Журнал Российского права, 2006, № 3


                Журнал




            РОССИЙСКОГО ПРАВА



            Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

            Юридическое издательство «Норма»






Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Издатель:
Юридическое издательство «Норма»

Необходимость ломает любой закон.
Сенека





    Содержание


Российское законодательство: состояние и проблемы
Васильев В. И. Административнотерриториальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления..............3

Абрамова А. И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты....................12

Колесников Е. В., Селезнева Н. М.
О повышении ответственности судей в Российской Федерации..........22

Никитина Е. Е. Право на свободу собраний: соотношение федерального и регионального законодательства.... 34

Симонян Г. Р. Механизм обеспечения интересов субъектов Российской Фе

дерации в деятельности федеральных органов государственной власти..44

Васильева Л. Н. Совершенствование законодательства в области использования языков народов России.....53

Эйриян Г. Н. Разграничение полномочий между РФ и ее субъектами в сфере регулирования земельных отношений......................60

Руднев В. И. О реализации лицами, содержащимися под стражей, права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений...............72

Казаченкова О. В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе.........................78


Журнал российского права №3 — 2006

Теория права
Кузьмин Э. Л. О государственном суверенитете в современном мире .... 84

Комментируем действующее законодательство
Котелевская А. А. Договор складского хранения и особенности правовой природы складских свидетельств.95

Панфилова М. Р. Понятие земель приграничных территорий: историкоправовой аспект..............105

Зубарева О. Г., Малыхина М. Н. Правовой статус пасынков (падчериц) и отчима (мачехи): условия реализации имущественных
прав и обязанностей..........111

Россия и международно-правовое пространство
Марочкин С. Ю. Международное право: 60 лет после создания
ООН..........................121

Из опыта зарубежных стран
Брославский Л. И. Законодательство об охране вод в США..........131

Трибуна молодого ученого
Мурашова Е. Н. Восприятие решений Европейского Суда по правам человека национальными правовыми системами и их реализация в деятельности органов власти национального государства.............144
Из истории отечественного права
Безбородов Д. А. О формировании института совместного преступного деяния в российском уголовном праве XVIII века...................152
Юридическая жизнь. Хроника
Еремина О. Ю. О правовом мониторинге........................157
Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы.
Январь-февраль 2006 года ....161
Рецензии
Алиев М. Актуальное издание о совершенствовании современного российского законодательства.167
Новые книги
Издательство «Норма» выпустило в свет ..................... 170

     Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 171.


     Содержание номера на английском языке публикуется на с. 172.

^ РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ ^




    Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления


В. И. Васильев

  Как известно, в Конституции РФ нет прямого указания, в чьем ведении — Российской Федерации или ее субъектов — находится территориальное устройство субъектов Федерации. Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» установил: из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в ряде статей Конституции, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, — их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве Удмуртская Республика вправе решать сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение¹.
  В постановлении Суда утверждалось, что решение вопроса о том, на каком уровне создавать территориальные органы государственной власти, а на каком — органы местного самоуправления, не на- *

 Василъев Всеволод Иванович — главный научный сотрудник ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
 1См.: СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

ходится в совместном ведении Российской Федерации и не подпадает под правило ст. 72 (п. «н» ч. 1) Конституции, согласно которому к совместному ведению РФ и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления. Но ведь содержание «общих принципов организации местного самоуправления» в Конституции не раскрыто. И, как неоднократно отмечалось и Конституционным Судом, и доктриной, может быть определено лишь текущим законодательством, причем по-разному, в зависимости от политических, экономических и социальных условий.
  Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оно было зафиксировано одним образом, а Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — другим. Теперь альтернатива — создавать ли на уровне районов и городов регионального значения органы государственной власти или органы местного самоуправления, исключена. Местное самоуправление согласно ч. 1 ст. 10 последнего Закона осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских

Журнал российского права №3 — 2006

3

округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Эта мера носит прогрессивный характер, поскольку позволяет избавиться от неразберихи в территориальной организации субъектов Федерации и всей страны, и самое главное — приближает управление к населению, что должно сделать его более эффективным.
  Следует признать, что определив общий для всех субъектов Федерации порядок территориальной организации, местного самоуправления, Федеральный закон № 131-ФЗ ощутимо коснулся административно-территориального устройства субъектов Федерации. Это, по мнению С. Шахрая, «не соответствует Конституции и решениям Конституционного Суда... В законопроекте можно устанавливать модель, ориентир и рекомендации»². Но ориентиры и рекомендации уже предлагались Федеральным законом № 154-ФЗ. Что из этого вышло, известно. По-видимому, другого, более эффективного правового метода территориального устройства субъектов Федерации, чем тот, который применен в настоящее время, не существует.
  Конечно, муниципальный район — это не административный район. В первом случае ставится цель успешного осуществления самоуправлен-ческих дел местного значения, во втором — задача решения государственных дел. Теоретически можно предположить возникновение наряду с муниципальным образованием административно-территориальной единицы. Однако практически такая возможность ничтожна. Сеть муниципальных образований почти идеально легла на сложившуюся структуру административно-территориального деления субъектов Федерации с восстановлением ранее существовавших сельсоветских единиц.

 ² Не надо ломать Конституцию. Интервью с С. Шахраем // Независимая газета. 2002. 27 дек.

Радикальные передвижки обеих территориальных систем по отношению друг к другу вряд ли реальны. Основу той и другой составляют населенные пункты, складывавшиеся столетиями под воздействием географических, экономических, политических, культурных, национальных и ряда других общественных условий. В этой связи возможны, по крайней мере в ближайшее время, лишь частичные изменения границ административно-территориальных единиц по отношению к муниципальным единицам, причем во взаимосвязи интересов тех и других и с учетом мнения населения.
  Тем не менее это не ведет к выводу о ненужности государственно-правового института административно-территориального устройства субъекта Федерации. Он сохраняется и функционально, и институционально. Внешнее свидетельство тому — продолжающие действовать законы субъектов Федерации об их административно-территориальном делении. Созданные в муниципальных образованиях — районах и городских округах — органы местного самоуправления выполняют отдельные государственные полномочия, на территории этих муниципальных образований самостоятельно действуют органы государственной власти, реализуя правоохранительные, налоговые и другие государственные функции.
  Вне границ муниципальных образований существуют административно-территориальные единицы. Например, в Свердловской области созданы административные округа, «обнимающие» по несколько муниципальных (административных) районов. А в ряде городов образованы внутригородские районные территориальные образования. Если согласно ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ внутригородские муниципальные образования упразднены с 1 января 2006 г., это не значит, что с указанного числа перестают существовать внут

Журнал российского права №3 — 2006

4

ригородские структуры как административно-территориальные единицы. В Москве, например, продолжают существовать административные округа, в границах которых действуют суды, органы милиции, налоговые и другие государственные органы. Такие же районы существуют во многих других крупных городах. Вполне возможно, что некоторые полномочия федеральные и региональные органы государственной власти могут не передавать муниципальным органам, а создавать для этого специализированные структуры, территориальные пределы деятельности которых не обязательно будут совпадать с границами действующих муниципальных, как и административнотерриториальных образований. Например, образовательные округа.
  Таким образом, организационноправовые институты «административно-территориальное деление» и «территориальное устройство местного самоуправления», хотя и тесно связаны, не являются идентичными. Территории муниципальных образований и административно-территориальные единицы могут, как сейчас, совпадать, а могут и не совпадать. В этой связи необходимо четко определить, как соотносятся между собой термины «район» и «муниципальный район», «город» и «городской округ», «сельский населенный пункт» и «сельское поселение», «поселок городского типа» и «городское поселение».
  Увы, Федеральный закон № 131-ФЗ устранился от определения этого соотношения, передоверив решение этой задачи законодательству об административно-территориальном делении субъектов Федерации, благо такой закон есть почти в каждом регионе.
  Однако законы субъектов Федерации фактически эту задачу решать не стали, ограничившись «косметическими» изменениями ряда нормативных установлений. Правда, в некоторых регионах попытались соотнести обе системы терри

ториального устройства. Но сделано это было вразнобой, чрезвычайно непоследовательно. Поэтому та и другая система как бы остались самостоятельными, хотя и совмещенными. При этом система территориального устройства местного самоуправления находится теперь под нормативным воздействием Федерального закона № 131-ФЗ, а система административного устройства субъекта Федерации регулируется региональным законодательством. В Законе об административно-территориальном делении Ивановской области, например, прямо указывается, что он не регламентирует вопросы создания, реорганизации, организации работы, осуществления полномочий и деятельность органов местного самоуправления по управлению территориями муниципальных образований, а также изменения границ муниципальных образований.
    Но поскольку территориальное устройство местного самоуправления сближено с административнотерриториальным устройством регионов, законодательство субъектов Федерации не могло хотя бы частично не коснуться территориальных полномочий муниципалитетов. В том же Законе Ивановской области (в ред. от 25 февраля 2005 г.) есть статья 15, регулирующая полномочия органов местного самоуправления «в сфере решения вопросов административно-территориального устройства». В ней говорится, в частности, что представительные органы муниципалитетов вносят в областное Законодательное собрание проекты законов по вопросам административно-территориального устройства области, создают согласительную комиссию для разрешения спора по вопросу административно-территориального устройства, регулируют вопросы изменения подведомственности земель в границах муниципального образования и др.
    В некоторых региональных законах об административно-террито
5

Журнал российского права №3 — 2006

риальном делении понятие административно-территориальной единицы в той или иной степени включает в себя «муниципальное содержание». В Законе Саратовской области, который называется «Об административно-территориальном устройстве и территориях муниципальных образований в Саратовской области» (в ред. от 6 февраля 2004 г.), прямо записано, что «административно-территориальная единица — часть территории области в фиксированных границах, включающая определенное географическое пространство с соответствующими населенными пунктами, где действуют органы государственной власти, органы местного самоуправления». В Законе Новосибирской области «Об административно-территориальном устройстве Новосибирской области» (в ред. от 15 июня 2004 г.) определено, что административно-территориальная единица — часть территории области в фиксированных границах с одним или несколькими населенными поселениями, имеющая установленный законом статус, название, находящаяся в юрисдикции органов государственной власти и местного самоуправления. В упомянутом Законе Саратовской области (в ред. от 6 февраля 2004 г.) вообще установлено, что административно-территориальное устройство основывается на принципе общности административно-территориальных единиц и территорий муниципальных образований.
  Но такие формулы в законах — редкость. Да и провозглашаемые ими принципы обычно не развиваются, оставаясь декларациями наряду с подробнейшим изложением административно-территориального устройства как такового, его давно установившихся основных понятий, полномочий различных региональных органов государственной власти в этой сфере, порядка решения вопросов административно-территориального деления, упразднения, объединения, преоб

разования административно-территориальных единиц и т. д. Причем понятийный аппарат Федерального закона № 131-ФЗ используется в очень небольшом числе законов субъектов Федерации, да и то весьма ограниченно. Создается впечатление, что региональные законы об административно-территориальном делении и Федеральный закон № 131-ФЗ, регулирующий территориальное устройство местного самоуправления, действуют как бы в разных, хотя и близких плоскостях.
    Но вот где они совершенно не похожи друг на друга — так это при определении видов населенных пунктов. По сути дела, Федеральный закон описанию населенных пунктов как таковых уделил очень мало внимания. Понятие «населенный пункт» отсутствует в перечне основных терминов и понятий, используемых для целей данного закона (ст. 2). В нем упоминаются «населенные пункты», «поселки», «города», «территории поселков и сельских населенных пунктов». Что такое сельский или городской населенный пункт, что такое поселок — сельский или городской — из Закона понять нельзя. А ведь это исходные территориальные единицы, на базе которых и возникают муниципальные образования. И тут, с нашей точки зрения, — один из существенных просчетов законодателя, понадеявшегося, надо полагать, на то, что все «и так известно». Главное — определить, сколько населенных пунктов должно быть в сельском поселении и какова должна быть пешеходная доступность до центра этого поселения или транспортная доступность до центра муниципального района. Остальное — понятно.
    Действительно, что такое населенный пункт, городской он или сельский, и как различаются между собой городские и сельские населенные пункты в каждом регионе, известно. Все дело в том, что в разных регионах они определяются неодинаково, и потому в ряде 6

Журнал российского права №3 — 2006

субъектов Федерации приходится «подгонять» их к требованиям федерального закона, не всегда эти требования соблюдая.
  С одной стороны, дарованная в этом отношении свобода регионам имеет позитивный смысл, поскольку позволяет муниципальным и региональным властям переводить населенные пункты из одной категории в другую, учитывая местные условия. Но, с другой стороны, она не гарантирует достаточного внимания к специфике сельских и городских населенных пунктов, которое во всех случаях должно присутствовать при решении вопросов о формировании сельских и городских муниципальных образований, обеспечивая право граждан на осуществление местного самоуправления.
  Единое содержательное представление о городских поселениях, в том числе городах и поселках и их отличиях от сельских поселений, содержится в Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР»³. В нем есть определение городов республиканского, краевого и областного подчинения, и, что особенно важно, небольших городов, а также поселков. Согласно Указу к категории городов районного подчинения относятся населенные пункты, являющиеся промышленными и культурными центрами с населением не менее 12 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85%. Поселки делятся на несколько категорий. К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, предприятия по переработке сельскохозяйственной продук

  ³ См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1982. № 34. Ст. 1271.

ции и другие экономически важные объекты с численностью населения не менее 3 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85%.
  К категории курортных поселков причисляются населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение, численностью населения не менее 2 тыс. человек, при условии, что количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в эти поселки составляет не менее 50% постоянного населения. К категории дачных поселков относятся населенные пункты, основным назначением которых является обслуживание населения городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха.
  Существенный смысл Указа состоит в том, что одним из определяющих показателей, позволяющих относить населенные пункты к разным их категориям, является занятие жителей этих мест. К сожалению, правовая ситуация с Указом проблемна, во-первых, из-за отсутствия ясности, действует ли этот акт в принципе в нынешних условиях и, во-вторых, если действует, то в какой части.
  Формально Указ не отменен, но отношение к этому факту двойственное как у федеральных, так и у региональных властей. В одном из разъяснений норм Федерального закона № 131-ФЗ Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления занял позицию, в соответствии с которой при определении статуса поселка (сельский — городской) следует руководствоваться нормативными актами, по которым он был создан. «Если статус поселка не был установлен при его создании, то определить его можно на основании Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. (выделено мной. — В. В.). В соответствии с положениями этого Указа к городским поселкам (городским

Журнал российского права №3 — 2006

7

населенным пунктам) относятся рабочие, курортные и дачные поселки, а все остальные населенные пункты, в том числе поселки — к сельским»⁴.
  Таким образом, Комитет признает Указ действующим актом, но условно. Он полагает допустимым определение статуса поселка какими-то другими актами, федеральными или региональными, и трактует его в том смысле, что он предполагает возможность образования сельских поселков, хотя на самом деле Указ вообще не предусматривает категории таких поселков. Согласно точному смыслу документа поселок является разновидностью только городских населенных пунктов.
  Ситуация еще более запуталась, когда, внося исправления в текст Федерального закона № 131-ФЗ, законодатели установили, что в состав сельского поселения могут входить не только сельские населенные пункты, как было изначально, но и поселки (п. 6 ч. 1 ст. 11). Что это за поселки, каковы их признаки, чем отличается сельский поселок от городского — неизвестно.
  Отношение субъектов Федерации к Указу Президиума Верховного Совета РСФСР еще сложнее. Они приняли свои законы об административно-территориальном устройстве, о которых говорилось выше, не подвергая «официальному сомнению» действие этого акта, но фактически заменяя его региональными нормативными актами. При этом некоторые, оправданные практикой, нормы федерального документа текстуально воспроизводятся в актах субъектов Федерации, причем в разных регионах — в неодинаковых объемах. Многие вопросы субъекты Федерации регулируют по-своему. К этим вопросам относится и понятие города или поселка. В ряде региональных законов содержатся нормы о том, что

  ⁴ Местное самоуправление. 2004. № 14.
С. 6.

население небольшого города обязательно должно состоять преимущественно из рабочих, служащих и членов их семей. В законах других регионов эта норма отсутствует. Кое-где она распространена на рабочие поселки. В одних регионах к категории городов районного значения отнесены города с населением не менее 15 тыс. человек, в других — не более 12 или 10 тыс. В одних субъектах Федерации поселки делятся на рабочие, курортные и дачные, в других — нет. К сельским населенным пунктам отнесены те, которые не названы городскими населенными пунктами, — села, деревни, хутора, редко — поселки. При этом в чем отличие сельского от городского поселка, опять-таки не определяется.
  Эти особенности прежде всего характерны для законов субъектов Федерации, принятых до появления Федерального закона № 131-ФЗ. Но и в тех законах, которые изменены после издания нового Федерального закона (по крайней мере, в ряде регионов), нормы, характеризующие города и поселки (рабочие, курортные и дачные), остались, как правило, прежними. Не внесена ясность и в различия между городскими и сельскими поселками. Об условиях преобразования городов и городских поселков в городские поселения или в городские округа здесь нет ни слова.
  Такая разноголосица ослабляет правовые гарантии нормативного решения вопросов территориального устройства местного самоуправления. Региональным властям в принципе ничего не стоит переделать свой закон, изменив категориальные параметры населенных пунктов. Тогда, скажем, рабочий поселок беспрепятственно можно преобразовать в село, малый город превратить в сельский поселок или сделать из сельской местности городскую и наделить ее статусом городского округа.
  В Свердловской области сначала в областной закон внесли измене

Журнал российского права №3 — 2006

8

ния, в соответствии с которыми формулу «городской населенный пункт — населенный пункт с преобладанием жителей, занятых в промышленности, торговле, науке, управлении в сфере финансов и услуг» заменили на «городской населенный пункт — населенный пункт, имеющий сложившуюся производственную и социальную инфраструктуру»- Понятие «пригородный поселок» как «городской населенный пункт с численностью населения не менее 3 тыс. человек» вообще исключили. Вместо него появился «рабочий поселок — городской населенный пункт с численностью населения менее 3 тысяч человек». Кроме того, дополнили перечень населенных пунктов понятием «сельский населенный пункт» в качестве населенного пункта, «не относящегося к категории городских населенных пунктов». После этого 67 рабочих поселков и 1 дачный поселок (кстати, такой тип поселка в законе вообще отсутствует) были преобразованы в сельские населенные пункты и отнесены «к виду поселок». То есть маленькие, по сути городские, населенные пункты были с легкостью преобразованы в сельские. Для чего? Главным образом чтобы не наделять их статусом городского муниципального образования, как того требует Федеральный закон. В большинстве случаев такая законодательная двухходовка прошла спокойно, не вызвав возражения (по крайней мере, резкого) у населения, хотя стремление превратить Урал в сельский край, где поселки издавна были поставлены уральскими заводчиками Демидовыми с собратьями при заводах, шахтах, горных выработках, приисках, не прошло незамеченным и было зафиксировано прессой⁵ .
  Кроме того, жители нескольких поселков выступили против преобразований. Особенно острым оказал

 ⁵ См.: На Урале никогда не было сел // Местное самоуправление. 2004. № 12.

ся конфликт вокруг трансформации поселка городского типа Исеть в сельский населенный пункт и включения его в состав территории городского округа Верхняя Пышма. Фактически район был преобразован в городской округ вопреки нормам действующего законодательства. По результатам опроса, свыше 72% жителей поселка были не согласны с изменением статуса их населенного пункта. Обратившись с жалобой к представителю Президента в Уральском округе П. М. Латышеву и другим чиновникам, они получили ответ: все соответствует закону. Право жителей поселка на осуществление местного самоуправления они смогут реализовать в муниципальном образовании Верхняя Пышма, то есть вместе с жителями другого города, количество которых в 20 раз превышает число жителей поселка. Несмотря на все попытки добиться своих прав, вопрос был решен так, как первоначально задумали областные чиновники. Причем с их точки зрения результаты опроса населения поселка носят рекомендательный, а не обязательный для властей характер⁶ , что явно сомнительно с позиций Федерального закона.
  Примерно такая же ситуация сложилась в Ивановской области и некоторых других субъектах Федерации, где жители ряда поселков тоже были лишены права на самостоятельное осуществление местного самоуправления, не будучи наделенными статусом муниципального образования. Это, конечно, никак не согласуется со смыслом муниципальной реформы, направленной на приближение местного самоуправления к населению.
  Одна из правовых причин такого положения именно в том, что, приблизившись к разграничению института административно-территориального устройства как института организации государственной

 ⁶ См.: Кокин А. И. Зазеркалье // Местное самоуправление. 2004. № 22.

Журнал российского права №3 — 2006

9

власти и института территориального устройства местного самоуправления как института организации муниципальной власти, Федеральный закон № 131-ФЗ оставил неясность в том, на каком уровне должны быть определены базовые территориальные категории обоих институтов, в частности, какие органы государственной власти — федеральные или региональные — должны разграничить понятия сельского и городского населенных пунктов и какие признаки следует положить в основу такого разграничения. А ведь окончательное прояснение соотношения административно-территориального деления субъекта Федерации и муниципального территориального устройства невозможно без применения единого понятийного аппарата того и другого на федеральном уровне.
  Кроме всего прочего, надо иметь в виду, что Федеральный закон № 131-ФЗ ограничился установлением общего порядка преобразования и изменения границ самих муниципальных образований. Но изменение границ населенных пунктов, расположенных внутри муниципальных образований, не являющихся муниципальными единицами, он не определяет. Этот вопрос оказался в юрисдикции регионов. Они вправе изменить границы сел, деревень и поселков внутри сельских поселений, а также границы сельских населенных пунктов с численностью населения менее 100 человек на территориях с низкой плотностью населения. Такой вывод следует из содержания ст. 11—13 Федерального закона № 131-ФЗ. Кроме того, в некоторых законах субъектов Федерации — Свердловской, Новосибирской, Саратовской и других областях прямо указано, что изменение границ населенных пунктов осуществляется органами государственной власти соответствующего региона. Без федеральных гарантий соответствия изменения таких границ демократическим принципам самоуправления они могут

  пойти в сторону от целей, которые стоят перед муниципальной реформой.
    Вообще из содержания законов субъектов Федерации можно сделать вывод, что к преобразованию малых населенных пунктов они относятся менее строго с точки зрения процедуры, чем к трансформациям административных районов и городов областного (республиканского) значения. Например, в Законе Московской области об административно-территориальном устройстве Московской области в редакции от 19 февраля 2005 г. установлено, что образование и преобразование районов, городов областного подчинения производится законом Московской области, а образование и преобразование городов районного подчинения, поселков, сельских округов, сельских населенных пунктов — губернатором Московской области (ст. 1.1 и 1.2 Закона).
    Поскольку Федеральный закон № 131-ФЗ преобразование всех муниципальных образований относит к компетенции законодательных органов субъектов Федерации, может возникнуть конфликтная ситуация при преобразовании территориальной единицы, которая может быть одновременно и административно-территориальной структурой, и муниципальным образованием, что чревато судебными разбирательствами.
    Теперь, когда по-новому решаются вопросы территориального устройства местного самоуправления, а сельские и городские поселения формируются на основе городов, поселков, сельских населенных пунктов, вопросы об их определении, порядке преобразования, изменения границ приобретают особую актуальность. Став на путь регулирования территориального устройства местного самоуправления, федеральный законодатель должен пройти до его логического конца. Судя по всему, к вопросам территориального устройства местного самоуправления ему придет-10

Журнал российского права №3 — 2006

ся возвращаться не раз, обобщая практику применения Федерального закона № 131-ФЗ и рассматривая соотношение федерального и регионального регулирования этих вопросов.
  Стоит напомнить, что еще до принятия Конституции РФ 1993 г. в связи с отнесением действующей тогда Конституцией РСФСР установления общих принципов территориального деления к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации была сделана попытка издать закон РСФСР «Об основах административно-территориального устройства краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга» (автономные республики в составе РСФСР согласно Федеративному договору решали вопросы своего административно-территориального устройства самостоятельно). Подготовленный Комитетом по вопросам работы Советов народных депутатов и местного самоуправления Верховного Совета РСФСР, он был внесен в Верховный Совет РСФСР в начале марта 1993 г. Но до принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. проект рассмотреть не успели, а затем он потерял актуальность, поскольку вопросы административно-территориального устройства в конституционном перечне вопросов местного ведения Российской Федерации и ее субъектов уже не значились.
  И тем не менее новые исторические условия требуют усиления роли федерального центра в регулировании административно-территориального устройства субъектов Федерации — главным образом, посредством усиления регулирования территориального устройства местного самоуправления, прежде всего — его самых небольших му

ниципальных образований, а именно порядка образования и преобразования населенных пунктов с учетом, в частности и в особенности, их городской (поселковой) и сельской специфики.
  Право решать вопросы административно-территориального деления остается у субъектов РФ. Однако если сейчас они в соответствии с общими правилами, установленными на федеральном уровне, определяют границы муниципальных образований, наделяют их соответствующим статусом, то по такой же схеме они должны решать вопросы и об отнесении конкретных населенных пунктов к категории городов, поселков или сельских населенных пунктов, их преобразовании и изменении границ.
  Если по тем или иным политическим и правовым причинам будет сделан вывод о неприемлемости расширения нормативного регулирования на федеральном уровне данных вопросов⁷, стоит подумать над тем, чтобы подготовить модельный региональный закон об административно-территориальном устройстве субъекта Федерации, учитывающий высказанные здесь соображения.
  В любом случае необходимо, во-первых, решить судьбу Указа Президиума Верховного Совета РСФСР 1982 г., официально признав его утратившим силу, и, во-вторых, провести официальный мониторинг действующих законов субъектов Федерации об административнотерриториальном делении с точки зрения их соответствия Федеральному закону № 131-ФЗ.

 ⁷ Кстати сказать, в июле 2002 г. Законодательное собрание Омской области уже вносило в Государственную Думу проект федерального закона «Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов РФ», но он был отвергнут.

Журнал российского права №3 — 2006

——■•••■— Ss——

11

    Право законодательной инициативы проблемы обеспечения и защиты


А. И. Абрамова

  Среди признанных гарантий обеспечения того или иного права, сохранения его от угрозы неисполнения, в конституционной доктрине выделяется правило об обязательном нормативном закреплении не только самого права, но и порядка его осуществления. Опыт убеждает, что гарантирование права тем эффективнее, чем больший потенциал нормативных императивов заложен в механизм по его обеспечению и защите.
  В настоящее время порядок осуществления права законодательной инициативы на уровне Федерации определяется в основном Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания. Локальный характер данного акта и, соответственно, ограниченные регулятивные возможности объективно не позволяют посредством только регламентных норм урегулировать весь комплекс отношений, складывающихся в процессе реализации права законодательной инициативы. Такая ситуация создает немало сложностей в парламентской практике. Поэтому обоснованными представляются суждения авторов, отстаивающих необходимость законодательного урегулирования отношений, связанных с реализацией права законодательной инициативы* ¹ * . Следуя заявленной необходимо

  Абрамова Александра Ивановна — ведущий научный сотрудник отдела теории законотворчества и систематизации законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.

  ¹ См., например: Звягин Ю. «Предлагаю проект закона...» Право законодательной инициативы. Как его использовать? // Российская Федерация. 1995. № 8. С. 22; Сырых В. М. В кн.: Совершенствование законодательной деятельности и участие орга
сти, можно с уверенностью предположить, что законодательное установление порядка осуществления права законодательной инициативы внесет ясность и стабильность в понимание указанного права, в механизм его функционирования, а также обеспечит полноту регламентации одной из важнейших законотворческих процедур.
  Прежде всего имеет смысл дать в законодательстве легальное определение самого понятия «право законодательной инициативы». Хотя терминологическое словосочетание «законодательная инициатива» достаточно широко используется в литературе и давно употребляется в законотворческой практике, на сегодняшний день отсутствует юридически четкая дефиниция этого понятия, его существенных свойств, элементов содержания. Примечательно, что со стороны правоведов делалась попытка определения законодательной инициативы посредством законодательных норм. Впервые она была предпринята авторами законопроекта «О порядке реализации права законодательной инициативы»² . Под законодательной инициативой в проекте предлагалось понимать «гарантированную Конституцией Российской Федерации возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов». Недостатком предложенной дефиниции, по мнению большинства

нов государственной власти в законодательном процессе. М., 2001. С. 52; Бошно С. В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. 2004. № 2. С. 153.

  ² Законопроект готовился по инициативе Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности при участии сотрудников ИЗиСП.

12

Журнал российского права №3 — 2006