об административных регламентах позволяет
выделить несколько моделей административного регламентирования в
субъектах Федерации.
Первой модели соответствуют так
называемые общие регламенты6,
т. е. регламенты, в которых не разграничиваются государственные
функции и государственные услуги.
Вторая модель7  встречается в
тех субъектах Федерации, для ко5 Старилов Ю. Н. Исполнительная власть
в структуре современного административноправового регулирования: проблемы и основные направления разрешения // История
становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 85.

6 Например, указом Президента Республики Татарстан от 20 февраля 2008 г. № УП77
утверждены универсальные регламенты
оформления документов для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (см.: Республика Татарстан. 2008. 22 февраля).
7 Так, в Пермском крае преобладает отношение к регламенту как к инструкции. Среди регламентов органов государственной
власти наибольшее число составляют регламенты взаимодействия. В Курской области
достаточно поздно принят акт общего харак8

Журнал российского права № 10 — 2008

торых характерно либо практически полное отсутствие актов по проведению административной реформы, либо неоправданно позднее их
принятие.
В качестве третьей модели можно выделить модель «сплошной регламентации»8 . Эта модель характерна для тех регионов, у которых
трудности, возникающие при определении степени «массовости» функций и услуг, «подтолкнули» к отходу от использования понятия «массовые услуги» в качестве критерия
при выделении регламентируемых
функций и услуг.
Особая модель образуется в тех
субъектах Федерации, в нормативных актах которых не исключена
возможность отнесения контрольнонадзорных и разрешительных процедур к услугам, дублирование норм
об услугах и положений о стандартах
услуг9.

В России проблема административного регламентирования связана
с необходимостью обеспечения правового единообразия исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг
федеральными и региональными
органами исполнительной власти, а
также органами местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Это требует
унификации подходов к регламентированию оказания услуг, понимая
последнее как важнейшую функцию органов государственной власти субъектов Федерации.
В целях их достижения можно
предложить:
1) принятие реестра публичных
услуг по отраслям на уровне акта
высшего органа исполнительной
власти субъекта Федерации;
2) утверждение реестров государственных услуг с указанием тех полномочий органов власти, которые
прямо касаются оказания публичных услуг;
3) разработка типовых административных процедур по оказанию
публичных услуг по отраслям (процедурные вопросы).
На федеральном уровне не до конца определены многие критерии,
позволяющие соотнести различные
правовые акты с действиями исполнителя услуг, поэтому субъекты
Федерации могли бы разработать
методические рекомендации о классификации услуг для использования как органами власти субъектов
РФ, органами местного самоуправления, так и подведомственными им
учреждениями.
Анализ регионального законодательства подтверждает вывод о том,

тера в сфере административной реформы —
речь идет о постановлении Губернатора
Курской области от 29 июня 2006 г. № 298 «О
мерах по проведению административной
реформы в Курской области в 2006—2008 годах». К сожалению, в нем особая деятельность в части разработки административных
регламентов не выделена.
8 В постановлении Правительства Белгородской области от 9 июня 2006 г. № 126пп
«Об утверждении плана мероприятий Правительства Белгородской области по реализации основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации
10 мая 2006 года» термин «массовые» не используется, речь идет о регламентации «общественно значимых государственных услуг» (см.: СПС «КонсультантПлюс» //  http://
www.consultant.ru).
9 См., например: постановление Правительства Республики Марий Эл от 7 декабря 2006 г. № 258 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов
исполнения государственных функций и административных регламентов оказания государственных услуг в Республике Марий
Эл» (СЗ Республики Марий Эл. 2007. № 1.
Ст. 43). Согласно этому акту разница между

административным регламентом оказания
государственной услуги и административным регламентом исполнения государственной функции состоит лишь в том, что в последнем случае основания возникновения
соответствующих правоотношений не связаны с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации.

Административная реформа в субъектах Российской Федерации

что практика разработки административных регламентов в регионах
Российской Федерации в настоящий
момент разнородна и недостаточно
унифицирована. В регионах пока
лишь формируются подходы к административным регламентам, их
разработке и реализации.
Изучение разработанных в регионах России в ходе реализации пилотных проектов административных регламентов показывает:
разработка и внедрение административных регламентов и стандартов
государственных услуг в субъектах
РФ требует активизации;
отсутствуют достоверные данные
о количестве потенциальных потребителей государственных услуг,
уровне их удовлетворенности и требованиях к качеству и доступности
услуг, предоставляемых органами
государственного управления;
не институализирован в достаточной степени механизм общественного обсуждения, оценки и экспертизы проектов регламентов, а также
реальной оценки доступности и качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг;
не сформирована практика постоянно действующего мониторинга
общественного мнения о результатах деятельности органов власти,
качестве и доступности государственных услуг. Проводимые социологические опросы носят разовый,
несистемный характер, обычно направлены на изучение узкой общественной сферы, проводятся с использованием различных подходов
и методик, что не позволяет отслеживать динамику изменений.
Регламентацию общественных
отношений в рассматриваемой сфере усложняет то обстоятельство, что
процесс организационного разделения функций в системе органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так и в регионах не
завершен:
не все государственные функции
(полномочия) органов исполнительной власти, а также административные управленческие процессы и
процедуры сформулированы и юридически закреплены;
требуют более детального регулирования процессы государственного учета потребности населения в
объемах социальных услуг, мониторинга и контроля качества оказываемых услуг;
не установлены формы и порядок
предоставления информации о потребностях в социальных услугах по
их формам и видам;
недостаточна степень урегулированности процедур в работе с заявлениями, обращениями и жалобами
граждан, связанными с принятием
решения об условиях оказания социальных услуг (бесплатно, с частичной или полной оплатой);
не ориентирован на получателей
результатов исполнения государственных функций и государственных услуг действующий порядок
получения необходимых для принятия решения документов, что выражается в необходимости для граждан или их представителей самостоятельно осуществлять сбор установленных документов;
не выстроен единый порядок организации работы и взаимодействия
государственных организаций, порядок координации их деятельности, в
том числе не утверждены формы документов и взаимообмена информацией, усложнен порядок заверения
копий документов;
не конкретизированы основания
для установления ответственности
должностных лиц и иных работников
органов исполнительной власти за
нарушения прав граждан, неисполнение (ненадлежащее исполнение)
административных регламентов;
стиль изложения нормативного
материала в административных регламентах не ориентирован на граждан и требует адаптации (упрощения для восприятия обычного гражданина — получателя услуг);
из содержания административных регламентов трудно определить

Журнал российского права № 10 — 2008

рамки и последовательность административных действий (административные процедуры) органа исполнительной власти, органов местного
самоуправления, организаций в
процессе исполнения государственных функций.
Унификация деятельности по
подготовке административных регламентов и упорядочения процесса
оказания публичных услуг является важным способом обеспечения
реализации приоритетных направлений административной реформы.
Вместе с тем представляется очевидным, что на данном этапе эффективность процесса внедрения регламентов не может обеспечиваться
посредством преобразований сугубо
организационного и информационного факторов (упорядочивание по
времени и месту потока клиентов,
обеспечение условий их индивидуальной информированности). Поэтому необходимы правовые решения,
прежде всего, по концептуальным
вопросам, таким, как более четкое
отграничение функции по оказанию
услуг от иных государственных
функций и определение субъектов,
принимающих регламент, объектов
регламентирования и др., как на федеральном, так и региональном
уровнях.
Проблемы оказания публичных
услуг в субъектах РФ. Анализ действующего законодательства показывает, что на органы государственной власти и органы местного самоуправления возложен значительный объем полномочий, связанных
с институтом публичных услуг.
Большинство услуг, организация
предоставления которых возложена на региональный уровень государственной власти, реализуются в
социальной сфере, т. е. сочетают в
себе признаки как публичных, так и
социальных услуг.
В то же время, если при урегулировании государственных услуг в
части предоставления информации,
консультировании, содействии (например, в трудоустройстве) необходимо совершенствование именно
административных процедур, то в
регламентировании социальных услуг наметилась тенденция разработки и принятия стандартов (например, стандарты медицинских
услуг) наряду с имеющимися актами, регулирующими порядок и правила оказания услуг10.
Для государственных услуг характерна универсальность, гарантированность их предоставления.
Универсальность услуг заключается не только в их предоставлении
любому лицу на всей территории
Российской Федерации, но и в том,
что основные параметры такой услуги будут одинаковыми независимо от места ее оказания (качество,
сроки, доступная цена). Однако наметившиеся подходы к процессу
стандартизации государственных
услуг отличаются от складывающейся практики принятия стандартов социальных услуг. При регулировании последних преобладает метод децентрализации: значительными полномочиями по принятию
стандартов социальных услуг обладают субъекты РФ.
Полагаем, что на федеральном
уровне могли бы быть разработаны
методические рекомендации по подготовке стандартов в сфере оказания
социальных услуг, которые бы ориентировали органы исполнительной
власти субъектов Федерации на такую регламентацию данных отношений, при которой бы количественные показатели дополнялись
регулированием взаимодействия
потребителя услуг и лиц, оказывающих эти услуги.
Важным направлением совершенствования процедур предоставления услуг является регламента10 Например, постановлением Правительства РФ от 12 января 2007 г. № 6 утверждены Правила осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших
в результате террористического акта, а
также лиц, участвующих в борьбе с терроризмом (СЗ РФ. 2007. № 3. Ст. 452).

Административная реформа в субъектах Российской Федерации

ция технологии «одного окна». Предложенная федеральными органами
государственной власти модель непосредственным образом ориентирована на упрощение процедуры
обращения в органы государственной власти и минимизацию времени, потраченного гражданином на
эти цели. Учитывая комплексный
характер функций, реализуемых
органами государственной власти,
необходимость взаимодействия федеральных органов исполнительной
власти, органов государственной
власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (особенно с
учетом процесса передачи полномочий на муниципальный уровень и наоборот), на региональном уровне необходимо не только воспринять рекомендованную федеральным центром
модель в отношении функций и услуг,
урегулированных регламентами органов исполнительной власти субъектов Федерации, но и предусмотреть
участие региональных органов исполнительной власти в процессе оказания публичных услуг органами местного самоуправления.
Во многих субъектах Федерации
в этом направлении достигнуты значительные результаты11 .
В соответствии с распоряжением
Правительства РФ от 25 октября
2005 г. № 1789р12  должен быть создан не только перечень общественно значимых массовых государственных услуг, включающий
описание процедур их оказания, но
и предусмотрена разработка на его
основе единой информационносправочной системы.

Пока на уровне субъектов Федерации имеется незначительное количество актов, устанавливающих
более или менее полный перечень
государственных услуг, а при отсутствии норм материального права
качественно урегулировать процедурные моменты невозможно13 .
В целях унификации и координации регулирования процедур предоставления государственных услуг
на уровне субъектов Федерации необходимо стремиться к созданию
общих моделей административных
процедур, которые могли бы быть
использованы как шаблон, схема
для регламентирования административных процедур при оказании
конкретных публичных услуг различными органами власти.
В теоретическом плане необходимым шагом на пути выполнения рассматриваемой практической задачи
представляются дальнейшие исследования, в том числе разработка
терминологии: «государственная
услуга» (соотношение с понятием
«публичная услуга»), «стандарт государственной услуги», «качество государственной услуги» и т. п.
Нужно выявить критерии платности или бесплатности предоставляемых услуг. В этой связи возникает
потребность в научных рекомендациях по поводу оснований и случаев
передачи оказания государственных услуг негосударственным учреждениям и иным организациям.

11 Так, распоряжением Губернатора Тульской области от 26 мая 2006 г. № 628рг утверждены основные направления действий
по реализации административной реформы
в Тульской области на 2006—2008 гг., в частности, предусмотрена разработка регламента «Порядок работы органов исполнительной
власти в режиме «одного окна» (Вестник
Администрации Тульской области. 2006.
№ 2 (34).
12 СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

13 См., например: постановление Кабинета
Министров Республики Татарстан от 30 октября 2006 г. № 526 «О Едином реестре государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной
власти Республики Татарстан, и порядке
разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами
государственной власти Республики Татарстан» (Сборник постановлений и распоряжений Кабинета министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских
органов исполнительной власти. 2006. № 40.
Ст. 1064).

Журнал российского права № 10 — 2008

Требует своего научного осмысления и сам состав государственных
услуг, который во многом зависит от
наличия или отсутствия общественных потребностей. Но, пожалуй, более важной проблемой является нахождение оптимальной процедурнопроцессуальной формы оказания
услуг.
Правовые средства преодоления
коррупции. Неотъемлемым условием
достижения целей административной реформы в Российской Федерации является разработка действенных механизмов противодействия
коррупции, в числе которых: подготовка типовых антикоррупционных
программ для федеральных органов
исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов
Федерации, а также разработка ведомственных антикоррупционных
программ; внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных
правовых актов; пробное внедрение
механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти и поэтапная реализация антикоррупционных
программ в органах исполнительной
власти; постепенное развертывание
системы мониторинга уровня коррупции и проводимых антикоррупционных мероприятий.
Существенным недостатком действующего законодательства является отсутствие сформированного антикоррупционного правового блока, поскольку в Российской Федерации система специального законодательства, направленного на борьбу с коррупцией, в том числе в управленческой сфере, формируется очень медленно14. Специальные законы о борьбе с тем или иным антиобщественным
явлением принимаются в случаях актуализации проблемы, при превращении ее в угрозу национальной безопасности, несмотря на закрепление
коррупции в качестве одной из угроз
национальной безопасности в Концепции национальной безопасности
Российской Федерации15.
С целью выработки предложений
по государственной политике в области противодействия коррупции
при Президенте РФ образован Совет, который к тому же призван осуществлять координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по
реализации государственной политики в области противодействия
коррупции; а также контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом
противодействия коррупции16 .
Для эффективного осуществления мероприятий по снижению коррупциогенности законодательства и
преодолению коррупционных факторов в сфере деятельности органов
исполнительной власти и органов
местного самоуправления можно
предложить:
ускорить принятие федерального
закона об административных процедурах (регламентах);
определить общую схему взаимодействия органов исполнительной
власти, конкретизировав ее применительно к органам власти Российской
Федерации и субъектов Федерации;

14 Закон о противодействии коррупции
принимался Государственной Думой ФС РФ
в первом чтении в 1993, 1995, 1997, 2002 гг.
Вместе с тем данный закон так и не вступил
в действие. С целью законодательного обеспечения мероприятий по противодействию
коррупции Президентом РФ в сентябре 2008 г.
внесен в Государственную Думу проект федерального закона «О противодействии коррупции», а также ряд первоочередных поправок в законопроекты, направленные на совершенствование государственного управления
в сфере предупреждения коррупции.
15 Указ Президента РФ от 10 января 2000 г.
№ 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ.
2000. № 2. Ст. 170.
16 См.: Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г.
№ 815 «О мерах по противодействию коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 21. Ст. 2429.

Административная реформа в субъектах Российской Федерации

положения об органах власти составлять терминологически точно,
исходя из концепции полномочий
(единства прав и обязанностей органа власти и исключительного характера его прав);
отражать все необходимые элементы компетенции органа власти в положениях об органах власти. При определении и утверждении статуса
органа государственной власти и
органа местного самоуправления необходимо включать цели (задачи),
порядок образования, форму собственности, состав (структуру), основные функции, подчиненность, типы
взаимоотношений с иными субъектами управления, организацию работы,
виды правовых актов, права руководителя, материальнофинансовую
базу, основания для ответственности;
соблюдать правило о том, что
орган власти наделяется компетенцией законом или актом вышестоящего органа власти;
ввести строго формализованный
порядок осуществления большинства действий в органах власти для
снижения процента административного усмотрения;
завершить работу по устранению
дублирующих полномочий различных органов власти (федеральных,
региональных, местных);
дать законодательное определение понятия «коррупция», внести
соответствующие изменения в законодательство Российской Федерации;
на основе общих методических
рекомендаций по проведению антикоррупционной экспертизы подготовить методики проведения специализированных (предметных или
ведомственных) экспертиз действующих нормативных правовых актов
и вносимых проектов на предмет
коррупциогенности;
подготовить и внедрить методику
выработки превентивных антикоррупционных норм и рекомендации
по их включению в нормативные
правовые акты (например, нормы о
рассекречивании информации).

Сегодня необходимо провести ревизию действующего законодательства на предмет его коррупциогенности, используя различные типы
антикоррупционных правовых экспертиз (федеральных и региональных, законодательных и подзаконных, общих и ведомственных).
На более длительную перспективу задачами в сфере реализации
антикоррупционных правовых инструментов могут быть мониторинг
действующих нормативных правовых актов на предмет их коррупционности, разработка и внедрение
специализированных («отраслевых») методик антикоррупционных
экспертиз.
Рассматриваемые аспекты административной реформы не раскрывают всего спектра правовых проблем,
сопровождающих ее проведение в
субъектах РФ, но они наглядно демонстрируют тесную взаимосвязь
федерального и регионального уровня исполнительной власти в контексте необходимости обеспечения прав
и законных интересов граждан независимо от территории их проживания
в России.
Известным промахам и упущениям при проведении первого этапа
административной реформы в немалой степени способствовало отсутствие необходимой теоретической
базы. Тем не менее определенные
результаты по итогам первого этапа административной реформы уже
состоялись и с учетом этого опыта
следует подтвердить важный вывод
о необходимости более активного
включения всего имеющегося научного потенциала на следующем (втором) этапе административной реформы. Многие конкретные вопросы реформы требуют проведения
серьезных правовых исследований,
научного прогнозирования путей
дальнейшего развития правового
регулирования в указанной области,
формулирования необходимых законодательных предложений, а также предложений по совершенствованию имеющейся практики.