Журнал Российского права, 2015, № 3 (219)

Редакционная коллегия:

Хабриева Т. Я. — главный редактор, вице-президент и 
академик РАН, д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, 
 директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП);
Власенко Н. А. — заместитель главного редактора, д-р 
юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, зав. отделом теории 
законодательства ИЗиСП;
Автономов А. С. — д-р юрид. наук, проф., главный научный сотрудник сектора сравнительного права ИГП РАН; 
Боголюбов С. А. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, зав. отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП;
Голиченков А. К. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, декан юридического факультета МГУ  
им. М. В. Ломоносова;
Жуйков В. М. — д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, 
руководитель Центра частноправовых исследований 
ИЗиСП;
Маковский А. Л. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, первый заместитель председателя Совета 
Исследовательского центра частного права при Президенте РФ (ИЦЧП);
Марченко М. Н. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, зав. кафедрой теории государства и права и политологии юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова;
Павлова О. К. — канд. юрид. наук, генеральный директор Юридического издательства «Норма»;
Тихомиров Ю. А. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, главный научный сотрудник Центра 
публично-правовых исследований ИЗиСП;
Толстой Ю. К. — академик РАН, д-р юрид. наук, проф., 
засл. деятель науки РФ, профессор кафедры гражданского права СПбГУ;
Толстопятенко Г. П. — д-р юрид. наук, проф., декан 
международно-правового факультета МГИМО (У) 
МИД России;
Хлестова И. О. — д-р юрид. наук, засл. юрист РФ, зав. отделом международного частного права ИЗиСП;
Яковлев В. Ф. — член-корр. РАН, д-р юрид. наук, проф., 
засл. юрист РСФСР, председатель Совета ИЦЧП;
Ярошенко К. Б. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, главный научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП.

Редакционный совет:

Володин В. В. (председатель), Зорькин В. Д., Иванов А. А., 
Коновалов А. В., Лебедев В. М., Морозов О. В., Нургалиев Р. Г., 
Орлова С. Ю., Патрушев Н. П., Степашин С. В., Чайка Ю. Я.

РОССИЙСКОГО ПРАВА

Ежемесячный журнал
№ 3 (219) 2015
Издается с 1997 года

Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-57273 
от 12.03.2014
ISSN 1605-6590

Журнал включен в Перечень рецензируемых научных изданий, рекомендованных ВАК.

Журнал включен в  базу 
периодических  изданий 
Ulrich’s Periodicals Directory.

Журнал включен в  систему 
Digital Object Identifier 
(DOI) — стандарт обозначения информации об объекте в Интернете, принятый в англоязычной научной среде.
DOI 10.12737/issn.1605-6590

Учредитель:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Адрес редакционной  
коллегии:
117218, Москва, ул. Большая 
Черемушкинская, д. 34
Тел./факс: (495) 719-73-02
Internet: izak.ru

Издатель:
Юридическое  
издательство «Норма»
Заместитель главного  
редактора Диянов Д. Х.
Выпускающий редактор 
Никитина Т. В.
Художник Водчиц С. С.
Верстка: Родин В. М.

Адрес редакции:
101000, Москва, Колпачный 
пер., 9а
Тел./факс: (495) 621-62-95
Е-mаil: jrp@norma-verlag.соm
Internet: jrpnorma.ru 
 
naukaru.ru

Editorial Board:
T. Y. Khabrieva — Editor-in-Chief, Vice President and 
Academician of the Russian Academy of Sciences (RAS), Dr. of 
Jurisprudence, Prof., Honored Lawyer of the Russian Federation, 
Director of the Institute of Legislation and Comparative Law 
under the Government of the Russian Federation (ILCL);
N. A. Vlasenko — Deputy-Chief Editor, Dr. of Jurisprudence, 
Prof., Honored Lawyer of the Russian Federation, Head of the 
Department of Theory of Legislation of the ILCL;
A. S. Avtonomov — Dr. of Jurisprudence, Prof., Chief Research 
Scientist of the Sector of Comparative Law of the ISL RAS;
S. A. Bogolyubov — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored 
Scientist of the Russian Federation, Head of the Department of 
Agrarian, Ecological and Nature Resources Law of the ILCL;
A. K. Golichenkov — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored 
Scientist of the Russian Federation, Dean of the Law Faculty of 
the Lomonosov MSU;
V. M. Zhuikov — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored Lawyer 
of the Russian Federation, Head of the Center for Studies of 
Private Law of the ILCL;
A. L. Makovskiy — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored Scientist 
of the Russian Federation, First Deputy Chairman of Council of 
the Centre for Studies of Private Law under the President of the 
Russian Federation (CSPL);
M. N. Marchenko — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored 
Scientist of the Russian Federation, Head of the Department of 
Theory of State & Law and Politology of the Law Faculty of the 
Lomonosov MSU;
O. K. Pavlova — PhD in Law, General Director of the Legal 
Publishing House “Norma”;
Yu. A. Tikhomirov — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored 
Scientist of the Russian Federation, Chief Research Scientist of 
the Center for Studies of Public Law of the ILCL;
Yu. K. Tolstoy — Academician of the RAS, Dr. of Jurisprudence, 
Prof., Honored Scientist of the Russian Federation, Prof. of the 
Department of Civil Law of the SPbSU;
G. P. Tolstopyatenko — Dr. of Jurisprudence, Prof., Dean of the 
International Law Faculty of the MGIMO (University) under 
the MFA of Russia;
I. O. Khlestova — Dr. of Jurisprudence, Honored Lawyer of 
the Russian Federation, Head of the Department of Private 
International Law of the ILCL;
V. F. Yakovlev — Corresponding Member of the RAS, Dr. of 
Jurisprudence, Prof., Honored Lawyer of the RSFSR, Chairman 
of Council of the CSPL;
K. B. Yaroshenko — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored 
Scientist of the Russian Federation, Chief Research Scientist of 
the Department of Civil Legislation and Procedure of the ILCL.

Editorial Council:

V. V. Volodin (Chairman), V. D. Zorkin, A. A. Ivanov, 
A. V. Konovalov, V. M. Lebedev, O. V. Morozov, R. G. Nurgaliev, 
S. Yu. Orlova, N. P. Patrushev, S. V. Stepashin, Yu. Ya. Chayka

Journal 
OF RUSSIAN LAW

Monthly magazine
No. 3 (219) 2015
Since 1997

Certificate of registration 
ПИ No. ФС77-57273  
from 12.03.2014
ISSN 1605-6590

The magazine is included into 
the List of peer-reviewed 
journals recom mended by 
the Supreme Certification 
Commission under the 
Ministry of Edu ca tion and 
Science of the Russian 
Federation.

The magazine is included 
into the Ulrich’s Periodical 
Directory.

The magazine is included 
into the system of “Digital 
Object Identifier” (DOI).
DOI 10.12737/issn.1605-6590

Founder:
The Institute of Legislation 
and Comparative Law under 
the Government of the Russian Federation

The address of the editorial 
board:
34, Bolshaya 
Cheremushkinskaya St., 
Moscow, 117218, Russia
Phone/fax: (495) 719-73-02
Internet: izak.ru

Publisher:
Legal Publishing House 
“Norma”
Deputy-chief editor 
D. H. Diyanov
Executive editor 
T. V. Nikitina
Prepress: S. S. Vodchits, 
V. M. Rodin

The address of the editorial 
office:
9a, Kolpachny pereulok, 
Moscow, 101000, Russia
Phone/fax: (495) 621-62-95
Е-mаil: jrp@norma-verlag.соm
Internet: jrpnorma.ru 
 
naukaru.ru

Содержание

Конституционное и муниципальное право

Васильев В. И. Местное самоуправление: история и современная практика  ............................. 5
Бевеликова Н. М., Трощинский П. В. Развитие правового статуса Вооруженных сил КНР ..... 15

Судебная, правозащитная и правоохранительная деятельность

Клеандров М. И. О модели радикальной автономизации мировой юстиции  
в Российской Федерации  ................................................................................................................ 31
Жуйков В. М. О предложении реформирования мировой юстиции  
в Российской Федерации путем «радикальной автономизации»  ............................................... 42
Габов А. В. Подведомственность корпоративных споров третейским судам  
(к дискуссии о проектах законов, направленных на реформирование  
законодательства о третейских судах)  .......................................................................................... 46

Гражданское и семейное право. Предпринимательское право

Эрделевский А. М. О некоторых вопросах исковой давности  .................................................... 58
Смирнова В. М. Правовое регулирование отношений  
по использованию хореографических произведений  .................................................................. 64

Земельное и экологическое право

Шуплецова Ю. И. Перспективы и направления развития лесного законодательства 
Российской Федерации  ................................................................................................................... 72
Ушакова А. П. Публично-правовые ограничения использования  
земель общего пользования  .......................................................................................................... 79

Уголовное право и криминология

Кашепов В. П. Уголовная ответственность юридических лиц  
за коррупционные преступления  ................................................................................................... 90
Звягин В. А. О декриминализации изготовления и сбыта холодного оружия  ......................... 102

Административное право. Финансовое право. Информационное право

Дементьева О. А. Законодательное обеспечение прозрачности деятельности  
публичной власти  .......................................................................................................................... 108
Смирнова А. А. О соотношении государственных услуг, функций  
и полномочий органов исполнительной власти  .......................................................................... 120

Международное право

Власова Н. В. Директива о независимых коммерческих агентах  
в практике Суда Европейского Союза  ........................................................................................ 131

Рецензии. Отзывы

Лазарев В. В. Об органичности для права разумности и определенности  ............................. 142

Юридическая жизнь. Хроника

Павлушкин А. В., Павловский А. С. Современное правотворчество:  
новые возможности для общества и государства  ...................................................................... 146
Памяти В. П. Мозолина  ................................................................................................................. 155

Новые книги  ................................................................................................................................. 156

Contents

Constitutional and Municipal Law

V. I. Vasil ’ev. Local Self-Government: History and the Modern Practice  ............................................. 5
N. M. Bevelikova, P. V. Troshchinskiy. Development of the Legal Status  
of the Armed Forces of the People’s Republic of China  .................................................................... 15

Judicial, Human Rights and Law Enforcement Activities

M. I. Kleandrov. On the Model of the Global Justice Radical Autonomation  
in the Russian Federation  .................................................................................................................. 31
V. M. Zhuykov. On the Proposal for Reforming of the Global Justice  
in the Russian Federation through “Radical Autonomation”  .............................................................. 42
A. V. Gabov. Jurisdiction over Corporate Disputes of Arbitration Tribunals  
(to the Discussion on Draft Laws, Intended for Reforming Legislation on Arbitration Tribunals)  ....... 46

Civil and Family Law. Business Law

A. M. Erdelevskiy. On Certain Issues of Limitation Period  ................................................................ 58
V. M. Smirnova. Legal Regulation of Relations of Exploitation of Choreographic Compositions  ...... 64

Land Law and Environmental Law

Yu. I. Shupletsova. Prospects and Directions of Development of the Forest Legislation  
of the Russian Federation .................................................................................................................. 72
A. P. Ushakova. Public Law Restrictions for the Use of Common Use Lands  .................................. 79

Criminal Law and Criminology

V. P. Kashepov. Criminal Responsibility of Legal Entities for Corruption-Related Crimes  ................ 90
V. A. Zvyagin. On the Decriminalization of Manufacturing and Sales of Edged Weapons  .............. 102

Administrative Law. Financial Law. Information Law

O. A. Dement ’eva. Legislative Support of Transparency of Public Authorities’ Activity  ................... 108
A. A. Smirnova. On Correlation between Public Services, Functions and Powers  
of the Executive Power Bodies  ........................................................................................................ 120

International Law

N. V. Vlasova. Directive on Self-Employed Commercial Agents in the Practice  
of the Court of Justice of the European Union  ................................................................................. 131

Annotations. Reviews

V. V. Lazarev. On Organicity for Law of Reasonableness and Definiteness  ................................... 142

Juridical Life. Chonicles

A. V. Pavlushkin, A. S. Pavlovskiy. Contemporary Lawmaking:  
New Opportunities for Society and State  ......................................................................................... 146
In the Memory of V. P. Mozolin  ....................................................................................................... 155

New Books  ..................................................................................................................................... 156

Местное самоуправление: 
история и современная практика

ВАСИЛЬЕВ Всеволод Иванович, доктор юридических наук, профессор, главный научный 
сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного 
правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: const@izak.ru

Статья посвящена 25-летию Закона Союза ССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», принятого 9 апреля 1990 года. Он представляет собой 
первый правовой документ, юридически оформляющий демократическую децентрализацию 
Советского государства путем создания нового политического института народовластия, тесно связанного с территориальными сообществами. Несмотря на то что Закон создавался в 
период радикальных изменений общественной жизни, «на переломе эпох» и отражал черты уходящего в прошлое советского строя, в центре его находились новые установления, в 
которых отчетливо видны признаки нарождающихся общественных отношений, параметры 
устройства нового государства. Главное внимание в статье уделено истории разработки основополагающих идей местного самоуправления. И хотя некоторые правовые определения 
Закона потеряли свою актуальность, важнейшие его идеи не могли устареть и являются ориентирами для современного устройства местной власти в Российской Федерации, в частности это определяющее участие населения в решении вопросов местного значения, территориальная определенность местного самоуправления, экономическая самостоятельность местной власти, муниципальная собственность, сбалансированность полномочий и их финансового обеспечения, организационная самостоятельность местного самоуправления. В статье 
анализируется, как эти принципы осуществляются в настоящее время.
Ключевые слова: местное самоуправление, реформа, народовластие, децентрализация, 
организационная самостоятельность, принципы организации

Local Self-Government: History and the Modern Practice

V. I. Vasil ’ev, doctor of jurisprudence, professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: const@izak.ru

The article is devoted to the twenty-fifth anniversary of the USSR Law “On general principles of local 
self-government and local economy in the USSR”. Adopted on April 9, 1990, the Law represents the 
first legal document that legally sets forth democratic decentralization of the Soviet state by creating 
a new political institute of grass-roots democracy which is closely linked to territorial communities. 
The Law was created in the period of radical changes in the social life, “at the crisis point of eras” 
and reflected the features of the Soviet system that was receding into the past. But in the focus of the 
Law there were the new rules, which clearly demonstrated visible signs of the newly emerging social 
relations, the parameters of the mechanism of the new government. The article focuses on the history of 
developing the fundamental ideas of local self-government. Although some legal definitions contained 
in the Law, have lost its relevance, its core ideas could not become outdated and serve as guidelines 
for present-day establishment of local authorities in the Russian Federation. For example, determinative 
participation of the population in the solution of issues of local significance, territorial determinancy of 

КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Журнал российского права № 3 — 2015

6

local self-government, economic independence of local authorities, municipal property, the balance 
between powers and their financial support, organizational independence of the local government. 
The article analyzes how these principles are currently being implemented.
Keywords: local self-government, reform, grass-roots democracy, decentralization, organizational 
autonomy, principles of organization.

DOI: 10.12737/7784

Четверть века назад 9 апреля 
1990 г. был издан Закон Союза ССР 
«Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства 
в СССР» (далее — Закон). Дата, достойная того, чтобы ее отметить и 
напомнить, с чего начиналось правовое регулирование важнейшего 
института народовластия в нашей 
стране, тем более что современная 
научная литература уделяет этому 
событию крайне мало внимания, не 
придавая ему того значения, которого оно заслуживает1. Между тем это 
был юридически оформленный результат идейных поисков путей демократической децентрализации государственного механизма, идущего 
на смену бюрократически централизованной советской власти. Это был 
документ, принятый на излете союзного государства, которому оставалось просуществовать еще всего 
полтора года. Но его роль и значение 
для последующей истории местного самоуправления в России отнюдь 
не ограничивались этим сроком. Закон определил главные вехи развития нового политического института, дал зеленый сигнал движению 
по этому пути.
Как и многие другие документы 
перестроечной поры, Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 
содержал рудименты прежних времен, как то «местное самоуправление составляет часть общего социалистического самоуправления». Но 
главными в нем были прорывные 
идеи, обозначавшие прогрессивные 
перемены на долгую перспективу.

1  См., например: Бабичев И. В., Смирнов Б. В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. М., 
2014. С. 31—38.

Концепция Закона и его нормы 
подготавливались видными учеными-конституционалистами, действовавшими под началом и вместе с сотрудниками Группы научных консультантов — подразделения аппарата Президиума Верховного Совета 
СССР2. Именно здесь, в Группе науч
2  Группа научных консультантов была 
создана в 1987 г. Руководителем ее стал автор этой статьи. Она располагалась за Кремлевской стеной в простом доме на Манежной улице, единственной отличительной 
особенностью которого была мемориальная 
доска о соратнице В. И. Ленина Инессе Арманд. Хотя по формальному статусу Группа мало чем отличалась от обычного чиновничьего подразделения, по своим задачам, 
составу, методам работы она была типичной «перестроечной» структурой. В задачи 
Группы входили содействие научно-правовому обеспечению деятельности Президиума Верховного Совета СССР, участие в 
подготовке проектов законодательных актов. В состав Группы подбирались главным 
образом молодые ученые — доктора и кандидаты наук, как правило, правоведы и социологи (позднее некоторые из них выдвинулись на высокие государственные посты 
или заметно проявили себя на научном поприще). Получая государственные задания, 
сотрудники Группы решали подчас далеко 
не простые правовые и политико-правовые 
проблемы в свободных дискуссиях с участием приглашенных ученых, благо Группе было предоставлено право привлекать к своей 
работе академические институты и вузы. 
В 1987—1989 гг. Группой были подготовлены проекты законов об изменении Конституции СССР, о порядке выхода союзных республик из состава Союза ССР, о статусе народных депутатов СССР, регламенте Съезда 
народных депутатов СССР, регламенте Верховного Совета СССР и многие другие документы. В числе этих документов были проект 
закона Союза ССР «Об общих началах мест

Конституционное и муниципальное право

7

ных консультантов началась дискуссия о том, каким должно быть местное самоуправление в нашей стране. Творческим ядром работы над 
проектом закона были профессора Г. В. Барабашев, К. Ф. Шеремет и 
В. А. Пертцик, постепенно к работе 
подключались и другие ученые-правоведы: М. И. Пискотин, Л. А. Григорян, И. Н. Ильинский, А. Б. Венгеров. Их уже нет среди нас, но мы не 
можем не вспомнить их добрым словом, не отметить, как много сил, знаний и энергии они бескорыстно отдали важному для всех делу.
В обсуждении ряда вопросов участвовали и практики — работники республиканских и местных советских органов. Итоги усилий коллектива выносились на обсуждение 
круглых столов, различных совещаний. Разработчики проекта закона взаимодействовали с параллельно действовавшей рабочей группой, 
составленной из представителей министерств и ведомств, ученых-экономистов, работников советских органов, с которой они обменивались документами, участвовали в ее заседаниях. На заключительном этапе 
рабочую группу официально возглавил член политбюро ЦК КПСС 
В. И. Воротников. Окончательный вариант проекта закона был внесен в 
Верховный Совет СССР от имени Совета Министров СССР. Это был документ, учитывающий мнение широкого круга специалистов и практиков.
Перед Группой научных консультантов была поставлена задача определить концепцию Закона. И прежде всего на обсуждение было вынесено понятие местного самоуправления. Пришлось преодолевать мнение 
о том, что местное самоуправление включает трудовые коллективы, профсоюзные ячейки, локаль
ного самоуправления и местного хозяйства 
Союза ССР». Сохранились стенограммы совещаний и заседаний в Группе, на которых 
обсуждался проект закона. Эти стенограммы позволяют восстановить историю разработки документа.

ные подразделения других массовых 
общественных организаций. Победил в споре Г. В. Барабашев, предложивший формулу, которая потом почти целиком вошла в окончательный 
текст Закона, о том, что местное самоуправление — это самоорганизация граждан для решения вопросов 
местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных 
единиц на основе законов и соответствующей материально-финансовой базы. Нетрудно заметить, что 
эта формула составляет основу и современного понятия местного самоуправления.
Разработчики документа сразу 
условились, что самоорганизация 
граждан, решение ими на демократических основах вопросов местной 
жизни должны стать сквозной идеей 
законопроекта. 13 декабря 1988 г. на 
совещании представителей союзных 
республик, на котором обсуждался 
первый вариант концепции проекта закона, автор этих строк говорил: 
«Мы с самого начала договорились о 
том, чтобы в центре этого Закона был 
человек, гражданин и с его позиций 
рассматривать все задачи... Политизация, социализация человека — то, 
о чем мы сейчас говорим очень много 
и очень остро. Речь в Законе должна 
идти о том, чтобы этот человек, член 
нашего общества не просто участвовал в решении местных дел, но и 
о том, чтобы люди решали окончательно эти дела. Это концептуальная задача для Закона. Решать люди должны. Они сейчас хотят этого. 
И если этого не будет, никакой перестройки не получится».
В окончательной редакции Закона эта идея получила наиболее полное воплощение в ст. 5, где говорится: 
«Граждане, проживающие на соответствующей территории, непосредственно решают важнейшие вопросы местного значения, избирают органы местного самоуправления, принимают решения об их роспуске в 
соответствии с законами союзных и 
автономных республик».

Журнал российского права № 3 — 2015

8

В сущности, во всех законах о 
местном самоуправлении Российской Федерации, в Конституции РФ 
эта норма в том или ином виде присутствует. К сожалению, на практике она реализуется слабо. Референдумы проводятся очень редко и касаются главным образом вопросов территориального устройства местного 
самоуправления и «самообложения» 
населения. В решении других важных дел граждане по-прежнему играют совещательную роль или вообще никакой роли не играют. Самоуправление замещается управлением через соответствующие органы 
муниципальной или даже государственной власти.
Видимо, для того, чтобы формы 
прямой демократии стали действенными, надо не просто определять 
возможность их применения, но и 
расширять перечень дел, при решении которых они должны обязательно использоваться.
Разработчики уделили много внимания такой давно установившейся 
и эффективной форме решения населением относительно малых, но 
важных для него дел (благоустройства дворов, содержания жилищного фонда и т. д.), каковой является 
территориальное общественное самоуправление (ТОС). Оно выступает связующим звеном между Советами и населением и должно всемерно поддерживаться Советами, в том 
числе с финансовой стороны. В окончательной редакции Закона финансовым ресурсам общественного самоуправления посвящена отдельная статья.
Современное российское законодательство довольно подробно регулирует ТОС, которое получило определенное развитие в ряде городов, 
например в Казани, Иваново, Архангельске. Однако в большинстве 
городских округов оно находится в 
зачаточном состоянии или его здесь 
нет совсем3.

3  См.: Совет Федерации вызывает население // Муниципальная Россия. 2014. № 10.

Такое положение дел сложилось 
и с другими формами прямой демократии на местном уровне. К сожалению, приходится констатировать, 
что задача Закона поставить в центр 
местного самоуправления гражданина, жителя города или села, сделать его главным действующим лицом местной власти за четверть века так и не решена. Причины этого — негодные традиции, которые 
оказались сильнее, чем рассчитывали создатели Закона. Это — слабая мотивация к самоорганизации у 
большинства населения, недоверие к 
местной власти, привычка к патернализму и покровительству государства, с одной стороны, и незаинтересованность органов местного самоуправления к расширению участия 
граждан в решении вопросов местного значения — с другой.
Такое положение может быть изменено не столько законодательными, сколько воспитательными мерами, разъяснительной работой, непременной поддержкой инициатив 
граждан со стороны местных властей. Огромный резерв усиления 
прямых и обратных связей муниципальных органов с населением, расширения прямого участия граждан в 
решении местных дел заключается в 
использовании современных информационно-коммуникационных технологий, включая Интернет, о которых мы не могли и мечтать четверть 
века назад.
Размышляя о сущности нового института народовластия, его нормативном воплощении, члены рабочей 
группы рассчитывали не только на 
развитие форм прямой демократии. 
По их намерению, все органы местного самоуправления должны перестроить свою работу так, чтобы она 
полностью отвечала интересам и потребностям населения. А для этого необходимо было существенно 
усовершенствовать формы участия 
граждан в деятельности всех органов местного самоуправления. Особое значение в этом отношении придавалось выборным представитель

Конституционное и муниципальное право

9

ным органам, наиболее приближенным к населению. Тогда в лозунге 
«Вся власть Советам» был заложен 
протест против подмены представительных органов власти партийным 
и государственным аппаратом.
В первоначальном варианте закона подробно определялись демократические формы работы Советов. 
Сессии местных Советов и заседания постоянных комиссий проводятся открыто. Извещения о месте проведения сессий и заседаний, а также 
вопросы, выносимые на рассмотрение, заблаговременно в установленные законом сроки обнародуются в 
печати, передаются по радио или телевидению либо доводятся до сведения населения иным способом. Проекты решений и другие важные вопросы местной жизни выносятся на 
широкое обсуждение. На сессиях и 
заседаниях вправе присутствовать 
представители общественных организаций, трудовых коллективов, научных учреждений, средств массовой информации и граждане. Присутствующим может быть предоставлена возможность выступить по 
обсуждаемым вопросам. Сессии и заседания комиссий могут транслироваться по телевидению и радио. А их 
материалы — доклады, выступления, решения — публикуются полностью или в подробном изложении 
в печати. Критические замечания, 
предложения депутатов публикуются полностью, передаются по телевидению, радио, доводятся до сведения трудовых коллективов, населения на встречах депутатов с избирателями и т. д.
Впоследствии пришли к выводу, 
что в общие начала самоуправления эти детали не вписываются и их 
следует отнести к законодательной 
компетенции союзных и автономных 
республик. Однако сами по себе они 
остаются актуальными. Нынешняя 
практика проведения сессий многих 
представительных органов местного 
самоуправления заражена формализмом. Депутаты оживляются при 
рассмотрении «персоналий», назна
чении руководителей муниципальных органов. В других же случаях 
сессии, как и «в старые добрые времена» советской власти, штампуют 
подготовленные администрацией 
проекты решений, лишь формально 
обсуждая их или обходясь без всякого обсуждения4.
По Закону местное самоуправление осуществляется в пределах 
административно-территориальных единиц. Но проблема состояла 
в том, на всех ли уровнях оно должно вводиться, или для органов областей, краев, которые в то время еще 
не обрели статус субъектов РФ, оно 
не нужно. В результате дискуссии 
главным звеном местной власти решили обозначить городское и районное звено, и в связи с этим, во-первых, взаимодействие с предприятием непосредственно сосредоточить 
в руках городских и районных органов и, во-вторых, передать городам 
и районам значительную часть хозяйственных функций, ранее выполнявшихся областью, краем. Предполагалось, что именно в городах и 
районах достигается связанность 
хозяйственного комплекса, непосредственно проявляются и сталкиваются интересы предприятий и 
территорий, проблемы взаимодействия носят конкретный характер. 
В новых условиях городские и районные власти должны нести полную 
ответственность за социальную сферу — жилищно-коммунальное хозяйство, торговлю, общественный 
транспорт, обеспечивать функционирование учреждений народного образования, здравоохранения и 
культуры, решать основную часть 
вопросов по комплексному развитию 
территорий и т. д.
Как слишком крупные территориальные образования, края и области, 
по замыслу разработчиков Закона, в 
систему местного самоуправления не 

4  О проблемах представительных органов муниципальных образований см.: Джагарян Н. В. Муниципальная представительная демократия. Ростов н/Д, 2010. С. 75—105.

Журнал российского права № 3 — 2015

10

вписывались, поэтому им отводилась 
роль координаторов деятельности 
городских и районных Советов, реализаторов за счет средств областного, краевого бюджета программ краевого, областного значения.
По поводу «низовых звеньев» 
местного самоуправления — сельсоветов (так назывались базовые 
территориальные единицы в сельской местности) единого мнения не 
было. Тогда многие сельские органы 
власти фактически находились на 
содержании у колхозов и совхозов, 
их функции переплетались, и с возникновением перспективы ликвидации этих хозяйств судьба сельсоветов стала туманной. В Законе 
решили записать, что первичным 
территориальным уровнем местного самоуправления могут быть сельсоветы и поселки, окончательное же 
слово по этому вопросу оставалось 
за союзными и автономными республиками.
Решение проблемы территориального устройства местного самоуправления в современной России тоже 
оказалось достаточно сложным. До 
сих пор не прекращаются споры о 
его уровнях. Что касается первичного его звена в сельской местности, 
то здесь сразу же утвердилось мнение о необходимости его создания 
во всех бывших сельсоветах. Внешне весьма демократическое решение на практике ни к чему хорошему не привело. Поскольку при этом 
не учитывались материальные и финансовые возможности сельсоветов, 
сельские поселения не смогли выполнять возложенные на них обязанности. Самоуправление на этом уровне стало во многом формальным5. Не 
случайно все большее развитие получает тенденция сокращения вопросов местного значения, которые 
должны решаться сельскими поселениями, идет их объединение, создаются более крупные, дееспособ
5  См.: Васильев В. И. Законодательная 
основа муниципальной реформы. М., 2005. 
С. 97—118.

ные территориальные единицы. Это 
имеет свою логику. Другой путь решения проблемы — наполнение бюджетов сельских поселений достаточными ресурсами для решения ими 
вопросов местного значения в силу 
сложившихся объективных условий 
малореально.
Концептуальным для Закона было решение проблемы самостоятельности местного самоуправления. Прежде всего экономической, 
в которой заключены гарантии реальности нового института народовластия. Трудность этой проблемы заключалась в том, что к тому 
времени не были решены новые вопросы отношений собственности, в 
частности вопросы региональной и 
муниципальной (тогда ее называли 
коммунальной) собственности, экономическая теория была поглощена проблемами самофинансирования, самообеспечения хозяйствующих субъектов, территориального 
хозрасчета и т. п. Вопросы муниципальной собственности пришлось решать в ходе обсуждения общих вопросов организации местного самоуправления.
Конечно, выдвигая свои идеи, разработчики Закона — юристы советовались с широким кругом специалистов. Подготовленный ими первоначальный законопроект обсуждала 
рабочая группа, в которую входили 
сотрудники министерств и ведомств 
и ученые-экономисты. Мнения были 
разные. Аргументы в пользу установления муниципальной собственности приходили иногда с самой неожиданной стороны. Так, на заседании круглого стола 21 сентября 1988 г. 
выступила заместитель председателя исполкома Нижнетагильского городского Совета Н. Е. Данилова: «Расчищая от промышленных отходов 
реку, протекающую по городу, решили проверить сведения из старых 
демидовских архивов о том, что река 
может быть золотоносной. Привлекли к делу старателей-золотодобытчиков и те намыли восемь килограммов драгоценного металла. Написа

Конституционное и муниципальное право

11

ли челобитную председателю Совмина Рыжкову Н. И. — разрешите 
нам за это золото получить валюту 
и потратить ее на городские нужды. 
В Минфине переполох. Как же так? 
Вдруг позволить Совету тратить золото? Не положено. Мы говорим, что 
это же наше, города. Ведь эти запасы нигде не числились. Наконец, получили положительный ответ. Считаю, что надо реализовать на практике принцип городской собственности, даже если он теоретически еще 
не обеспечен».
Ученые-юристы всячески поддерживали идею муниципальной собственности, в частности М. И. Пискотин, А. Б. Венгеров, И. Н. Ильинский, 
Г. В. Барабашев и другие настаивали на необходимости введения этого экономико-правового института. 
Причем, как и в ряде других случаев, 
они опирались на зарубежный опыт. 
Учитывая, что установление форм 
собственности составляет предмет 
конституционного регулирования, 
они подчеркивали, что закрепление 
в Конституции уже установленных 
в текущем законодательстве и подтвержденных практикой социальноэкономических отношений не противоречит логике правового строительства.
На том же круглом столе профессор И. Н. Ильинский утверждал, что 
«в законе должна быть определена 
материальная база местного самоуправления в лице коммунальной 
или муниципальной собственности. 
Без этого местное самоуправление 
превратится в фикцию... Необходимо предоставить органам территориального коллектива право вступать 
в договорные, гражданско-правовые 
отношения с другими самоуправленческими ячейками, другими субъектами гражданско-правовых отношений — предприятиями, учреждениями, организациями, кооперативами и т. д.».
М. И. Пискотин прямо заявил, что 
«государственная собственность 
должна прекратить свое существование как ничейная собственность. 

Она должна распадаться на собственность общегосударственную, 
республиканскую и местную. Более 
того при этом она даже на всех уровнях делится на собственность, которая находится в распоряжении государственных органов и общественности, государственных предприятий 
и населения. Наряду с государственной собственностью будет существовать общественная собственность. 
Она будет выступать в форме кооперативной, в форме собственности общественных организаций, собственности местных коллективов, трудовых коллективов».
Сторонники учреждения новой 
формы собственности понимали, что 
это поколеблет сложившиеся устои, 
и открыто отстаивали свои убеждения. «Возражения о том, что муниципальная собственность — это чуть 
ли не подрыв социалистической общенародной собственности, — говорил А. Б. Венгеров, — для меня совершенно не аргумент. Надо видеть, 
что на практике уже идет процесс 
обособления имущества местных 
Советов».
В основу идеи муниципальной собственности, как она понималась разработчиками проекта закона, закладывалось глубоко демократическое содержание. Как отмечал на 
заседании рабочей группы 22 сентября 1988 г. К. Ф. Шеремет, «в реализации отношений муниципальной собственности должен участвовать не только уполномоченный на 
управление Совет, но и само население. Например, некоторые решения, 
связанные с отчуждением объектов 
этой собственности, разделом собственности, передачей ее кому-нибудь, должны приниматься путем 
референдума».
В окончательной редакции Закона эта особенность муниципальной 
собственности достаточно подробно раскрыта не была. В Законе говорится лишь о том, что распоряжение 
и управление коммунальной собственностью Советы осуществляют 
«от имени населения администра

Журнал российского права № 3 — 2015

12

тивно-территориальных единиц». 
Значительно подробнее урегулированы актуальные в то время вопросы создания муниципальной собственности и ее пообъектного состава в современном законодательстве. 
Безусловно, проблема расширения состава муниципального имущества остается актуальной по сей 
день. Но более важными являются 
проблемы, относящиеся к субъекту права этой собственности. Нельзя мириться со сложившейся практикой, когда владение и распоряжение муниципальной собственностью 
осуществляют исключительно или 
почти исключительно органы местного самоуправления. В сущности, 
это означает обращение с муниципальной собственностью как с одной из форм государственной собственности. На самом деле муниципальную собственность следует 
рассматривать как особую форму 
общественной собственности, первичным субъектом которой являются жители соответствующего муниципального образования. Не следует 
рассчитывать на то, что население 
станет активным соорганизатором 
местной жизни, если оно по-прежнему будет отделено от определения порядка и условий приобретения и приватизации муниципального имущества, решения судьбы 
крупных объектов муниципальной 
собственности и т. д.
Стремясь конкретизировать 
принцип самостоятельности местного самоуправления, разработчики проекта закона, причем не только из Группы научных консультантов, но и из параллельно действующей «министерской» рабочей 
группы, потратили немало времени 
на определение компетенции местного самоуправления. На некоторых этапах подготовки документа 
его объем доходил до 60—70 страниц машинописного текста. Однако 
в условиях только зарождавшихся товарно-денежных отношений 
функциональное содержание деятельности органов местного само
управления оставалось туманным. 
Да и сам формат «основных начал» 
не предполагал детального правового регулирования в них всех сторон 
местного самоуправления. Поэтому 
в своей окончательной редакции Закон ограничился указанием на то, 
что компетенция органов местного 
самоуправления устанавливается 
настоящим Законом, законами союзных и автономных республик с 
учетом возможности ее самостоятельной реализации. Что касается 
местного хозяйства, то Закон определил: оно состоит из объектов муниципальной собственности данной территориальной единицы, но 
в него могут включаться с согласия 
собственника не находящиеся в муниципальной собственности предприятия, организации и учреждения, деятельность которых связана преимущественно с обслуживанием населения, а также объекты, 
созданные в результате трудового участия граждан или приобретенные на их добровольные взносы. 
Спорная, не очень ясная и практически нереализуемая формула. Зато 
перспективными оказались общие 
принципиальные положения о том, 
что взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, не находящимися в коммунальной собственности, строятся 
на налоговой и договорной основе, 
и о том, что местные Советы обеспечивают товарообмен между территориями, участвуют во внешнеэкономических связях, и некоторые другие.
Примечательна норма, связанная 
с признанием особенностей полномочий органов местного самоуправления разных уровней, которые необходимо учитывать. Согласно Закону местные Советы различных уровней по взаимному соглашению могут 
перераспределять между собой полномочия с учетом демографических, 
территориальных, экономических 
условий и национальных особенностей. Эта идея нашла свое частичное 
воплощение в последующих законо