Журнал Российского права, 2008, № 7

Издатель:
Юридическое
издательство
«Норма»

Учредители:
Институт
законодательства
и сравнительного
правоведения
при Правительстве
Российской Федерации

Юридическое
издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

РОССИЙСКОГО ПРАВА

7

2008

(139)

Ñîäåðæàíèå

Российское законодательство:
состояние и проблемы
Горбунов Ю. С. О некоторых проблемах совершенствования
правового регулирования
противодействия терроризму .................. 3

Андриченко Л. В. Муниципальная
служба в Российской Федерации ....... 12

Макаров И. И. Актуальные проблемы
правового статуса главы муниципального образования ............................................... 23

Абрамова А. И. Взаимодействие палат
российского парламента
в современном законодательном
процессе ..................................................................... 31

Теоретические проблемы
российского права
и государственности
Лазутин Л. А. Виды правовой помощи
по уголовным делам:
вопросы теории..................................................... 40

Актуальные вопросы
правоприменения
Залесский В. В. Нужна ли точечная
застройка? ............................................................... 49

Павлов В. А. Основные термины
в электроэнергетике:
правовые определения .................................. 56

Правосудие и судебная практика
Туманов Д. А. Приказное производство
в настоящее время: процесс
или фикция процесса .................................... 66

Международное право
Курлычёв Д. В. Требования
к оформлению
внешнеэкономических сделок ................ 77

Россия и международноправовое
пространство
Кумаритова А. А. Государственные
и муниципальные гранты:
возникновение, становление
 и перспективы развития
в российской гражданском праве ........ 88

Журнал российского права № 7 — 2008

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 167.

Содержание номера на английском языке публикуется на с. 168.

Овчарова А. А. Правовой статус
объединений собственников жилья
по российскому
и зарубежному праву ..................................... 99

Из опыта зарубежных стран

Пилипенко А. Н. Публичность образования во Франции ........................................... 108

Будылин С. Л. Права миноритарных
акционеров в корпоративном
праве США ............................................................ 114

Из истории права

Юртаева Е. А. Организация профессиональной подготовки юристов
дореволюционной России......................... 123

Трибуна молодого ученого
Касаев Э. О. Иракское комплексное
законодательство о пользовании
недрами: проблемы
и перспективы развития........................... 136

Юридическая жизнь. Хроника
Третья Международная школапрактикум молодых ученых и специалистов по юриспруденции на тему
«Эффективность законодательства
и современные юридические
технологии»........................................................... 145

Новые книги
Издано Институтом законодательства
и сравнительного правоведения
при Правительстве РФ ............................. 164

Издательство «Норма»
выпустило в свет ............................................. 165

Российское законодательство: состояние и проблемы

В последние два года в России
удалось существенно снизить уровень террористической активности1,
что стало возможным во многом благодаря своевременному принятию в
2006 г. Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35ФЗ «О противодействии терроризму»2 (далее — Федеральный закон № 35ФЗ) и Федерального закона от 27 июля 2006 г.
№ 153ФЗ «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с
принятием Федерального закона «О
ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму»3, а также Указа Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму»4. Названные правовые акты заложили
фундамент отечественного права в
сфере борьбы с терроризмом как самостоятельной подотрасли. Наряду с
основами правового регулирования
противодействия терроризму как
многофункционального процесса —
профилактика терроризма, борьба с
ним и минимизация и (или) локалиО некоторых проблемах
совершенствования правового регулирования
противодействия терроризму

Ю. С. Горбунов

зация проявлений терроризма — и
в отличие от ранее преобладавшей
законодательной регламентации
только сферы борьбы (утративший
силу Федеральный закон «О борьбе
с терроризмом»), данными правовыми актами одновременно были созданы соподчиненные отечественные институциональные структуры
не только в области борьбы с терроризмом, но и в области его профилактики и минимизации последствий проявления терроризма,
включая межведомственные координационные структуры на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Безусловно, как
бы к нему ни относились в обществе,
свою положительную роль сыграло
постановление Государственной
Думы ФС РФ от 22 сентября 2006 г.
№ 34984ГД  «Об объявлении амнистии в отношении лиц, совершивших преступления в период проведения контртеррористических операций на территориях субъектов
Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа», принятое по инициативе ФСБ России5. Тогда правом
на амнистию в общей сложности
воспользовалось 720 человек.
Однако принятие упомянутых
нормативных правовых актов не решило всех проблем в области правового регулирования противодействия терроризму и вызвало много

ã

ú
ú
РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ

Горбунов Юрий Сергеевич — доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ
(г. Москва).
1 В 2005 г. было совершено 257 террористических актов, в 2006 г. — 112, в 2007 г. — 48.
 2 СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.
3 СЗ РФ. 2006. № 31. Ч. I. Ст. 3452.
4 СЗ РФ. 2006. № 8. Ст. 897.
5 СЗ РФ. 2006. № 40. Ст. 4150.

Журнал российского права № 7 — 2008

дискуссий, в том числе и в научных
кругах6. Вместе с тем в то время анализ Федерального закона в основном
сводился к рассмотрению конституционной, международноправовой,
процессуальной и общеправовой его
законности7. Однако юридикотехнические и терминологические аспекты формирующегося  законодательства о противодействии терроризму как  составляющих качества
закона как источника права в научной литературе за редким исключением8 не исследовались. При этом
следует ясно отдавать отчет, что
произошедшие после принятия упомянутых актов изменения в жизни
нашего общества показали не только действенность созданной системы противодействия терроризму, но
и правильность выбранного вектора
правового регулирования в данной
сфере в целом. Анализ указанных
аспектов, проведенный автором через призму правоприменительной

практики и совершенствования
практической деятельности созданных институциональных структур,
в том числе с позиций формальной
логики, выявил отдельные проблемы в области правового регулирования противодействия терроризму,
решение которых представляет как
научный, так и практический интерес. При этом, по мнению автора,
предлагаемые им законодательные
новации в случае их реализации позволят устранить существующие
неточности правового регулирования и повысить эффективность противодействия терроризму.
Так, ст. 3 Федерального закона
№ 35ФЗ определяет контртеррористическую операцию как комплекс специальных оперативнобоевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники,
оружия и специальных средств по
пресечению террористического
акта, обезвреживанию террористов,
обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта.
Таким образом, Федеральный закон
№ 35ФЗ недвусмысленно определяет, что контртеррористическая
операция может проводиться как
для пресечения террористического
акта, так и в иных, определенных
законом целях, в том числе и для
обезвреживания террористов и минимизации последствий террористического акта. Однако ч. 1 ст. 12 этого же Закона определяет, что контртеррористическая операция проводится только для пресечения террористического акта. Налицо прямая
коллизия норм. Одновременно подчеркнем, поскольку это важно для
наших дальнейших рассуждений,
что контртеррористическая операция, исходя из положений ст. 3 рассматриваемого Закона, может осуществляться и вне связи с террористическими угрозами, поскольку
обеспечение безопасности физических лиц, организаций и учреждений
как одна из ее целей проведения

6 См., напр.: Дмитриев Ю. А. О противодействии терроризму // Государство и право.
2006. № 10. С. 38—42; О новом российском антитеррористическом законе // Государство
и право. 2007. № 7. С. 40—49; Пчелинцев С. В.
Новое законодательство о противодействии
терроризму и ограничения прав и свобод
граждан // Журнал российского права. 2006.
№ 5; Трофимов Н. Д. Проблемы возмещения
вреда, причиненного террористическим актом, в свете Федерального закона от 6 марта
2006 г. № 35ФЗ «О противодействии терроризму» // Российский следователь. 2006.
№ 7.
7 Позиция автора по некоторым из указанных аспектов отражена в его отдельных публикациях на эту тему: Горбунов Ю. С. Упреждающие меры в свете современного международного права // Журнал российского
права. 2008. № 3. С. 94—105; Горбунов Ю. С.
Терроризм и правовое регулирование противодействия ему. М., 2008.
8 См., напр.: Батанов А., Белокуров О. Соотношение понятий, используемых в ФЗ «О
противодействии терроризму» и УК РФ //
Законность. 2006. № 6; Косарев М. Н. Новое
законодательство о противодействии терроризму // Российская юстиция. № 10. 2006.

Российское законодательство: состояние и проблемы

указана вне связи с пресечением
террористического акта.
Нелучшим образом дело обстоит
и с правовым регулированием режима контртеррористической операции. В соответствии с ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 35ФЗ режим
контртеррористической операции
может вводиться как в целях пресечения и раскрытия террористического акта, так и минимизации его
последствий и защиты жизненно
важных интересов личности, общества и государства (т. е. также вне
рамок контртеррористической операции), что ясно говорит о возможности введения режима контртеррористической операции вне рамок
проведения самой операции. Однако ч. 2 ст. 12 указанного Закона дезавуирует данное положение, определяя, что режим контртеррористической операции может вводиться
только по решению должностного
лица, принявшего в соответствии с
рассматриваемым Федеральным
законом решение о проведении контртеррористической операции, т. е.
правовой режим контртеррористической операции может вводиться
только в случае проведения самой
контртеррористической операции.
При этом ч. 1 ст. 11 Федерального
закона № 35ФЗ определяет, что
правовой режим контртеррористической операции может вводиться
по решению должностного лица,
принявшего в соответствии с ч. 2
ст. 12 рассматриваемого Федерального закона решение о проведении
контртеррористической операции
(руководитель федерального органа
исполнительной власти в области
обеспечения безопасности, либо по
его указанию иное должностное
лицо федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности либо руководитель территориального органа федерального органа исполнительной
власти в области обеспечения безопасности, если руководителем федерального органа исполнительной
власти в области обеспечения безопасности не принято иное решение).
Руководитель же контртеррористической операции в соответствии с
п. 6 ч. 2 ст. 13 определяет только территорию (объекты), в пределах которой (на которых) вводится правовой режим контртеррористической
операции и устанавливает комплекс
мер и временных ограничений, предусмотренных режимом такой операции. Складывается парадоксальная ситуация: несмотря на то, что
возможность введения правового
режима контртеррористической
операции без проведения самой операции Федеральным законом установлена, порядок введения такого
режима законом не предусмотрен.
Таким образом, ст. 11, 12 и 13 рассматриваемого Федерального закона
содержат не корреспондирующиеся
между собой, порой и взаимоисключающие нормы в отношении одного
и того же предмета правового регулирования, что делает проблематичным с правовой точки зрения введение режима контртеррористической
операции, в том числе использование
в соответствии с ч. 4 ст. 11 отдельных
мер и временных ограничений режима контртеррористической операции,
в целях предупреждения террористического акта, что особенно важно в
современных условиях на практике,
а также для его раскрытия, минимизации последствий террористического акта и защиты при этом жизненно
важных интересов личности, общества и государства.
Кроме того, указанные неточности
правового регулирования коллизионного характера ставят под сомнение основные принципы противодействия терроризму — приоритет защиты прав и законных интересов
лиц, подвергшихся террористической опасности, и приоритет мер предупреждения терроризма, закрепленные в ст. 2 Федерального закона
№ 35ФЗ, поскольку лишают возможности компетентные органы
использовать институт контртеррористической операции в целях предупреждения совершения террори6

Журнал российского права № 7 — 2008

стического акта и органы безопасности оперативно противодействовать
террористическим угрозам.
В связи с этим представляется
необходимым устранение отмеченных недостатков путем внесения
соответствующих изменений в рассматриваемый Федеральный закон,
в частности, привести цели контртеррористической операции (и соответственно введения режима контртеррористической операции), указанные в п. 5 ст. 3, ч. 1 ст. 11, ч. 1 ст. 12
к единому знаменателю: «в целях
предупреждения, пресечения террористического акта, минимизации
его последствий и (или) обезвреживания террористов и защиты при
этом жизненно важных интересов
личности, общества и (или) государства, если достижение указанных
целей иными силами или способами
невозможно»; четко закрепить, что
режим контртеррористической операции или его отдельные элементы
могут вводиться как для проведения
контртеррористической операции,
так и для раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты при этом жизненно важных интересов личности,
общества и (или) государства, если
достижение указанных целей иными силами или способами невозможно; предоставить право введения
режима контртеррористической
операции должностному лицу, принявшему решение о проведении такой операции и (или) лицу, уполномоченному в соответствии с ч. 2 ст. 12
рассматриваемого Федерального
закона, принимать такое решение.
Такая позиция позволит систематизировать общие подходы к определению содержания контртеррористической операции и принципы
руководства ею в условиях непосредственной опасности совершения
террористического акта либо после
его совершения в целях как локализации наступивших, так и недопущения возможных иных негативных
последствий, а также причин и условий ему способствовавших.

Для реализации данного подхода
представляется целесообразным
изложить упоминающиеся ниже
пункты и части статей Федерального закона № 35ФЗ в следующей
редакции:
пункт 5 статьи 3 — «5) контртеррористическая операция — комплекс специальных, оперативнобоевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники,
оружия и специальных средств по
предупреждению, пресечению террористического акта, минимизации
его последствий, обезвреживанию
террористов и защите при этом
жизненно важных интересов личности, общества и (или) государства»;
часть 1 статьи 11 — «1. В целях
предупреждения, пресечения и
(или) раскрытия террористического акта, минимизации его последствий, обезвреживания террористов
и защиты при этом жизненно важных интересов личности, общества
и (или) государства, если достижение указанных целей иными силами или способами невозможно, по
решению должностного лица, уполномоченного в соответствии с частью 2 статьи 12 настоящего Федерального закона принимать решение о проведении контртеррористической операции, может вводиться
правовой режим контртеррористической операции».
часть 1статьи 12 — «1. Контртеррористическая операция проводится для предупреждения, пресечения террористического акта, минимизации его последствий и (или)
обезвреживания террористов и защиты при этом жизненно важных
интересов личности, общества и
(или) государства, если достижение
указанных целей иными силами или
способами невозможно».
Кроме указанных выше существуют и другие проблемы, которые
можно обозначить как проблемы
организационноправового характера. Так, Федеральный закон № 35ФЗ не уточняет, как соподчинены
лицо, принимающее решение о про7

Российское законодательство: состояние и проблемы

ведении контртеррористической
операции (ч. 2 ст. 12), руководитель
контртеррористической операции
(ст. 13) и руководитель оперативного штаба (ст. 14), созданного в соответствии с Указом Президента РФ
от 15 февраля 2006 г., одно это лицо
или это разные лица и как в данном
случае корреспондируются их полномочия. В частности, ч. 2 ст. 12 определяет, что лицом, уполномоченным принимать решение о проведении контртеррористической операции, является должностное лицо из
числа сотрудников органов федеральной службы безопасности, если
руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности не
принято иное решение. Исходя из
положений п. 7 ч. 2 ст. 13 Федерального закона № 35ФЗ, именно лицо,
принявшее решение о проведении
контртеррористической операции,
является руководителем такой операции. При этом необходимо отметить, что порядок назначения руководителя контртеррористической операции рассматриваемым Федеральным законом не устанавливается.
Однако, исходя из положений п. 6
этой же части, предписывающих руководителю контртеррористической
операции незамедлительно уведомлять должностное лицо, принявшее
решение о проведении такой операции, а также положений ч. 2 ст. 17
Федерального закона № 35ФЗ, определяющих, что лицо, принявшее
решение о проведении контртеррористической операции, по предложению руководителя контртеррористической операции объявляет
операцию оконченной, можно предположить, что руководитель контртеррористической операции и должностное лицо, принявшее решение
о ее проведении, являются разными
лицами.
Конечно, на первый взгляд обозначенные проблемы организационного свойства могут показаться не
столь значимыми и не заслуживающими такого пристального внимания. Однако в случае возникновения
ситуации, требующей принятия и
исполнения срочных по времени и
правильных по содержанию мер
противодействия террористической
угрозе, некоторая организационная
«неразбериха», вызванная расплывчатыми правовыми формулировками Федерального закона № 35ФЗ,
может привести к непоправимым
последствиям.
В связи со сказанным для устранения указанной неопределенности,
на наш взгляд, следует внести в Федеральный закон № 35ФЗ приводимые ниже изменения и дополнения.
Часть 2 статьи 12 необходимо дополнить предложением следующего содержания:
«Руководство контртеррористической операцией осуществляет
должностное лицо, принявшее решение о проведении  контртеррористической операции. Руководитель
федерального органа исполнительной власти в области обеспечения
безопасности может возложить руководство контртеррористической
операцией на иное должностное
лицо».
 Пункт 7 части 2 статьи 13 следует изложить в следующей редакции:
«7) отдает боевое распоряжение
(боевой приказ) о применении группировки сил и средств, создаваемой
в соответствии со статьей 15 настоящего Федерального закона».
Часть 5 статьи 15 необходимо изложить в следующей редакции:
«5. С момента когда руководителем контртеррористической операции отдано боевое распоряжение
(боевой приказ) о применении группировки сил и средств, вмешательство любого другого лица, независимо от занимаемой им должности, в
управление подразделениями, входящими в состав группировки сил и
средств, не допускается».
Однако на этом проблемы организационноправового характера рассматриваемого Федерального закона не исчерпываются.

Журнал российского права № 7 — 2008

Рассмотрим теперь соотношение
руководитель контртеррористической операции — руководитель оперативного штаба. Федеральный закон № 35ФЗ указывает, что руководитель оперативного штаба определяется в порядке, установленном
Президентом РФ (ч. 1 ст. 14). В соответствии с Указом Президента РФ
от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму» руководителями оперативных
штабов в субъектах Российской Федерации, за исключением Чеченской Республики, по должности являются руководители территориальных органов ФСБ России в соответствующих субъектах РФ, если
председателем Национального антитеррористического комитета, т. е.
директором ФСБ России, не принято иное решение. Руководителем
оперативного штаба в Чеченской
Республике по должности является
заместитель Министра внутренних
дел РФ.
Таким образом, Федеральный закон № 35ФЗ также допускает, что
руководителями оперативного штаба и контртеррористической операции могут быть разные лица. Однако
в соответствии с ч. 2 ст. 13 руководитель контртеррористической операции наделяется правом определения
структуры и порядка работы оперативного штаба и рядом других полномочий, что представляется не совсем корректным в случае, когда руководителями операции и оперативного штаба могут быть разные должностные лица. Четкое законодательное урегулирование полномочий
руководителя контртеррористической операции и руководителя оперативного штаба необходимо также для
неуклонного соблюдения и обеспечения прав и свобод физических и юридических лиц при проведении контртеррористической операции. Вместе
с тем, как представляется, данная
проблема требует самостоятельного
исследования.
Исходя из изложенного, одним из
вариантов решения обозначенной

проблемы могло бы стать следующее: оговорить в ч. 2 ст. 13, что данными полномочиями руководитель
контртеррористической операции в
отношении оперативного штаба наделяется на время проведения операции; исключить в ч. 2 ст. 17 слова
«по предложению руководителя
контртеррористической операции».
В контексте рассмотрения вопроса о совершенствовании правового
регулирования противодействия
терроризму стоит отметить, что немалая роль в этом процессе отводится профилактической составляющей. Ведь не секрет, что своевременная готовность к отражению террористических актов в немалой степени будет способствовать достижению цели минимизации возможных
негативных последствий. Причем
совокупность разрабатываемых на
случай террористической угрозы и
применяемых по необходимости
профилактических мер должна носить комплексный характер и учитывать возможные варианты развития событий.
Так, в частности, принимая во
внимание опыт обращения Федерального оперативного штаба от
17 января 2007 г. к гражданам Российской Федерации о возможности
совершения диверсионнотеррористического акта на наземном транспорте и в метрополитене, последовавшую на это обращение реакцию
населения и официальных лиц, полученные оперативно значимые результаты, представляется целесообразным введение в нашей стране
как одного из элементов профилактики противодействия терроризму
подобного института оповещения
граждан о возможных террористических угрозах с одновременным
введением в действие разработанного заранее комплекса оперативноразыскных, охранных и иных мер,
который соответствовал бы уровню
объявляемой террористической угрозы и реализовывался соответствующими органами государственной власти в рамках их компетен9

Российское законодательство: состояние и проблемы

ции, что позволит своевременно реагировать на угрозы терроризма, не
дожидаясь указаний сверху.
Для этого представляется необходимым дополнить ст. 5 Федерального закона № 35ФЗ ч. 5 следующего
содержания:
«5. В целях своевременного информирования населения о возникновении угрозы совершения террористического акта и организации
противодействия со стороны федеральных органов исполнительной
власти, органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и органов, формируемых по
решению Президента Российской
Федерации в соответствии с пунктом 4 статьи 5 настоящего Федерального закона, могут объявляться
уровни угрозы террористической
опасности.
Перечень уровней угрозы террористической опасности и порядок их
объявления определяются Президентом Российской Федерации».
Реализация данного предложения
потребует одновременного внесения
изменений в Указ Президента РФ от
15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по
противодействию терроризму». Кроме того, следует иметь в виду, что
эффективная реализация положений вновь принимаемого законодательного акта во многом зависит от
того, насколько удачно его положения корреспондируются с уже существующими нормами других правовых актов, регулирующими схожие
общественные отношения.
В этой связи необходимо отметить, что Федеральный закон № 35ФЗ в отдельных случаях оперирует
с юридически неопределенными
терминами, в том числе имеющими
уже свои дефиниции, такими как
«террорист» (ст. 2, 3, 6, 10, 16). В частности, в Федеральном законе «О
погребении и похоронном деле»9 подобные лица именуются участниками террористической деятельности.

Методические рекомендации Министерства здравоохранения РФ от
28 декабря 2001 г. № 2510/131320134 «Организация медикосанитарного обеспечения при террористических актах с использованием
опасных химических и отравляющих веществ»10 раскрывает понятие
«террорист» как лицо, участвующее
в осуществлении террористической
деятельности в любой форме. Содержание этого термина соответствует определению, содержавшемуся в ныне утратившем силу Федеральном законе «О борьбе с терроризмом»11 (ст. 3). Вместе с тем раскрытие данного термина в названных актах представляется не совсем
корректным, поскольку, например,
террористом вряд ли можно назвать
подстрекателя к совершению террористического акта, хотя подстрекательство и отнесено к террористической деятельности в соответствии со
ст. 3 Федерального закона № 35ФЗ.
По нашему мнению, к числу террористов, исходя из законодательного определения террористической
деятельности (ст. 3), должны быть
отнесены лица, осуществляющие:
подготовку и реализацию террористического акта, организацию незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества (преступной организации) или организованной группы для осуществления
террористического акта, а равно
участвующие в таких структурах.
Еще один такой термин — «международная террористическая деятельность» (ст. 6, 10 Федерального
закона № 35ФЗ). Для ее определения можно было бы вернуться к
формулировке, содержащейся в
ст. 3 утратившего силу Федерального закона от 25 июля 1998 г. № 130ФЗ «О борьбе с терроризмом»:
«Международная террористическая деятельность — террористическая деятельность, осуществляемая:

9 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 146.

10 Текст методических рекомендаций официально опубликован не был.
11 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3808.

Журнал российского права № 7 — 2008

1) террористом или террористической организацией на территории
более чем одного государства или
наносящая ущерб интересам более
чем одного государства;
2) гражданами одного государства
в отношении граждан другого государства или на территории другого
государства;
3) в случае, когда как террорист,
так и жертва терроризма являются
гражданами одного и того же государства или разных государств, но
преступление совершено за пределами территорий этих государств».
Несколько слов следует сказать о
термине «террористический акт».
Отдельные исследователи, анализирующие его, приходят к выводу, что
он нуждается в уточнении, поскольку, по их мнению, все силы общества
и государства в России по борьбе с
терроризмом будут направлены только против единственного преступления, предусмотренного ст. 205 УК РФ,
а общепринятые проявления терро
ризма, например, захват заложников,
сопряженный с угоном воздушного
судна, по буквальному толкованию
Федерального закона не будут являться террористическим актом12 .
Как представляется автору, данная
позиция является ошибочной. Следует отметить, что именно умысел определяет мотив и цели терроризма.
Не случайно при описании признаков
террористического акта законодатель намеренно ушел от использования конкретных составов преступлений, закрепив в ст. 205 УК РФ его широкое понятие, отнеся к числу террористических актов не только совершение взрыва, поджога, но и иные
действия, устрашающие население и
создающие опасность гибели человека, причинение значительного имущественного ущерба либо наступление иных тяжких последствий, в целях воздействия на принятие решения органами власти или международными организациями.

Принимая во внимание отечественный опыт (см. Федеральный
закон «О борьбе с терроризмом»), а
также современные тенденции, определившиеся с принятием Федерального закона от 24 июля 2007 г.
№ 211ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму»13 , которым
введено понятие «преступление экстремистской направленности»,
представляется обоснованным рассмотрение вопроса о возвращении
законодательного закрепления термина «преступления террористического характера». При этом, по
нашему мнению, следует исходить
из того, что преступления терроризма включают в себя:
террористические акты в виде совершения преступлений, предусмотренных статьями УК РФ, например, ст. 205 («Террористический
акт»), а также ст. 206 («Захват заложника»), ст. 211 («Угон судна воздушного или водного транспорта
либо железнодорожного подвижного состава»), ст. 277 («Посягательство на жизнь государственного или
общественного деятеля»), ст. 278
(«Насильственный захват власти или
насильственное удержание власти»),
ст. 279 («Вооруженный мятеж»),
ст. 360 («Нападение на лиц или учреждения, которые пользуются
международной защитой»), 317 («Посягательство на жизнь сотрудника
правоохранительного органа») и другими, когда эти преступления совер
шены в террористических целях;
преступления террористического
характера — преступления, предусмотренные, например, ст. 2051
(«Содействие террористической деятельности»), ст. 2052 («Публичные
призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма»)
УК РФ, т. е. преступления, направленные на содействие террористи12 Косарев М. Н. Новое законодательство о
противодействии терроризму // Российская
юстиция. № 10. 2006.
13 СЗ РФ. 2007.  № 31. Ст. 4008.

Российское законодательство: состояние и проблемы

ческой деятельности, включая ее
финансирование, обучение террористов и пр.
При этом, по нашему мнению, террористические цели были достаточно успешно сформулированы законодателем в диспозиции ч. 1 ст. 205
УК РФ и определены как цели воздействия на принятие решения
органами власти или международными организациями, причем именно такого решения, которое выгодно террористам и для достижения
которого как раз и совершаются
террористические атаки.
Одновременно, исходя из положений ст. 12 УК РФ, касающихся действия уголовного закона в отношении
лиц, совершивших преступление вне
пределов Российской Федерации,
представляется целесообразным в
ч. 2 ст. 4 Федерального закона № 35ФЗ слова «преследует на своей территории» заменить словами «осуществляет уголовное преследование».
Данное изменение также будет способствовать соблюдению однообразия терминологического аппарата и
соответствовать изменениям, внесенным в 2006 г. в отечественное законодательство Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о
предупреждении терроризма» и «О
противодействии терроризму».
Необходимо также внести изменения в ст. 2051 УК РФ. Данное предложение обусловлено двумя обстоятельствами.
Вопервых, ее название «Содействие террористической деятельности» не в полной мере отвечает ее
диспозиции и вступает в противоречие с положениями ст. 3 Федерального закона № 35ФЗ. Поясним. Содействие террористической деятельности (что позиционируется названием статьи) путем вовлечения в
незаконное вооруженное формиро

вание (ст. 208 УК РФ), а равно и другую преступную деятельность, предусмотренную данной статьей (преступления, предусмотренные ст. 206,
211, 277, 278, 279 и 360, можно рассматривать в качестве таковых только в случае осуществления самой
упомянутой преступной деятельности в террористических целях. Однако диспозиция названной статьи такого целеполагания не содержит. Таким образом, обязательства нашего
государства, принятые при ратификации Конвенции Совета Европы о
предупреждении терроризма, которые предусматривают криминализацию вербовки и подготовки террористов, до конца не выполнены.
Вовторых, приведенный в диспозиции статьи перечень статей, охватывающих, по мнению авторов данной новеллы и как это следует из
названия статьи, весь состав террористической деятельности далеко
отстоит от истинного положения
дел. Так, например, из содержания
примечания следует, что под финансирование терроризма подпадает
деятельность по финансированию, в
том числе подготовки и совершения
преступления, предусмотренного
ст. 2052 УК РФ. Таким образом, публичные призывы к осуществлению
террористической деятельности
или публичное оправдание терроризма отнесены к преступлениям
терроризма. Однако, исходя из диспозиции ч. 1 ст. 2051 УК РФ, склонение, вербовка и иное вовлечение
лица к указанной деятельности к содействию терроризму не отнесено.
Своевременное устранение выявленных автором недостатков законодательного регулирования противодействию терроризму, несомненно,
должно способствовать повышению
эффективности не только правовой
регламентации в данной сфере, но и
практической деятельности федеральных органов исполнительной
власти, осуществляющих борьбу с
терроризмом.

Журнал российского права № 7 — 2008

Эффективность местного самоуправления во многом зависит от того,
насколько слаженно и профессионально работает управленческий
аппарат. В достижении этой задачи
первостепенное значение имеет
надлежащее правовое регулирование муниципальной службы, четкое
определение правового статуса муниципального служащего. Необходимость такого специального регулирования обусловлена организационным обособлением местного самоуправления при осуществлении
публичной власти, а также особенностями труда муниципальных служащих по сравнению с собственно
трудовыми отношениями.
Специальная регламентация института муниципальной службы
осуществляется Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25ФЗ «О
муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 25ФЗ)1. Предшествовавший ему Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8ФЗ «Об
основах муниципальной службы в
Российской Федерации» (далее —
Федеральный закон № 8ФЗ)2  по
многим позициям не соответствовал
Федеральному закону от 6 октября
2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 131ФЗ)3, носил излишне общий характер и не
обеспечивал должный объем правового регулирования отношений в
области муниципальной службы,
что приводило к неоправданным

Муниципальная служба
в Российской Федерации

Л. В. Андриченко

различиям в региональном законодательстве, особенно в части определения статуса муниципальных
служащих. Кроме того, он не способствовал установлению необходимой
взаимосвязи муниципальной службы с государственной гражданской
службой РФ, что, в свою очередь, не
обеспечивало системный, комплексный подход к установлению гарантий
для государственных служащих и
муниципальных служащих. Поскольку преодоление названных недостатков правового регулирования было
затруднительно осуществить в рамках Федерального закона № 8ФЗ,
законодатель счел целесообразным
решить указанные проблемы путем
принятия Федерального закона
№ 25ФЗ. Нельзя не отметить также,
что немалое влияние на изменение
законодательства о муниципальной
службе оказало совершенствование
законодательства о государственной
гражданской службе РФ, проведенное в ходе административной реформы в Российской Федерации.
В Федеральном законе № 25ФЗ
более подробно (что видно уже из его
названия) по сравнению с ранее действовавшим Федеральным законом
№ 8ФЗ регламентируются отношения, связанные с поступлением
граждан на муниципальную службу,
ее прохождением и прекращением, а
также с определением правового положения муниципального служащего. Впервые к участию в отношениях, связанных с поступлением на
муниципальную службу и ее прохождением, допускаются граждане
иностранных государств — участников международных договоров РФ, в
соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе.
Особое значение имеет закрепление в Федеральном законе № 25ФЗ

Андриченко Людмила Васильевна — заведующая отделом правовых проблем федерализма ИЗиСП, доктор юридических наук.
 1 СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
2 СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224.
3 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

Российское законодательство: состояние и проблемы

принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной
гражданской службы РФ посредством единства основных квалификационных требований; единства
ограничений и обязательств; единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации; учета стажа муниципальной
службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и
учета стажа государственной гражданской службы при исчислении
стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий
оплаты труда и социальных гарантий; соотносительности основных
условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и
граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а
также членов их семей в случае потери кормильца.
Аналогичные положения закреплены в Федеральном законе от
27 июля 2004 г. № 79ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — ФЗ
№ 79ФЗ)4, впервые установившем
и раскрывшем содержание принципа взаимосвязи муниципальной
службы и государственной гражданской службы РФ в законодательстве Российской Федерации. Это
обеспечивает необходимую гармонизацию в подходах к правовому регулированию данных видов публичной службы Федеральным законом
№ 25ФЗ и Федеральным законом
№ 79ФЗ.
Указанный принцип обусловлен
общностью правовой природы данных видов служебной деятельности,
направленных на обеспечение реализации полномочий органов публичной власти. Он предполагает
единство положений, связанных с
профессиональной составляющей
государственной гражданской службы и муниципальной службы, и соотносимость положений, определяющих социальные гарантии государственных гражданских служащих и муниципальных служащих5.
Следует отметить, что в состав
Федерального закона № 25ФЗ
вошли некоторые нормы, которые
только отчасти связаны с отношениями, обозначенными в качестве
предмета регулирования данного
акта. Речь идет о нормах главы 9,
определяющих принятие программ
развития муниципальной службы
(региональных и местных), а также
устанавливающих возможность
проведения отдельных экспериментов в соответствии с региональными
и муниципальными актами в целях
повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и избирательных комиссий муниципальных образований.
Необходимость включения указанных норм обусловлена требованиями существенного увеличения
численности муниципальных служащих в связи с увеличением почти
вдвое количества муниципальных
образований. По данным субъектов
Федерации, на 1 ноября 2007 г. к категории муниципальных служащих
в РФ относятся 328,3 тыс. человек,
что по сравнению с 1 января 2007 г.
больше на 8200 человек6, а по сравнению с 1998 г. их численность возросла как минимум на 150 тыс. человек. При этом только 51% муниципальных служащих имеет стаж муниципальной и(или) государственной службы более пяти лет, что также свидетельствует о значительном
обновлении и пополнении состава
муниципальных служащих за последние годы.
Обращает на себя внимание также
тот факт, что сложилась половозра4 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

5 Козбаненко В. А. Публичноправовая природа статуса гражданских и муниципальных
служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3.
6 См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007
году / Под общ. ред. Д. Р. Хромова. М., 2007.
С. 59.

Журнал российского права № 7 — 2008

стная структура муниципальной
службы, не соответствующая структуре занятого населения: среди лиц,
замещающих высшие и главные должности муниципальной службы, большинство старше 50 лет. Например, в
Ленинградской области среди муниципальных служащих женщины составляют около 80%, каждая четвертая из которых старше 50 лет, в том
числе старше 60 лет — 2%.
Учитывая, что в течение ближайших десяти лет произойдет высвобождение более половины муниципальных служащих, замещающих
ключевые должности, если не будут
приняты действенные меры по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров, у муниципалитетов возникнут большие
трудности изза невозможности замещения этих должностей следующим поколением муниципальных
служащих, не имеющих достаточного опыта работы на муниципальной
службе и необходимой квалификации. К тому же в стране сохраняется
тенденция увеличения числа муниципальных служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности.
Все это обусловливает актуальность включения норм, касающихся формирования и реализации программ подготовки, переподготовки и
повышения кадров муниципальных
служащих, в текст Федерального
закона № 25ФЗ. Вместе с тем закрепление вопросов подготовки муниципальных служащих в Федеральном законе на сегодняшний
день не подкреплено необходимой
базой образовательных учреждений, созданием учебных стандартов,
качественных образовательных
программ и методического обеспечения подготовки, переподготовки и
повышения квалификации кадров в
области муниципального управления7. Отсутствует детализированная модель обучения муниципальных служащих, включающая в себя
несколько уровней и форм обучения, основанных на новейших технологиях процесса подготовки специалистов, в том числе в виде дистанционного обучения. В этой связи как весьма позитивный факт
следует рассматривать подготовку
Минрегионом России методик по
совершенствованию, научнометодическому сопровождению и внедрению новых научно обоснованных
технологий в процесс подготовки муниципальных служащих, например
Методики по совершенствованию,
научнометодическому сопровождению и внедрению новых научно обоснованных технологий в процесс подготовки специалистов, занимающихся дистанционным обучением муниципальных служащих8. Очевидно,
однако, что разработкой таких материалов должна заниматься система
высших учебных заведений страны,
которые осуществляют подготовку
муниципальных служащих, деятельность которых, следует координировать, например, под эгидой созданной по образцу действующей в
настоящее время Российской академии государственной службы при
Президенте РФ Российской академии муниципальной службы при
Президенте РФ. Это сформирует системный, комплексный подход9  к
подготовке квалифицированных,
профессиональных муниципальных

7 См.: Алферов А., Знаменская К., Кодина Е.,
Мирзалиев М., Юркова С., Широков А. Научнометодическое обеспечение процесса

профессиональной подготовки и повышения
квалификации специалистов органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований
по специальностям «Государственное и муниципальное управление» и «Муниципальное право» // Муниципальная власть. 2007.
№ 2. С. 49—54.
8 См.: Муниципальная служба. 2008. № 1
(41). С. 49—64; № 2 (42). С. 47—59.
9 Подготовка таких специалистов должна
основываться на включении дисциплин по
различным общественным наукам: экономике, юриспруденции, политологии, психологии, социологии, информационным технологиям и др.

Российское законодательство: состояние и проблемы

служащих в России. Однако реализация такого подхода требует принятия не только муниципальных и региональных программ, но и, что не
менее значимо, федеральной программы развития муниципальной
службы.
Поскольку регламентация института муниципальной службы во
многом осуществляется благодаря
проецированию на нее регламентации института государственной
службы, это приводит к определенной схожести статусов государственного служащего и муниципального служащего. В то же время
специализация правового регулирования муниципальной службы главным образом осуществляется путем
установления самого понятия «муниципальная служба», а также определения особого круга субъектов —
муниципальных служащих. Кроме
того, особенности проявляются также в целях, задачах и функциях
муниципальной службы, основой
которых является решение вопросов местного значения, что предполагает специфику правового статуса муниципальных служащих как
субъектов, исполняющих соответствующие полномочия, которые в
свою очередь проявляются через
права и обязанности муниципального служащего.
Статья 2 Федерального закона
№ 25ФЗ определяет муниципальную службу как профессиональную
деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе
на должностях муниципальной
службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Таким образом законодатель
уточнил, что для прохождения муниципальной службы требуется
заключение трудового договора
(контракта).
Следует отметить, что указанное
уточнение отличает статус муниципальных служащих от статуса государственных служащих, у которых
замещение должностей осуществляется на основе служебного контракта10 . Данное положение Федерального закона № 25ФЗ имеет
концептуальное значение, поскольку позволяет обеспечить иной подход к регламентации вопросов поступления, прохождения и прекращения муниципальной службы по
сравнению с регламентацией государственной гражданской службы
РФ. Так, Федеральным законом
№ 25ФЗ предусматривается, что
на муниципальных служащих распространяется действие трудового
законодательства с особенностями,
предусмотренными этим Федеральным законом. Что касается Федерального закона № 79ФЗ, то согласно его требованиям федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов
РФ, содержащие нормы трудового
права, могут применяться к отношениям, связанным с государственной
гражданской службой РФ, в части,
не урегулированной этим Федеральным законом.
Использованный в Федеральном
законе № 25ФЗ подход позволил
существенно сократить включение
в него норм, касающихся регламентации собственно трудовых отношений муниципальных служащих, за
счет частичного отказа от дублирования положений трудового законодательства и обеспечения унификации порядка их регламентации с общими трудовыми отношениями. Таким образом, в целом федеральное
законодательство в рассматриваемой сфере учитывает смежные отрасли законодательства.
В то же время полностью избежать
такого дублирования и излишних
отсылок к нормам трудового права в
Федеральном законе № 25ФЗ не
удалось. Так, например, ряд норм, касающихся рабочего времени, време10 См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году /
Под общ. ред. Д. Р. Хромова. М., 2007. С. 60.