Административная юстиция в России: проблемы теории и практики

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В РОССИИ: 
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ <*> 
 
П.П. СЕРКОВ 
 
-------------------------------- 
<*> Serkov P.P. Administrative justice in Russia: problems of theory and 
practice. 
 
Серков Петр Павлович, первый заместитель Председателя Верховного 
Суда РФ, доктор юридических наук, профессор. 
 
Автор статьи анализирует и оценивает итоги деятельности ученых и 
практических работников, связанные с проблемами административной 
юстиции в России, а также освещает позицию Верховного Суда Российской 
Федерации о самостоятельности административного судопроизводства. 
 
Ключевые слова: Конституция, Конституционный Суд РФ, Верховный 
Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, законопроект, административный 
суд, административное судопроизводство, доступность правосудия. 
 
The author of the article analyses and evaluates the results of activities of 
scientists and practitioners related to the problems of administrative justice in 
Russia and also describes the stance of the Supreme Court of the Russian 
Federation on independence of administrative judicial proceeding. 
 
Key words: Constitution, Constitutional Court of the RF, Supreme Court of 
the RF, draft law, administrative court, administrative judicial proceeding, 
accessibility of justice. 
 
Верховный Суд РФ последовательно отстаивает самостоятельность 
административного судопроизводства. Еще 19 сентября 2000 г. Пленум 
Верховного Суда Российской Федерации внес в Государственную Думу РФ 
законопроект об административных судах, рассмотренный в первом чтении 
22 ноября 2000 г. <1>. 
-------------------------------- 
<1> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 
19 сентября 2000 г. N 29 "О внесении в Государственную Думу Федерального 
Собрания Российской Федерации проектов федеральных конституционных 
законов "О федеральных административных судах в Российской Федерации", 
"О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон "О 
судебной системе Российской Федерации" и "О внесении изменения и 
дополнения в Федеральный конституционный закон "О военных судах 
Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс". 
 

ноября 2006 г. Пленум внес проект судопроизводственного закона 
<2>. Слушания по данному законопроекту Государственной Думой не 
проводились. 
-------------------------------- 
<2> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 
16 ноября 2006 г. N 55 "О внесении в Государственную Думу Федерального 
Собрания Российской Федерации проекта Кодекса административного 
судопроизводства Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс". 
 
Фактически это означает, что административное судопроизводство в 
Российской Федерации отсутствует, несмотря на то что оно прямо 
предусмотрено ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, а согласно ч. 1 ст. 15 
Конституции РФ Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое 
действие и применяется на всей территории Российской Федерации. 
Насущная потребность в административном судопроизводстве не может 
сводиться только к тому, что предусмотрено ч. 2 ст. 118 Конституции РФ. 
Данная конституционная норма, во-первых, наполнена значительным 
обобщением, 
так 
как 
наряду 
с 
административным 
устанавливает 
конституционное, гражданское и уголовное судопроизводства. Во-вторых, 
она 
взаимосвязана 
с 
рядом 
других 
конституционных 
положений, 
формирующих 
основы 
единого 
конституционного 
пространства 
деятельности судебной власти в целом. 
Каждая 
судопроизводственная 
форма, 
несомненно, 
имеет 
свою 
специфику в целях и правовом регулировании. Несмотря на это, согласно ст. 
18 Конституции РФ они призваны решать одну общую задачу по 
обеспечению правосудием прав и свобод человека и гражданина в качестве 
непосредственно действующих. Значит, каждая из них несет свою часть 
правозащитной нагрузки. Об этом ни в коем случае нельзя забывать, а формы 
судопроизводства 
необходимо 
рассматривать 
в 
неразрывном 
функциональном единстве. Отсюда следует, что названные исчерпывающим 
образом четыре формы судопроизводства представляют собой оптимально 
необходимую 
совокупность, 
гарантирующую 
полноценную 
судебную 
защиту, право на которую предусмотрено ст. 46 Конституции РФ. 
Соответственно, 
отсутствие 
любого 
из 
судопроизводств 
снижает 
эффективность судебной защиты. 
В 
настоящее 
время 
успешно 
функционируют 
конституционное, 
гражданское и уголовное судопроизводства. Об этом свидетельствует в том 
числе всестороннее нормативное регулирование каждого названного вида 
судопроизводства <3>. Поскольку самостоятельное правовое регулирование 
административного судопроизводства не проводится, значит, действенность 
системы защиты прав и интересов граждан и организаций имеет 
определенные риски. 
-------------------------------- 
<3> Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ 
"О 
Конституционном 
Суде 
Российской 
Федерации" 
// 
СПС 

"КонсультантПлюс". 
 
Целеполагание каждой из четырех форм судопроизводства наиболее 
показательно в контексте юрисдикционных полномочий, являющихся одним 
из основополагающих признаков судебной власти. Обладая такими 
полномочиями, органы судебной власти разрешают дела о правовых спорах и 
правонарушениях, определяя права, возлагая обязанности или применяя 
меры юридической ответственности. 
Юрисдикционные полномочия распределяются внутри российской 
судебной системы, включающей в себя Конституционный Суд РФ, суды 
общей 
юрисдикции, 
арбитражные 
суды, 
дисциплинарное 
судебное 
присутствие, а также суды субъектов Российской Федерации <4>. 
-------------------------------- 
<4> Статья 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 
г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" // СПС 
"КонсультантПлюс". 
 
Так, суды общей юрисдикции, рассматривая уголовные и гражданские 
дела, а арбитражные суды - гражданские дела, осуществляют соответственно 
уголовное 
и 
гражданское 
судопроизводство. 
В 
свою 
очередь, 
Конституционный 
Суд 
РФ 
осуществляет 
конституционное 
судопроизводство. 
Последняя форма судопроизводства для темы административной 
юстиции представляет особый интерес. Ее характерной особенностью 
является то, что Конституционный Суд РФ, реализуя свои контрольные 
полномочия, обеспечивает верховенство конституционных положений на 
всей территории Российского государства <5>. 
-------------------------------- 
<5> Статья 1 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. 
N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". 
 
Контрольные полномочия органов судебной власти, правда, иного плана, 
присутствуют и в уголовном судопроизводстве, как это следует из ст. 125 
УПК РФ, а также в производстве по делам об административных 
правонарушениях согласно ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ. 
В принципиальном плане наблюдается сходство между уголовным 
судопроизводством и производством по делам об административных 
правонарушениях (обвинение в совершении правонарушения со стороны 
государства, презумпция невиновности и т.д.). Будучи направленным на 
решение задач, присущих уголовному судопроизводству (ст. 6 УПК РФ) и 
производству по делам об административных правонарушениях (ст. 1.2 
КоАП РФ), контроль органов судебной власти является непосредственной 
частью уголовного судопроизводства и производства по делам об 
административных правонарушениях и не предопределяет выделения 
самостоятельной процессуальной регламентации. Поэтому рационально, что 

правовые нормы о судебном контроле включены в УПК РФ и КоАП РФ. 
В свою очередь, гражданское судопроизводство предназначено для 
разрешения споров, основанных на правовых нормах частного права, в том 
числе между участниками гражданского оборота. Опосредуя правосудие по 
таким делам, оно изначально не предназначено для того, чтобы придать ему 
контрольные качества, поскольку при этом не обсуждаются действия 
(бездействие) органов государственной власти в системе сдержек и 
противовесов. 
Право суда при рассмотрении гражданских дел на осуществление 
косвенного 
контроля 
ничего 
не 
меняет 
в 
оценке 
гражданского 
судопроизводства, так как при этом затрагиваются лишь аспекты 
приемлемости нормативного правового акта в конкретной ситуации. 
Поэтому, по существу, о сопутствующем контроле нельзя говорить как о 
самостоятельно регулируемой судопроизводственной форме. 
Таким образом, объективная ограниченность каждой из трех названных 
форм судопроизводства приводит к тому, что значительный сегмент 
правового регулирования и административного правоприменения остается за 
пределами судебного контроля, тогда как потребность в этом имеется. 
Положение дел с распоряжением органами публичной власти своими 
властными полномочиями частично характеризует следующая статистика 
судов общей юрисдикции. В 2011 г. из числа рассмотренных 3817 дел об 
оспаривании 
нормативных 
правовых 
актов 
или 
отдельных 
норм 
удовлетворено 2458 заявлений, или 64,4%. За шесть месяцев текущего года 
рассмотрено 1873 дела и удовлетворено 1251 заявление, т.е. 66,8%. 
Не менее впечатляющие данные относительно обжалования решений и 
действий органов публичной власти и их должностных лиц. В 2011 г. было 
рассмотрено 141 тысяча 949 дел данной категории и удовлетворено 92 
тысячи 683 заявления, или 65,3%. За шесть месяцев этого года рассмотрено 
57 тысяч 899 дел, с удовлетворением 32 тысяч 525 заявлений, или 56,2%. 
Учитывая 
большой 
объем подзаконных 
актов, 
действующих 
в 
Российской Федерации, и число законов, принимаемых законодателями 
субъектов Российской Федерации, а также разнообразие регулируемых ими 
общественных отношений, системное проведение проверочных мероприятий 
за содержанием данных актов - далеко не простое дело. Судя по приведенной 
статистике, между физическими лицами и организациями, с одной стороны, 
и органами публичной власти и их должностными лицами - с другой, 
возникает немало споров по поводу правомерности властного наделения 
конкретных субъектов правового регулирования обязанностями или отказа в 
удовлетворении обращений граждан и организаций и т.п. 
Чтобы не допустить ограничения судебной защиты, Конституцией 
Российской Федерации в ч. 2 ст. 118 и предусмотрено административное 
судопроизводство. По своим целям и задачам оно значительным образом 
совпадает 
с 
конституционным 
судопроизводством. 
Различия 
этих 
юрисдикций для данной темы не являются принципиальными. Сходство 
правовой природы заключается в главном. Органы судебной власти 

уполномочены 
осуществлять 
проверку, 
в 
частности, 
содержания 
нормативных правовых актов по всей вертикали, начиная с актов органов 
местного самоуправления и их должностных лиц и заканчивая федеральным 
законодателем, 
конечно, 
с 
учетом 
особенностей. 
Именно 
поэтому 
административное судопроизводство выступает как самостоятельная форма 
правосудия. 
Важно иметь в виду, что развитая процессуальная форма любого 
судопроизводства повышает уровень справедливости правосудия. Не 
случайно 
конституционное 
судопроизводство 
имеет 
детальное 
процессуальное регулирование, за счет которого в том числе обеспечивается 
высокий уровень конституционного правосудия. Однако административное 
судопроизводство, будучи призванным решать важнейшие задачи, не 
обладает индивидуальным правовым регулированием, хотя со времени 
принятия Конституции РФ прошло почти двадцать лет. 
Правовое 
регулирование 
административного 
судопроизводства 
в 
формате гражданского судопроизводства, вероятно, было оправданно в 
начале 90-х годов прошлого столетия, когда после распада СССР 
требовалось оперативно заполнять вакуум правового регулирования. 
В настоящее время ситуация принципиально иная. Действующее 
законодательство 
всесторонне 
и 
полно 
развивает 
конституционные 
положения, за исключением, пожалуй, административного судопроизводства. 
Кроме того, за два десятилетия существенным образом пополнилось наше 
понимание сущности взаимоотношений органов публичной власти и их 
должностных лиц, с одной стороны, и граждан и организаций - с другой. 
Судебная практика в том числе показывает изъяны названного правового 
регулирования по рассмотрению административных дел <6>. 
-------------------------------- 
<6> Правосудие в современном мире / Под ред. В.М. Лебедева, Т.Я. 
Хабриевой. М.: Норма; Инфра-М, 2012. С. 613 - 624. 
 
Такой симбиоз неизбежно затушевывает различия правовой природы 
гражданского 
и 
административного 
судопроизводств, 
соподчиняя 
административное судопроизводство и не позволяя ему в полной мере 
раскрыть свои правозащитные возможности. Объясняется это тем, что суды 
общей 
юрисдикции, 
разрешая 
фактически 
административные 
дела, 
вынуждены руководствоваться началами гражданского процесса, как это 
следует, в частности, из ч. 1 ст. 246 ГПК РФ. В итоге гражданские дела как 
бы поглощают административные дела, и их рассмотрение происходит в 
порядке гражданского судопроизводства. Тем самым приводимая выше 
статистика не несет исчерпывающей информации. 
Неупорядоченность 
правового 
регулирования 
административного 
судопроизводства на этом не заканчивается. Ко всему прочему, полномочия 
на рассмотрение административных дел разделены между судами общей 
юрисдикции и арбитражными судами главным образом с помощью норм 
АПК РФ, т.е. законодательного акта, кодифицированного в качестве 

своеобразного аналога ГПК РФ с учетом специфики экономических споров 
<7>. 
-------------------------------- 
<7> Раздел III "Производство в арбитражном суде первой инстанции по 
делам, 
возникающим 
из 
административных 
и 
иных 
публичных 
правоотношений" АПК РФ; Федеральный конституционный закон от 6 
декабря 2011 г. N 4-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный 
конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" и 
Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской 
Федерации" в связи с созданием в системе арбитражных судов суда по 
интеллектуальным правам" // СПС "КонсультантПлюс". 
 
Определяя 
подведомственность 
арбитражных 
судов 
по 
административным делам, законодатель, в частности, в ч. 1 ст. 29 АПК РФ 
ввел 
такое 
понятие, 
как 
"экономический 
спор, 
возникающий 
из 
административных и иных публичных правоотношений", не называя ни 
одного правового признака, позволяющего определить, когда такой спор 
имеет место. 
В целях уяснения вопроса о том, существует ли экономический спор, 
возникающий из административных правоотношений, будет уместным еще 
раз обратиться к конституционному судопроизводству. Конституционный 
Суд РФ, рассматривая дела по заявлениям предпринимателей и организаций, 
деятельность 
которых 
связана 
с 
извлечением 
прибыли, 
бесспорно, 
осуществляет защиту экономических интересов, но это не означает, что при 
этом разрешаются экономические споры. 
Если признать существование экономических споров, возникающих из 
административных правоотношений, то напрашивается предположение, что 
Конституционный Суд РФ, рассматривая "предпринимательские" заявления, 
также разрешает экономические споры с уточнением, что они возникли из 
конституционных правоотношений. Однако, как уже было отмечено, 
Конституционный Суд РФ, осуществляя защиту в том числе частных 
интересов предпринимателей и лиц, занимающихся иной экономической 
деятельностью, является органом конституционного контроля. 
Кстати, и законодатель, принимая оспариваемый акт или его отдельную 
норму, выступает не в качестве участника предпринимательской или иной 
экономической деятельности. У него абсолютно другое правовое положение, 
определяемое статусом правового регулятора общественных отношений, в 
данном случае в области предпринимательской деятельности. 
Из анализа судебных актов усматривается, что частные интересы 
предпринимателей 
и 
лиц, 
занимающихся 
иной 
экономической 
деятельностью, Конституционным Судом РФ исследуются в соотношении с 
публичными интересами, сформулированными в конституционных нормах. 
В свою очередь, оспариваемая норма также отражает публичные интересы. 
Защищаемые заявителями частные экономические интересы только тогда 
признаются уважительными, когда по выводам Конституционного Суда РФ 

оспариваемая законодательная норма не согласуется с конституционными 
положениями. Тем самым "предпринимательские" интересы служат лишь 
локальным подтверждением несогласованности публичных интересов в 
оспариваемом законодательном акте или его части в соотношении с 
конституционными публичными интересами. 
Таким 
образом, 
выявленное 
Конституционным 
Судом 
РФ 
несоответствие содержания законодательного акта публичным интересам 
конституционных 
норм 
не 
может 
служить 
правовым 
критерием, 
подтверждающим наличие экономического спора. Речь идет о том, что через 
призму конкретных частных предпринимательских и иных экономических 
интересов Конституционный Суд РФ защищает высшие публичные 
интересы, сформулированные в Конституции РФ. 
Поскольку осуществление правосудия Конституционным Судом РФ не 
относится к рассмотрению экономических споров, тогда почему же 
рассмотрение административных дел об оспаривании нормативных правовых 
актов экономической направленности должно признаваться разрешением 
экономических споров? Этот один из основополагающих вопросов так и не 
получил своего разрешения в правовой доктрине. 
В данном умолчании усматривается еще один контекст, имеющий 
прямое отношение к юрисдикции на рассмотрение административных дел. 
Представляется, что в нормах АПК РФ не случайно не предусмотрены 
правовые признаки экономического спора, возникающего по версии 
законодателя, из административных и иных публичных правоотношений. 
Двадцать лет - вполне достаточный срок для того, чтобы выявить такие 
признаки. Однако юридической наукой ничего подобного не предложено. 
Данная констатация весьма многозначительна. Она позволяет высказать 
предположение о том, что таких признаков не имеется, а суды общей 
юрисдикции и арбитражные суды, рассматривая дела об оспаривании 
нормативного правового акта или его отдельной части, исходят из одних и 
тех же критериев, в частности наличия у органа государственной власти, 
органа местного самоуправления или их должностных лиц правомочий на 
принятие нормативного правового акта, соблюдения порядка его принятия и 
формы, наличия правил поведения в оспариваемом акте, а также 
соответствия его содержания вышестоящему по иерархии нормативному 
правовому акту. 
Выявленное 
двойное 
"растворение" 
административных 
дел 
в 
гражданском судопроизводстве, с одной стороны, в ГПК РФ, а с другой - в 
АПК РФ, создало устойчивую правовую неопределенность с правилами их 
подведомственности. Ее масштаб значительным образом возрос после того, 
как Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 228-ФЗ произведено 
дополнительное 
перераспределение 
юрисдикционных 
полномочий 
в 
отношении административных дел в пользу арбитражных судов. 
Правовые нормы определяют модели поведения субъектов правового 
регулирования и процессуальные нормы не являются здесь исключением. 
Они также призваны запустить действие причинно-следственного фактора. В 

данном же случае наблюдаются последствия и негативного свойства. 
Нелогичность объединения различных по своей правовой природе 
судопроизводств, к тому же в формате разделенного гражданского 
судопроизводства, не могла пройти мимо внимания физических лиц и 
организаций, желающих решить свои проблемы в судебном порядке. 
Используя неоднозначность правового регулирования юрисдикции на 
рассмотрение административных дел, толкуя ее в сугубо своих интересах, 
они подчас обращаются в арбитражные суды с заявлениями, не 
свойственными 
экономической 
направленности 
правосудия, 
осуществляемого этими судами. 
Тем самым законодательно созданы условия для широкого усмотрения 
относительно подведомственности споров, в частности, об оспаривании 
нормативных актов и решений и действий должностных лиц органов 
государственной власти. Вряд ли сама возможность подобных обращений 
согласуется с усилиями, направленными на исключение из правового 
регулирования злоупотребления правом. 
Приведенные аргументы свидетельствуют о том, что дуализм правового 
регулирования административного судопроизводства исчерпал свои ресурсы. 
Требуется законодательное решение относительно его специализированного 
регулирования. 
Понятие "специальный" исключает предмет или явление из общего ряда 
себе подобных, подчеркивая его особенности. Арбитражные суды наделены 
исключительной, 
а 
значит, 
специальной 
юрисдикцией 
гражданского 
судопроизводства, 
особенность 
которой 
определяется 
спецификой 
экономических споров. Поэтому в ст. 126 Конституции РФ и предусмотрено, 
что административные дела находятся в подведомственности судов общей 
юрисдикции. Будет уместно отметить, что в юридической литературе 
отсутствует 
убедительное 
обоснование 
возможности 
распределения 
административной 
юрисдикции 
федеральными 
конституционными 
и 
федеральными законами при наличии прямого указания в названной статье, 
подведомственности административных дел судам общей юрисдикции. В ст. 
127 Конституции РФ, регулирующей в том числе компетенцию арбитражных 
судов, подобной нормы не содержится. 
Надо иметь в виду и зарубежный опыт о двух основных вариантах 
организации административного судопроизводства. Один из них заключается 
в полной автономии судов, рассматривающих административные дела, 
начиная с нижестоящего и заканчивая верховным судом. По такому пути 
пошел, например, законодатель ФРГ. Чаще же всего такие суды на уровне 
первой инстанции выделены в качестве самостоятельных, а надзорными 
процессуальными полномочиями наделен верховный суд судов общей 
юрисдикции. Прагматичность последнего варианта объясняется в том числе 
экономическими соображениями. 
Для Российской Федерации на первом этапе является предпочтительным 
принятие кодекса об административном судопроизводстве. Результаты его 
правоприменения позволят сделать выводы о необходимости выделения 

первой инстанции. Таким образом будут реализованы конституционные 
положения и максимально учтена экономическая составляющая.