Журнал Российского права, 2008, № 4


                Журнал




            РОССИЙСКОГО ПРАВА



Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Юридическое издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Издатель:
Юридическое издательство «Норма»


    Содержание


Хабриева Г. Я. Роль субъектов
Российской Федерации
в государственном управлении в сфере миграции ...............3

Правовой мониторинг
Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти .........17

Российское законодательство: состояние и проблемы
Рахманина Г. Н. Актуальные вопросы кодификации российского законодательства ............. 30
Малиновский А. А. Кодекс профессиональной этики: понятие и юридическое значение ........39

Теоретические проблемы российского права и государственности
Чернобелъ Г. Т. Институциональная детерминанта системы государственного управления ..45
Епифанова Е. В. Российская уголовноправовая наука о понятии преступления..................55

Актуальные вопросы правоприменения
Барков А. В. Гражданско-правовое регулирование отношений с участием лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации ...........64
Добрачев Д. В. Взыскание основного долга как способ защиты гражданских прав .............70

Тарасова А. Е. Сделки с особенностями волеизъявления.................77
Сабирзянова Н. Н. Основания возникновения права общей долевой собственности на земельный участок ...................... 89

Правосудие и судебная практика
Лафитский В. И. Принцип независимости судебной власти: общие проблемы реализации ...........95
Тетюев С. В. Процессуальные права, обязанности и ответственность педагога (психолога) в производстве по уголовным делам с участием несовершеннолетних............100

Международное право
Аблёзгова О. В. Обычаи международной торговли как основные источники lex mercatoria .....107

Дискуссия
Савельев В. А. Проблема разделенной собственности и современная теория российского гражданского права.113

Трибуна молодого ученого
Скорбенко Н. В. Проблемы применения нового антимонопольного законодательства при проведении административной реформы......124

Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы
Февраль — март 2008 года .....130

Юридическая жизнь. Хроника
Тиунов О. И. Ратификация международных договоров в Российской Федерации: законодательное регулирование и практика......137

Новые книги
Издано Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ..........157

Издательство «Норма» выпустило в свет .............158

Третья Международная школа-практикум молодых ученых-юристов «Эффективность законодательства и современные юридические технологии» 29—31 мая 2008 г..161

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 162.


Содержание номера на английском языке публикуется на с. 163.

    Роль субъектов Российской Федерации в государственном управлении в сфере миграции

Т. Я. Хабриева

  О совершенствовании федеративных основ миграционного регулирования
  В Российской Федерации сохраняются проблемы, связанные с недостаточно четким разграничением полномочий государственных органов в сфере миграционного регулирования.
  Общие начала рассредоточения публичной власти по уровням устанавливаются в соответствии с конституционным принципом федерализма. Принцип субсидиарности требует, чтобы решение стоящих перед властью задач осуществлялось на том уровне, на котором это возможно делать оптимально, прежде всего, с точки зрения доступности для граждан публичных услуг, максимального учета интересов граждан, проживающих на соответствующих территориях. Это — положение, которое во многом определяет развитие федеративных отношений.
  Конституция РФ сама разграничивает предметы ведения между Федерацией и ее субъектами; они в принципе не могут распределяться иными актами* ¹. Разграничиваться могут только полномочия органов государственной власти — их

Хабриева Талия Ярулловна — директор ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

  ¹ См. подр.: Хабриева Т. Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений // Государство и право. 2004. № 8. С. 5—13.

права и обязанности по управлению определенной сферой общественных отношений в рамках соответствующего предмета ведения.
  Размежевание предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов закреплено в ст. 71—73 Конституции РФ. Речь идет о предметах ведения Федерации, совместных (с субъектами Федерации) предметах ведения и предметах ведения субъектов Российской Федерации (в форме остаточных полномочий). Статья 132 Конституции РФ предусматривает наличие вопросов местного значения. Федеральная Конституция прямо не называет миграционные процессы в качестве предмета ведения ни Российской Федерации, ни Российской Федерации и ее субъектов, не относит их и к вопросам местного значения. Это, однако, не означает, что исходя из положений ст. 73 Конституции РФ, миграционные отношения находятся в ведении субъектов Федерации.
  Природа миграционных отношений, на которые направлена регулятивно-управленческая функция государства, связана, прежде всего, с правами каждого человека, законно находящегося на территории Российской Федерации, на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания на территории Российской Федерации, на свободный выезд из страны, а для российских граждан — на беспрепятственное возвращение

3

Журнал российского права №4 — 2008

в Российскую Федерацию. Соответственно, в компетенции государственных органов находятся вопросы регулирования прав и свобод человека и гражданина, гражданства России, внешней политики и международных отношений, безопасности государства, т. е. те вопросы, которые относятся к ведению Федерации. В то же время миграционные отношения складываются и в связи с обеспечением правопорядка, интересов общественной безопасности. А эти вопросы согласно ч. 2 ст. 72 Конституции РФ относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что подразумевает возможность участия последних в реализации соответствующих полномочий.
  Указанные конституционные нормы, таким образом, разграничивают только предметы ведения и не дают представления об объеме полномочий, закрепляемых за органами Российской Федерацией, субъектов Федерации и муниципальных образований. Очевидно, что положения Конституции РФ позволяют осуществить распределение полномочий наиболее рациональным образом, прежде всего, федеральному законодателю. Более того, он обязан сделать это, имея в виду закрепление за федеральным уровнем власти функций, направленных на обеспечение территориальной целостности, единых стандартов прав человека, единой экономической политики и т. п. Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий.
  Конституционные предметы ведения должны трансформироваться в конкретные полномочия определенного уровня публичной власти и соответствующих органов только в

форме федерального закона. Это является ключевым вопросом федерализма, основой и условием нормального функционирования органов власти² и принципиальным положением разграничения полномочий в сфере регулирования миграции населения.
    Российская Федерация обладает приоритетным правом осуществлять разграничение полномочий и по «горизонтали», и по «вертикали». Полномочия всех без исключения федеральных и региональных органов государственной власти (как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения), полномочия органов местного самоуправления должны устанавливаться первично только федеральными законами, за исключением прямо указанных в Конституции РФ полномочий конкретных органов государственной власти.
    Соответственно в федеральном законе, регулирующем миграционные отношения, должны быть указаны:
    компетенция Президента РФ (при необходимости), в том числе и по изданию нормативных актов;
    компетенция Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти;
    законодательная компетенция субъектов РФ;
    компетенция региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (при необходимости).
    При этом в федеральном законе необходимо определить пределы полномочий Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти по отношению к органам власти субъектов Федерации.

   ² См. подр.: Хабриева Т. Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / Отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2003. С. 102—138.

4

Роль субъектов РФ в государственном управлении в сфере миграции

  Конституционные требования организации публичной власти в России предполагают неукоснительное соблюдение органами государственной власти и местного самоуправления ст. 71 Конституции РФ, устанавливающей предметы исключительного ведения Российской Федерации. Эти предметы не могут быть переданы в ведение субъектов РФ или в сферу их совместного ведения с Российской Федерации иначе, чем посредством внесения изменений в Конституцию РФ. Однако это не исключает передачи органам власти субъектов Федерации осуществления конкретных исполнительно-распорядительных полномочий в сфере миграционных отношений. Недопустима такая передача лишь в тех областях, где она приводила бы к фактическому ослаблению полномочий Федерации при решении общегосударственных задач (например, обеспечении государственной безопасности).
  Анализ положений ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ позволяет сделать вывод, что Российская Федерация вообще может возложить на себя всю полноту государственной, главным образом, законодательной власти в сфере регулирования миграции. Так, фактически невозможно представить миграционные отношения, правовое регулирование которых нельзя отнести к регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина, причем не только конституционно установленных, но и «других общепризнанных», в соответствии с ч. 1 ст. 55 Конституции РФ.
  Российская конституционная доктрина придерживается принципа универсальности правового положения (статуса) человека и гражданина в разных субъектах Федерации в рамках единого государства. Глава 2 Конституции РФ устанавливает, что права, свободы и обязанности граждан, составляющие правовой статус личности, могут изменяться только на феде

ральном уровне и только в порядке, установленном Конституцией РФ. В России недопустима модель децентрализованного регулирования в сфере прав и свобод (характерная, например, для США).
  В сфере регулирования миграции населения, как уже отмечалось, находятся отношения, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина, ряд других общественных отношений, имеющих общегосударственное значение, законодательное и в целом нормативно-правовое регулирование которых должно быть единым в рамках государства. Следовательно, и в сфере совместного ведения возможно и необходимо принятие федеральных актов прямого действия, регулирующих данные общественные отношения.
  Таким образом, в сфере миграционных отношений федеральные органы государственной власти могут и должны осуществлять основную массу регулятивных полномочий.
  При осуществлении регулятивных полномочий по предметам совместного ведения недопустимо произвольное присвоение органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т. е. без учета интересов субъектов Федерации и места их органов власти в системе публичной власти³. Федеральные органы государственной власти должны руководствоваться принципом «разумной сдержанности», согласно которому они не должны регулиро

 ³ См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 года № 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1774.

5

Журнал российского права №4 — 2008

вать те отношения, которые без ущерба для качественного осуществления задач публичной власти могут регулировать субъекты Федерации. Это позволит учесть региональную специфику и обеспечить самостоятельность субъектов РФ, особенно при реализации тех полномочий, которые должны финансироваться за счет их бюджетов.
  Отдельно необходимо обозначить роль органов местного самоуправления в регулировании процессов миграции и обеспечении прав мигрантов.
  Местное самоуправление как самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения исходя из собственных интересов — не просто еще один уровень управления в стране. Это сфера саморегуляции общества и форма самоорганизации граждан. Именно муниципальная власть ближе всех к нуждам населения конкретной территории, миграция населения впрямую затрагивает интересы муниципальных образований. Но природа миграционных отношений, как показал анализ, обусловливает их универсальное регулирование на всей территории Российской Федерации и не позволяет отнести данные вопросы к уровню местного значения. В этой связи органы местного самоуправления могут только наделяться в соответствии со ст. 132 Конституции РФ отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления финансовых и иных материальных ресурсов. Реализация переданных полномочий должна быть подконтрольна органам государственной власти.
  Тем не менее, нельзя исключать возможности осуществления органами местного самоуправления полномочий в рамках существующих вопросов местного значения по реализации на территории муниципального образования направлений миграционной политики. Например,

                                 6

социальное обустройство мигрантов во многом зависит от того, как органы местного самоуправления осваивают свои полномочия в социальной сфере (развитие муниципального жилищного фонда, дошкольных и общеобразовательных учреждений, учреждений социальной защиты и т. п.).
  В соответствии с Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом⁴ , органы местного самоуправления осуществляют расходы по финансированию муниципальной части компенсационного пакета участника Программы, включающего в себя услуги муниципальных учреждений дошкольного воспитания, общего образования, социального обслуживания, здравоохранения.
  Типовая программа субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом⁵, предусматривает возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении таких мероприятий, как обеспечение социальной поддержки отдельных категорий переселенцев; обеспечение доступа к библиотекам, учреждениям культурно-досугового типа, спортивным сооружениям; ознакомление переселенцев с особенностями истории, культуры и национальными традициями народов, проживающих на территории вселения; содействие социальной и культурной адаптации переселен

 ⁴ См.: Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820.

 ⁵ См.: Распоряжение Правительства РФ от 24 августа 2006 г. № 1172-р // СЗ РФ. 2006. № 35. Ст. 3788.

Роль субъектов РФ в государственном управлении в сфере миграции

цев. Данные положения уже нашли свое отражение в региональных программах⁶.
  Анализ свидетельствует, что нормы, затрагивающие каким-либо образом разграничение полномочий в данной сфере, разбросаны по различным федеральным законам, действующим в сфере регулирования миграционных отношений; при этом они не всегда определенно и всесторонне обозначают такое разграничение. Следует признать, что миграционное законодательство развивалось таким образом, что полноценное разграничение полномочий в данной сфере отсутствовало. С одной стороны, федеральный законодатель стремился закрепить рассматриваемую сферу преимущественно за органами государственной власти Российской Федерации. С другой стороны, федеральные законы предусматривали участие в управлении вопросами миграции и субъектов Российской Федерации и даже муниципальных образований, правда, четко не определяя пределы их компетенции (например, согласно ст. 5 и 7 Закона Рф от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах» принятие мер по обеспечению обустройства вынужденного переселенца и членов его семьи на новом месте жительства на территории

  ⁶ См., например: Постановление Совета администрации Красноярского края от 23 августа 2007 г. № 362-П «Об утверждении Программы Красноярского края по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2007—2009 годы» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2007. № 41/193; постановление Законодательного Собрания Иркутской области от 19 сентября 2007 г. № 34/39-ЗС «Об Областной государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Иркутскую область соотечественников, проживающих за рубежом, на 2007—2012 годы».

Российской Федерации одновременно возлагалось и на федеральные органы исполнительной власти, и на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и на органы местного самоуправления). Во многом это объяснимо известными причинами хаотичного развития миграционного законодательства, связанными с необходимостью принятия срочных мер в этой сфере в 90-е гг. XX века.
  Неразграниченность полномочий, как регулятивных, так и исполнительно-распорядительных, между органами власти различных уровней, допущенная законодателем при принятии специальных законов в области миграции (Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах», Закон РФ «О вынужденных переселенцах»), негативно отразилась в первую очередь на положении самих мигрантов, возможностях их безболезненной интеграции в социально-экономическую и демографическую среду на конкретной территории.
  Федеративная реформа в России еще не завершена, не достигнуты необходимые результаты и в сфере регулирования миграции населения. Ни первоначальная редакция, ни последующие изменения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ни иные федеральные законы⁷ так и не дали полного пред
 ⁷ См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в зако
7

Журнал российского права №4 — 2008 ставления об объеме полномочий каждого уровня власти в сфере регулирования миграционных процессов.
  Федеральный законодатель также не учитывает, что сфера миграции населения не может ограничиваться только отношениями, связанными собственно с процессами перемещения населения и обеспечением контроля над ними со стороны органов государственной власти. Миграция — это сфера, в которой реализуются многие права человека (трудовые, жилищные, культурные и др.), и их соблюдение и защита — обязанность государства. Так, предоставляя убежище беженцам, государство принимает на себя и комплекс обязательств по обустройству лица на территории страны (обеспечение его медицинскими услугами, жильем и т. п.). Реализовать их посредством действий только федеральных органов государственной власти или с привлечением возможностей органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления — зада
нодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607; Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с разграничением полномочий» // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 10; Федеральный закон от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ. 2007. № 43. Ст. 5084 и др.

ча, требующая законодательного решения. Попытка реализовать такой комплексный подход пока сделана в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, желающих переселиться в Российскую Федерацию, правда, на подзаконном уровне⁸.
  В миграционном законодательстве должны найти отражение результаты реформы в сфере федеративных отношений и местного самоуправления, в соответствии с требованиями которой общее разграничение полномочий необходимо провести первоначально в таких федеральных законах, как «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако несомненно, что достичь разграничения полномочий в рамках только данных федеральных законов вряд ли удастся, поскольку в них будет возможно определить лишь основные направления деятельности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере (определить так называемые подпредметы регулирования), в том числе и для того, чтобы распределить источники финансирования для осуществления указанных полномочий за счет средств соответствующих бюджетов.
  На базе общего разграничения полномочий в сфере миграционных отношений следует детализировать соответствующие полномочия в специальных «миграционных» федеральных законах. При уточнении

 ⁸ См.: Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820.

8

Роль субъектов РФ в государственном управлении в сфере миграции

законодательных положений в области миграции должны учитываться уже достигнутые результаты административной реформы⁹. Смена структуры исполнительных органов государственной власти привела к изменению функций этих органов, причем их оптимизация продолжается.
  Представляется, что в рассматриваемой сфере федеральный законодатель должен определить:
  1)   вопросы общегосударственного значения, требующие непосредственного и подробного регулирования федеральным законом, а в определенных случаях и дополнительного — законами субъектов Российской Федерации. По данной группе полномочий Федерация осуществляет не только регулирование, но и исполнение нормативных предписаний.
  Более полной законодательной регламентации на федеральном уровне требуют права мигрантов, чтобы на практике обеспечить единые подходы к реализации миграционной политики на всей территории страны, установить общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, гарантировать организацию должной защиты мигрантов от дискриминации по мотивам происхождения, социального и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений и другим обстоятельствам;
  2)   вопросы, по которым на федеральном уровне определяются не только принадлежность полномочий органам государственной власти субъекта Федерации, конкретные количественные и качественные характеристики (объем) их реализации, а также основные процедуры их реализации. То есть за субъектом РФ остаются только ис

 ⁹ См.: Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006. С. 1—53.

полнительные полномочия. В этом случае федеральное регулирование уже не будет «рамочным». И, соответственно, финансовое обеспечение реализации этих полномочий возлагается на федеральный центр и осуществляется путем предоставления субъектам РФ целевых субвенций. Это могли бы быть полномочия по обеспечению мигрантов государственными гарантиями в области образования и здравоохранения;
  3)   вопросы, требующие определения на федеральном уровне только их принадлежности органам государственной власти субъектов РФ и, возможно, самых общих принципов осуществления полномочий. Основной объем как регулятивных, так и исполнительно-распорядительных полномочий по данным вопросам должен принадлежать субъектам РФ и осуществляться за счет бюджетов самих субъектов РФ. При этом субъекты Федерации должны самостоятельно определять объемы финансирования этих полномочий.
  Например, органы государственной власти субъектов Федерации, как представляется, могли бы обеспечивать решение вопросов расселения на своей территории поступающих к ним лиц из числа мигрантов, предоставлять им социальные гарантии в области жилищного обеспечения, дополнительного социального страхования. Исходя из уровня социально-экономического развития субъектов Федерации и определения потребностей в иностранной рабочей силе, на законодательном уровне в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ следовало бы закрепить полномочие по решению вопросов создания и ведения банков вакансий, заполнение которых не может быть осуществлено за счет внутренних трудовых ресурсов, а требует привлечения иностранных работников.
  Органы местного самоуправления также могут решать опреде
9

Журнал российского права №4 — 2008

  ленные задачи, которые должны быть закреплены за муниципальными образованиями путем наделения органов местного самоуправления наиболее крупных муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов) отдельными государственными полномочиями с передачей соответствующего объема средств в виде субвенций из федерального (например, по вопросам осуществления регистрационного учета граждан) или регионального бюджетов.
    При решении вопросов разграничения полномочий необходимо учитывать также, что в настоящее время субъекты Федерации испытывают неравномерное «иммиграционное давление». Поэтому важно, наряду с жесткой регламентацией соответствующих вопросов федеральными законами, применять также и более гибкий механизм разграничения полномочий — путем использования соглашений между исполнительными органами государственной власти федерального и регионального уровней о передаче осуществления части указанных полномочий. Это позволит в определенной мере решить существующие проблемы и федерального центра, и регионов. Для обеспечения управляемости миграционными процессами гораздо целесообразнее временно передавать осуществление полномочий, даже если их объем достаточно велик, нежели «перезакреплять» законом полномочия непосредственно за органами государственной власти другого уровня. Замена разграничения такой передачей могла бы обеспечить и большую оперативность регулирования миграционных отношений, но при этом использование указанного института не должно быть всеобъемлющим, чтобы не допустить бесконтрольности в его применении.
    Анализ показал, что пока эти возможности, имеющие законодательную основу, закрепленную в

  Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», не нашли своего применения в сфере управления миграционными отношениями.
    Таким образом, в регулировании миграционных отношений участвуют органы власти различного уровня. Очевидна ведущая роль федеральных органов государственной власти (и в ближайшее время нет оснований предполагать, что она ослабнет), также большое значение имеет деятельность органов государственной власти субъектов Федерации, имеются потенциальные возможности и у органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере. Свою актуальность сохраняет задача нахождения оптимального соотношения полномочий между уровнями публичной власти. При этом неизменным остается то, что разграничение полномочий между органами власти в сфере миграции населения должно быть продолжено на основе известных конституционных принципов федерализма и других положений Основного Закона России.

    Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и миграция населения
    Как уже было отмечено, Конституция РФ прямо не относит вопросы регулирования миграции населения ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем очевидно, что регулирование миграционных отношений затрагивает интересы регионального уровня осуществления государственной власти. Поэтому и управление миграционными процессами должно осуществляться на различных уровнях публичной власти.
    Федеральный закон «Об общих принципах организации законода-10

Роль субъектов РФ в государственном управлении в сфере миграции

  тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» допускает возможность наделения органов государственной власти субъектов РФ федеральными полномочиями с передачей соответствующих субвенций на их осуществление из федерального бюджета. В качестве таких «делегированных» полномочий могут выступать и полномочия в сфере регулирования миграции населения.
  Другую группу составляют «собственные» полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, исполняемые за счет средств бюджета субъекта Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на осуществление целевых расходов). Помимо этого, органы государственной власти субъектов РФ вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, не переданных им для осуществления за счет средств федерального бюджета, с осуществлением расходов за счет средств бюджетов субъектов Федерации, если такое участие предусмотрено федеральным законом. Одним из условий осуществления таких полномочий является то, что не могут использоваться финансовые средства, передаваемые из федерального бюджета бюджету субъекта Федерации на осуществление целевых расходов.
  Среди этих полномочий особо выделяются полномочия по предоставлению дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе и лиц из числа мигрантов, за исключением ограничений, установленных федеральными законами. Это прямо вытекает из положений ч. 3 ст. 62 Конституции РФ. При этом названные

11

полномочия органы государственной власти субъектов Федерации вправе осуществлять вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
  Надо учитывать, что такие полномочия органов государственной власти субъектов РФ не носят для этих органов обязательного характера, поскольку в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» финансирование этих полномочий не является обязанностью субъекта Федерации; указанные полномочия осуществляются при наличии у него соответствующей возможности и не являются основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета. Такой подход законодателя воспринимается неоднозначно, поскольку добровольное исполнение государственных полномочий «размывает» принципы разграничения ответственности между уровнями власти.
  Федеральные законы, закрепляющие участие органов государственной власти субъектов Федерации в осуществлении федеральных полномочий, могут содержать положения, предусматривающие порядок согласования участия органов государственной власти субъектов РФ в осуществлении федеральных полномочий, а также возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти Российской Федерации федеральных полномочий. Однако в настоящее время такие полномочия в сфере регулирования миграции населения органам государственной власти субъектов Федерации федеральными законами пока не предоставляются. Возложение на органы исполнительной власти субъектов Федерации полномочий в указанной сфере возможно на основе норма-

Журнал российского права №4 — 2008

тивных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ.
  Наконец, было бы неверно также исключить и ситуацию, при которой соответствующие полномочия в сфере регулирования миграции населения будут передаваться органам государственной власти субъектов Федерации на основе договоров и соглашений в соответствии с принципами и порядком, установленными Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 26⁷)¹⁰.
  Таким образом, органы государственной власти субъектов РФ вправе осуществлять полномочия в сфере регулирования миграции населения в том случае, если:
  соответствующие полномочия включены федеральным законодателем в перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Федерации;
  указанные полномочия являются федеральными и делегированы Российской Федерацией с передачей соответствующих финансовых ресурсов за счет средств из федерального бюджета;
  такие полномочия касаются мер социальной поддержки и социальной помощи в отношении граждан Российской Федерации и иностранных граждан, лиц без гражданства из числа мигрантов;
  возможность участия в указанных полномочиях, в том числе в

 ¹⁰ Заключенный в 2007 г. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (СЗ РФ 2007. № 31. Ст. 3996) не затрагивает вопросы миграции населения. Практика «исполнительских» соглашений ФМС России с органами исполнительной власти субъектов Федерации отсутствует.

осуществлении их дополнительного финансирования, прямо предусмотрена федеральным законом;
  данные полномочия переданы органам государственной власти субъектов РФ на основе договоров федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов Федерации либо соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
  В настоящее время полномочия в сфере регулирования миграции населения прямо не закреплены в качестве полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов РФ за счет средств бюджетов субъектов Федерации (без учета субвенций из федерального бюджета). Исправить данную ситуацию может четкое указание на эти полномочия в федеральном законе или ином федеральном нормативном правовом акте (договоре, указе Президента РФ, постановлении Правительства РФ либо в соглашении между федеральными и региональными органами исполнительной власти).
  В целом, если обратиться к федеральному законодательству, можно увидеть, что к ведению органов исполнительной власти субъектов Федерации реально на сегодняшний день отнесено весьма небольшое количество полномочий в сфере регулирования миграции населения. Так, в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации отнесены:
  подготовка предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте РФ и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан (п. 2 ст. 6);

12