Управление эффективностью инновационного развития муниципальных территорий

Министерство образования и науки Российской Федерации
Сибирский федеральный университет

З.А. Васильева, Т.П. Лихачева 

Управление эффективностью 
инновационного развития 
муниципальных территорий

Монография

Красноярск
СФУ
2010

УДК 332.1
ББК 65.050.23
     В 19

Рецензенты:
В.В. Глухов, д-р экон. наук, профессор, проректор СанктПетербургского государственного технического университета;
О.В. Иванов, д-р экон. наук, профессор

Васильева З.А.
В 19 Управление эффективностью инновационного развития муниципальных территорий: монография / З.А. Васильева, Т.П. Лихачева. – Красноярск: Сибирский федеральный университет, 
2010. – 144 с.

ISBN 978-5-7638-1986-1

Рассмотрены различные методические подходы к оценке эффективности управления развитием муниципальных территорий. Представлены 
результаты дифференциации муниципальных территорий по каждому из 
факторов и возможности их использования в целях совершенствования территориального управления.
Предназначена научным работникам, преподавателям, аспирантам и 
студентам экономических вузов, а также специалистам регионального и 
муниципального уровней управления.

ISBN 978-5-7638-1986-1
© Сибирский 
федеральный 
университет, 2010

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность социально-экономического развития муниципальных образований, а также разработка сценариев их инновационного развития в последнее время существенно возросли. Этому 
способствовал ряд обстоятельств, из которых к наиболее значимым 
относим:
– подготовку федеральными органами исполнительной власти 
концептуальной основы региональной политики Российской 
Федерации как составляющей концепции долгосрочного 
социально-экономического развития Российской Федерации;
– выступление В.В. Путина на расширенном заседании Государственного совета Российской Федерации 8 февраля 2008 
г. «О стратегии развития России до 2020 года», придавшего 
импульс к переходу на всех уровнях власти к стратегическому планированию и ставшего основанием для формирования новой идеологии стратегического планирования на всех 
уровнях власти;
– послание Президента Российской Федерации Федеральному 
собранию, подтвердившее курс на переход России к развитию по инновационному сценарию.
Важным этапом в переходе на долгосрочное планирование развития муниципальных образований стал Указ Президента России от 
28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Местные сообщества указанных категорий муниципальных образований получили перечень индикаторов, которые способствовали определению приоритетов социально-экономического 
развития муниципальных образований. Указом определены механизмы контроля над органами местного самоуправления со стороны 
жителей муниципальных образований.
В связи с этим возникает, во-первых, задача определения понятийного аппарата в сфере инновационного развития, во-вторых, 
задача оценки эффективности инновационного развития, напрямую 
связанная с эффективностью территориального управления.
В отечественной экономической литературе существуют различные подходы к определению понятия «развитие территорий», а 

следовательно, и к оценке их развития. На неоднозначность трактовок обращает внимание В.Е. Рохчин [22]. Он выделяет сложившиеся 
направления исследования содержания данного понятия:
1. Экономический рост, обеспечивающий удовлетворение материальных и духовных потребностей настоящих и будущих поколений при сохранении равновесия экосистем.
2. Стабильное социально-экономическое развитие, не разрушающее природной основы.
3. Стабильное улучшение качества жизни населения.
В трактовке О.С. Пчелинского развитие – расширенное понятие 
комплексного развития, основанного на воспроизводственном подходе. Развитие предполагает переход к управлению всей совокупностью экономических, социальных, природных процессов на территории, согласованному решению вопросов размещения производства и 
расселения, а экономическая система развития выступает как «воспроизводственная экономика» [20]. Воспроизводственный подход 
используется и рядом других авторов. Так, В.А. Кретинин, исследуя 
процессы развития региона, выделяет в качестве его основных компонентов инновационную и инвестиционную активность, финансовую устойчивость, экономическую эффективность, экологическую 
устойчивость и воспроизводственную комплексность [12].
При анализе содержания понятия «развитие» ряд авторов исходит из того, что оно является фундаментальным свойством систем, 
отличающим их от случайного набора элементов [19]. При этом развитие систем связывается с тремя характеристиками – экстенсивной 
(вещественно-энергетический потенциал), интенсивной (процессы 
воспроизводства и обмена) и информационной (состав и структура).
Предлагаемые ими характеристики трактуются как способность населения территорий поддерживать своё жизненное благополучие и социальную стабильность. В.Н. Латинцев относит развитие 
к числу основных свойств территориальных хозяйственных систем 
[15]. Эти свойства в совокупности характеризуют способность создавать и комплексно использовать инфраструктурный, трудовой и 
природно-ресурсный потенциал.
В. Василенко рассматривает развитие территорий как основу 
стратегического развития и предлагает использовать комплекс индикаторов и стандартов развития, учитывающих основные формы 
их безопасности [2].
На необходимость разработки интегрального показателя развития территориальных единиц и алгоритма его расчета указывают и 

другие авторы. По их мнению, использование такого показателя позволяет выявлять наиболее значимые характеристики территорий, 
определять динамику развития, сравнивать их друг с другом. 
Понятие «инновационное развитие» возникло в связи с осознанием необходимости ускорения внедрения новых знаний в практику 
жизнедеятельности человека. Инновационное развитие – это такой 
тип развития, при котором научные знания становятся существенным фактором ускорения социально-экономического развития территорий.
Территориальное развитие содержит две компоненты: объективную и субъективную. Объективная составляющая процесса территориального развития определяется закономерным развитием социальных и природных систем, а субъективная – волей тех или иных 
субъектов, имеющих намерения придания изменениям направленного характера в соответствии с их интересами.
На 
практике 
происходят 
«смешанные» 
(объективносубъективные) изменения.
Следует иметь в виду, что не всякие происходящие на конкретной 
территории изменения могут быть признаны как её развитие. Как следует из представлений о понятии «развитие», одним из признаков развития является направленность изменений. Направленность изменений может быть спланирована и осуществлена системой управления 
развитием, созданной для этих целей либо сложившейся в результате 
политической борьбы субъектов территориального развития. 
Развитие может осуществляться не только в результате закономерных (объективных) изменений, но и в результате управленческих 
(субъективных) воздействий – управления развитием.
Предлагаемый авторами методический подход к анализу состояния и динамики развития муниципальных территориальных систем основан на рассмотрении основных факторов и оценке полноты 
их реализации. Посредством этих факторов достигаются цели развития, а именно: реализуется роль в развитии территорий, создаются 
благоприятные условия для жизнедеятельности и повышения качества жизни населения, обеспечивается его самосохранение и саморазвитие.
Муниципальное управление является одной из значимых функций территорий как социально-экономической системы. Она заключается в создании условий для её развития на основе рационального 
использования потенциалов территорий и повышения деловой активности.

В различных концепциях исследования территориальных систем акценты сделаны на содержательной стороне выполняемых 
ими функций. Например, в концепции «регион-социум» превалируют социальная и демографическая функции, в концепции территорий «квазикорпораций» главное – экономическая функция, через 
реализацию которой происходит использование финансовых ресурсов. При рассмотрении территорий как «квазигосударств» функция 
управления является ключевой в противовес концепции «регионрынок», в основе которой предпринимательская функция, активизирующая использование ресурсов территории для повышения её 
конкурентоспособности.
В действительности все функции взаимосвязаны. Реализация 
одной из них создает условия для реализации других, причем этот 
процесс не всегда носит однозначный, а иногда и противоречивый 
характер.
Важнейшим методологическим принципом исследования территориальных систем различного типа считают комплексный подход 
к анализу их состояния и развития, который обеспечивается изучением функций и свойств конкретных подсистем, их упорядоченным 
описанием, что позволяет выявлять ключевые проблемы развития 
каждой территории и региона в целом.
Анализ состояния и развития территорий как сложной 
социально-экономической системы предполагает использование 
методических подходов и инструментария, применение которых 
позволило бы оценивать полноту реализации функций подсистем, 
получать целостную картину проблем и связанных с их решением 
приоритетных направлений развития. 
Методология такого анализа основывается на общих принципах 
анализа территориальных систем. В их числе:
– 
упорядоченное описание подсистем и их классификация;
– 
функциональный анализ;
– 
причинно-следственный анализ, определяющий их взаимозависимость и взаимовлияние;
– 
системный анализ, позволяющий получить целостное представление о состоянии и развитии системы в целом.
Рассмотренные методологические принципы положены в основу предлагаемого методического подхода к анализу состояния и развития территориальных систем. Разработана методика, основанная 
на расчете системы показателей и построении типологий территорий с использованием индикативного подхода.

1. МЕТОДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ 
ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ 
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ СИСТЕМАМИ

1.1. Зарубежный и российский опыт оценки 
эффективности управления территориями

Анализ теоретических исследований и практического опыта 
оценки эффективности управления территориями за рубежом показывает, что в них: 
‒ в качестве объекта выступает, как правило, городская территория;
‒ оценка сводится к анализу социально-экономического развития городов;
‒ методология оценки строится на индикативном подходе.
Рост внимания к проблеме разра ботки систем социальноэкономических индикато ров для мониторинга условий общественного развития был отмечен еще в 70-х годах прошлого столетия. В 
это время появилось большое количество методических ра бот, посвященных данной тематике (Flах М.J. [32] A Study in Comparative 
Urban Indicators: Conditions in Eighteen Large Metropolitan Areas. 
Washington, DC: Urban Institute, 1972; Cohn, W. The Quality of life and 
Social Indicators. New York: NBER, 1972; Stuart, D.G. Urban Indicator and their role in planning). Позднее стали публиковаться регулярно обновляемые системы индикаторов, в которых приво дились 
результаты статистического анализа зави симостей между разными 
социально-экономичес кими индикаторами. Примерами могут служить несколько изданий сборника World Handbook of Political and Social Indicators (1971, 1978, 1982). В 1978 г. Организация европейского 
сот рудничества и развития (ОЕСР) начала разрабатывать социальноэкономические индикаторы, специально предназначенные для оценки качества управления в рамках городских территорий, но они так 
и не были примене ны на практике.
Одновременно, начиная с середины 70-х гг., получили особое 
распространение исследования городского качества жизни. Внимание при этом уделялось разработке концепции качества жизни 
в поселениях человека, и в первую очередь в городах как наиболее 
мобильно развивающихся системах общественной жизнедеятель

ности. С учетом различных параметров город ской среды составлялись всевозможные междуна родные и национальные рейтинги городов. Ярки ми примерами в этом отношении могут служить работы 
В.С. Liu, серийные издания Places Rated Almanac, впервые вышедшие 
в 1981 г., и др. В этих работах акцент сделан на проведении сопоставления между городами и осуществлялся на основе присвоенных 
горо дам рангов в общей выборке. Сово купность индикаторов, задействованных при построении рейтингов, не носила системного характера, и в результате не могла использоваться как универсальный 
инструмент анализа социально-экономического развития горо дских 
территорий. Полученные рейтинги давали лишь общую характеристику той или иной сферы городского развития (системы образования, здравоохранения, демографической картины и др.), в то время 
как целый ряд компонентов городской экономики (бюджетная сфера, 
рынок нежилой недвижимости, экономическая база города) в рас чет 
практически не брали. Эффективность управления городским развитием характеризовалась условиями проживания людей в городской 
среде или городским качеством жизни.
В этот же период среди исследователей-урбанистов в развитых 
странах, а затем и в кругу представителей местных властей закрепилось представление о важности индикаторов как ключевого фактора повышения эффективности городского управления. Это представление основано на понимании того, что индикаторы позволяют 
с помощью определенных наглядных цифровых значений выделить, 
формализовать проблему и в конечном итоге дать комплексную картину предмета исследования.
В качестве одного из первых научных трудов, в котором была 
предложена универсальная система индикаторов эффективности 
развития городов как инструмента оценки эффективности управления на местном уровне, следует отметить работу профессора Государственного университета Ратгерса Д. Хьюза (Urban Indicators, 
Metropolitan Evolution and Public Policy, 1974), в которой с помощью 
специальной системы показателей анализируется динамика эффективности развития городских территорий.
В 80-х, и особенно в 90-х гг., работа над созданием системы 
социально-экономических индикаторов эффективности управления 
продолжилась.
Рост интереса к проблеме создания для людей качественных 
условий проживания в городах (о степени интереса мирового сообщества к данной проблематике свидетельствует тот факт, что 1988 г. 

был провозглашен Международным годом жи лища и проблем бездомности, а в 1991 г. Центр по поселениям человека «Хабитат» при 
OOH принял Глобальную стратегию развития жилищной сферы до 
2000 г.), необходимость в мониторинге прог рамм, направленных на 
повышение качества жилищных услуг в городах, совершенствование концепции устойчивого развития городских территорий, интенсивное внедрение методов стратеги ческого планирования в практику управления на местном уровне способствовали интенсификации 
научных исследо вании в рассматриваемой области.
Важнейшим фактором, оказавшим ключевое влияние на эффективность разработок в данной области в 80-90-х гг., стало разви тие 
информационных технологий, что позволило существенно упростить процесс обработки первич ной статистической информации, 
расширить инструментарий аналитической деятельности и хо да мониторинга городского развития и оперативно работать с большими 
массивами данных.
Наиболее масш табной международной разработкой городских 
индикаторов явилась система жилищных индикаторов Центра «Хабитат» и Мирового банка, ра бота над которой велась с 1988 г. и закончилась в 1993 г.
С 1994 г. в рамках программы OOН по поселениям человека «Хабитат» UN-Habitat был дан старт проекту Global Urban Observatory and Statistics, составной частью которого стало создание 
комплексной системы мониторинга развития городов мира, освещающей не только жилищную сферу, но и социальную, а также весь 
спектр проблем управления город ской экономикой, включая состояние окружающей среды. В настоящее время это крупнейший международный проект по разработке, сбору и анализу го родских индикаторов. На II конференции ООН по поселениям человека (Habitat II), 
состоявшейся в 1996 г. в Стамбуле, был выработан единый комп лекс 
программных действий Habitat Agenda (соглашения, постановления, 
планы, мероприятия и т.д.), призванных обеспечить людей жильем 
необходимого качества и решить проблемы устойчивого развития 
людских поселений в современных условиях с учетом тех особенностей, которые отличают процессы урбанизации в разных регионах 
мира. Программа индикаторов эффективности городского развития 
Urban Indicators Programmе (одна из трех базовых программ проекта 
Global Urban Observatory and Statistics) ‒ служить целям мониторинга реализации этих действий. Помимо этого, проект Global Urhan 
Observatory and Statistics предусматривает создание сети научно

исследовательских учреждений и общественных организа ций проекта Global Urban Observatory (GUO), функ ционирующих на региональном (межстрановом), страновом и локальном уровнях под эгидой Центра «Хабитат».
Для мониторинга реализации программных действий, обозначенных на конференции Habitat II в Стамбуле, выделено 20 ключевых направлений эффективности городского развития, для которых 
был составлен перечень Базовых индикаторов, состоящий из 23 количественных и 9 качественных показателей. Полный список индикаторов эффективности городского развития (частично программа 
рассчитана и на сельские поселения) в рамках Urban Indicators Programme включает в себя 40 основных и 129 индикаторов в расширенном списке. Перечень ин дикаторов ежегодно редактируется и дополняется. Индикаторы Urban Indicators Programme сгруппи рованы 
в пять блоков:
− социально-экономическое развитие;
− инфраструктура, транспорт; 
− состояние окружающей среды;
− местное самоуправление;
− жилищный сектор.
Общее количество участвующих в проекте Global Urban Observatory and Statistics городов, по которым собирается информация 
для расчета индикаторов Urban Indicators Programme, превышает к 
настоящему моменту 240. Среди них города прак тически всех крупнейших регионов мира, в основном развивающихся стран, в первую 
очередь Афри ки и Азии.
В 1989 г. была создана также Европейская сеть го родских 
исследований (Network on Urban Research in the European Union, 
NUREC), объединившая в себя специалистов из стран EC в целях 
консолида ции усилий по созданию единой базы индикаторов для 
анализа эффективности развития городов Европейского союза и 
других регионов мира. В рамках этой сети в 90-х гг. было реализовано несколько крупных проектов по разработке комплексных 
баз индикаторов городского развития, в частности, ЕUROPOLIS 
Database, Large Cities Statistical Project, Structural Change of the European City System. Продолжается создание комплексного Атласа европейских агломераций. В работу над этими ев ропейскими 
проектами были вовле чены и крупнейшие международные организации: Центр «Хабитат», ЕВРОСТАТ (Statistical Offi ce of the 
European Communities EUROSTAT), Статистический департамент