Подготовка законов

В.Б. Исаков

Подготовка законов

Москва

Инфра-М

2002

В.Б. Исаков

Подготовка законов

Монография

Москва

Инфра-М; Znanium.com

2002

Исаков, В.Б.

Подготовка законов: монография / В.Б. Исаков. – М.: Инфра-М; 

Znanium.com, 2002. – 57 с.

ISBN 978-5-16-102295-5 (online)

В брошюре рассматриваются научно-методические и организационнопрактические вопросы разработки, оформления и внесения законопроектов 
в Государственную Думу. Анализируются стадии законодательного процесса. 
Даются конкретные рекомендации по оформлению законодательного текста, 
обсуждаются 
типичные 
ошибки. 
Приведены 
образцы 
оформления 

законодательного текста и наиболее важных сопроводительных документов.

Для руководящего состава, членов комиссий и комитетов и сотрудников 
аппаратов торгово-промышленных палат.

ISBN 978-5-16-102295-5 (online)
© Исаков В.Б., 2002

1. Теория и методика

Предлагаемая Вашему вниманию брошюра раскрывает 
организационно-методические аспекты наиболее творческого 
и наименее регламентированного этапа законодательной 
деятельности - процесса разработки, оформления и внесения 
проектов законов.

Предваряя обсуждение темы, необходимо заметить, что 
какой-то 
унифицированной 
схемы 
подготовки 
законопроектов нет и не может существовать. Законопроекты 
чрезвычайно различаются по объему, структуре, сложности, 
задачам в регулировании общественных отношений. Одно 
дело - крупный кодифицированный нормативный акт, кодекс. 
Другое - закон о внесении изменений в действующее 
законодательство, состоящий из одной-двух статей. Свои 
особенности разработки и оформления имеют проекты 
законов о ратификации международных договоров, о 
федеральном бюджете. 
Тем 
не 
менее, 
в разработке, 
оформлении и внесении проектов законов можно выделить 
некоторые общие правила, которые должны соблюдаться, 
независимо от вида законопроекта. Эти правила и будут 
предметом рассмотрения.

Формирование идеи (концепции) законопроекта

Законотворчество, как видно даже из семантики этого 
слова, - творческий социальный процесс, находящийся под 
влиянием 
множества 
политических, 
экономических, 
правовых, 
демографических, 
идеологических 
и 
иных 
факторов. В этих условиях порой бывает трудно выявить и 
проследить первоначальные истоки идеи о необходимости 
разработки и принятия того или иного закона.

Эта идея может быть сформулирована в ранее принятых 
законах. Например, принятая в 1993 году Конституция

7

Российской Федерации содержит прямые ссылки на более чем 
два десятка федеральных конституционных и федеральных 
законов. Значительное количество федеральных законов 
непосредственно вытекает из принятых и вступивших в силу 
частей первой, второй и третьей Гражданского кодекса 
Российской Федерации.

На первый взгляд, закрепление идеи о необходимости 
принятия закона в ранее принятом законе - наиболее простой 
и эффективный способ ее реализации. Однако на практике все 
оказывается не так просто. В законодательной деятельности 
прослеживаются не только стимулирующие, но и тормозящие 
социальные 
факторы. 
В 
результате 
законодательная 
программа, 
вытекающая из 
Конституции 
Российской 
Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации, 
до сих пор не осуществлена в полном объеме.

Идея принятия нового закона или целого пакета законов 
может содержаться в программе политической партии, 
общественного движения, 
предвыборного блока. 
Так, 
практически все избирательные объединения на выборах в 
Государственную Думу в 1999 году в той или иной форме 
обозначили свои приоритеты в области законотворчества, а 
предвыборная программа блока "Отечество-Вся Россия" 
первоначально так и называлась - "100 законов для России".

Идея принятия нового закона, пакета законов или 
поправок к действующему законодательству может родиться в 
общественной дискуссии. Например, дискуссия о смысле и 
необходимости института депутатской неприкосновенности 
дала старт обширному пакету законодательных инициатив на 
эту тему.

Однако 
наиболее 
часто 
принятие 
законопроекта 
инициируется назревшей экономической или социальной 
потребностью, 
конкретной 
ситуацией 
в 
экономике. 
Например, обвальная инфляция в 1992-1993 гг., которая 
привела к уничтожению вкладов граждан в Сберегательном 
банке, породила пакет законодательных предложений о 
восстановлении 
сбережений, 
крах 
многочисленных

финансовых "пирамид" в 1995-1997 гг. вызвал к жизни 
многочисленные законопроекты о защите и гарантировании 
прав 
вкладчиков, 
неурегулированность 
отношений 
"продавец-покупатель" в условиях формирующегося рынка - 
законопроекты о защите прав потребителей, недостаточная 
защищенность предприятий малого и среднего бизнеса - 
пакет законодательных инициатив на эту тему и т.д.

В целом ряде случаев законопроекты инициируются, 
разрабатываются 
и 
поддерживаются 
экономически 
влиятельными 
группами 
- 
риэлтерами, 
нотариусами, 
страховщиками, участниками рынка ценных бумаг и т.д. в 
целях защиты своих экономических интересов. На наш 
взгляд, подобная практика вполне соответствует нормам 
гражданского общества. 
Важно лишь, чтобы частные 
экономические интересы защищались открыто, публично, в 
рамках правил законодательного процесса и демократической 
парламентской дискуссии, а не путем дачи взяток или 
покупки депутатских голосов.

Размышляя над идеей (концепцией) законопроекта, 
необходимо иметь в виду, что далеко не всякая нужная и 
правильная мысль может стать предметом закона. 
В 
юридической теории и на практике сложились устоявшиеся 
представления о пределах и рамках законодательного 
регулирования, о том, что относится к ведению законов, а что
- составляет предмет регулирования актов Правительства, 
министерств и ведомств. Поэтому попытки внести и принять 
законопроекты "О пчеловодстве", "О северном оленеводстве", 
"Об электромагнитной совместимости", "Об использовании 
газа в качестве моторного топлива" ведут в тупик - порождают 
насмешки прессы, дают пищу юмористам, и в конечном итоге
- пополняют "кунсткамеру" парламентских казусов.

Естественно, есть существенная разница между идеей 
"текущего" законопроекта, 
поправки к действующему 
законодательству, и идеей крупного кодифицированного 
нормативного акта, систематизирующего целую область 
общественных отношений. В последнем случае можно вести

9

речь о развернутой системе идей, другими словами, 
концепции, лежащей в основе нормативного правового акта. 
Если идею "текущего" нормативного акта можно изобрести в 
одиночку, то концепция крупного законопроекта, как 
правило, опирается на новейшие достижения юридической 
науки, учитывает результаты других общественных наук, 
наличный 
уровень 
технической 
и 
производственной 
практики, и требует для своей разработки достаточно больших 
коллективов ученых и специалистов.

В разработке концепций нормативных правовых актов 
хорошо зарекомендовали себя методы "мозгового штурма", 
концептуального 
проектирования, 
имитационные 
и 
организационно-деятельностн ые игры.

Однако появление на свет идеи законопроекта отнюдь не 
обязательно означает, что это - правильная 
идея. Жизнь 
современного общества складывается из взаимодействия 
множества "слоев" общественных отношений и найти внутри 
этой системы единственно правильное нормативно-правовое 
решение - далеко не простая и тривиальная задача.

Автору 
законотворческой 
идеи 
можно 
дать 
единственный совет: "Сомневайся!". Многократно проверяй 
свою идею, какой бы простой и внешне убедительной она ни 
казалось (авторы склонны обольщаться на этот счет). 
Вынеси идею на обсуждение специалистов различных 
отраслей знаний, отдай ее на растерзание противникам - они 
скорее обнаружат уязвимые стороны твоего замысла. Не 
огорчайся, если в ходе дискуссии обнаружится, что в 
законодательстве уже есть все необходимое для достижения 
поставленных целей. Важно разобраться, почему не работают 
уже созданные правовые механизмы, а не засорять 
законодательство все новыми и новыми нормативными 
актами, которые не работают. Серьезная и объективная 
проверка законопроектов на стадии замысла способна 
избавить законодателей от тысяч часов бесполезной работы, 
а общество - от множества принятых, но реально не 
работающих нормативных актов.

ю

Пакет идей и предложений о необходимости разработки 
и принятия тех или иных законов в конечном итоге 
оформляется 
в 
Программу 
законопроектных 
работ, 
утверждаемую постановлением Государственной Думы.

Следует заметить, что в настоящее время планирование 
законопроектных 
работ 
в 
Российской 
Федерации 
организовано далеко не лучшим образом. Это связано, прежде 
всего, с традиционной для России недооценкой роли закона и 
законотворчества в государственной жизни, в результате чего 
правовая политика нередко оттесняется на задворки 
правительственной политики. К сожалению, отсутствует 
единый 
скоординированный 
план 
федерального 
законотворчества и законотворчества субъектов Российской 
Федерации, что ведет к ослаблению единства правовой 
системы России, возникновению в ней многочисленных 
противоречий. Не до конца отработана методологическая 
сторона подготовки Программы законопроектных работ: 
зачастую она верстается путем механического объединения 
предложений 
депутатов, 
правительства, 
субъектов 
Российской Федерации. Особенно прискорбно, что принятая 
Думой Программа законопроектных работ на практике 
исполняется менее чем наполовину, пополняясь все новыми и 
новыми 
предложениями 
и 
"незапланированными 
инициативами" по ходу своей реализации.

Как и во всей сегодняшней общественной жизни, в 
российском законотворчестве слабо выражено научное 
предвидение, культура постановки целей и объективная 
оценка достигнутых результатов. Недооценка идейной, 
концептуальной основы законотворчества приводит к тому, 
что законотворческая деятельность заполняется слабо 
подготовленными 
"законодательными 
экспромтами", 
формирование правовой базы гражданского общества 
затягивается, люди не видят конкретных результатов 
законодательной деятельности, на которые они вправе 
рассчитывать.

п

Создание рабочей группы

Следующий этап в разработке законопроекта - создание 
рабочей группы (группы разработчиков) для превращения 
идеи или концепции законопроекта в законодательный текст.

Кажущаяся внешняя простота написания законопроекта 
создает впечатление, что эту работу можно поручить просто 
грамотным людям, не обязательно специалистам в сфере 
законотворчества. 
На самом деле такое 
впечатление 
обманчиво.

Практика создания и деятельности множества рабочих 
групп 
свидетельствует, 
что 
наиболее 
продуктивных 
результатов добиваются те из них, в которых равноправно 
представлены 
два 
"крыла": 
специалисты-предметники,

владеющие знаниями и опытом в той конкретной сфере 
деятельности, 
которая является 
предметом 
правового 
регулирования (медики, производственники, транспортники, 
связисты и т.д.), и специалисты-юристы, 
владеющие 
знаниями и опытом в сфере правового регулирования.

В тех случаях, когда в составе рабочей группы не удается 
достичь сбалансированности, в содержании законопроекта 
неизбежно появляется односторонность - превалирование 
организационно-технических схем при отсутствии четкой 
юридической формы их реализации (это верный признак, что 
в рабочей группе верх взяли "предметники"), либо, напротив, 
чрезмерно 
детальная 
разработанность 
юридических 
конструкций при общей слабости содержательной стороны 
законопроекта (в рабочей группе верховодили юристы).

Опыт законотворчества свидетельствует, что именно на 
пересечении "специально-предметного" и "специальноюридического" подходов обнаруживается решение, которое 
отвечает одновременно и потребностям социальной практики, 
и объективным закономерностям правового регулирования.

Разработка законопроекта - особый вид юридической 
деятельности. Она требует от специалистов, участвующих в 
рабочей группе, как минимум следующих знаний и навыков:

12

(а) 
владения 
общими 
принципами 
правового 
регулирования, понимания взаимосвязи материальных и 
процессуальных, регулятивных и охранительных правовых 
норм. 
Без понимания общего "контекста" 
правового 
регулирования 
проектируемый 
нормативный 
акт 
"не 
впишется" 
в 
схему 
законодательного 
регулирования, 
неизбежно нарушит системные связи юридических норм;

(б) хорошего знания отраслевого законодательства, 
внутри которого формируется новый законодательный акт, 
взаимосвязи законов и подзаконных актов в данной области 
отношений, четкое видение "пустой ячейки", которую 
предстоит заполнить новым законодательным актом;

(в) 
владения 
"законописью" 
- 
специфическим 
юридическим языком, позволяющим переводить общие 
социальные идеи, требования и пожелания в четкие и строгие 
формулировки законодательного акта;

(г) знания норм и правил юридической техники, 
которым должен отвечать юридический текст.

В качестве разработчиков в рабочую группу могут быть 
приглашены специалисты ведущих центров в области 
законотворчества: Института государства и права Российской 
Академии 
наук, 
Института 
законодательства 
и 
сравнительного правоведения при Правительстве Российской 
Федерации, Центра частного права при Администрации 
Президента Российской Федерации, профильных кафедр 
юридических вузов, правовых подразделений Правительства 
Российской Федерации, Государственной Думы и Совета 
Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, 
других органов государственного управления.

Опыт 
разработки 
крупных 
кодифицированных 
нормативных актов (Гражданского кодекса, Уголовного 
кодекса, Транспортного устава железных дорог и др.) 
показывает, что успех работы в немалой степени зависит от 
группы энтузиастов, глубоко знающих свой предмет, 
имеющих 
четкую 
профессиональную 
позицию, 
воспринимающих подготовку законопроекта не только как

13