Журнал Российского права, 2006, № 1


                Журнал




            РОССИЙСКОГО ПРАВА



            Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

            Юридическое издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Издатель:
Юридическое издательство «Норма»

Содержание

Президент Российской Федерации В. В. Путин: главная задача новой Ассоциации юристов — совершенствование законодательной и правоприменительной деятельности......3

Российское законодательство: состояние и проблемы
Андриченко Л. В., Васильева Л. Н.
Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы..........6

Рожкова М. А. К вопросу о содержании понятий «компетентный суд» и «подведомственность дела»....19

Конюх Е. А. Обеспечение жилищных и земельных прав собственника жилого помещения при изъятии земель

ного участка для государственных или муниципальных нужд.........30

Мамаев М. И. О квалификации незаконного «обналичивания» денежных средств........................44


Калмыкова А. В. О разработке проектов федеральных законов о технических регламентах............53

Бобраков И. А. Проблемы законодательной регламентации насильственных посягательств в отношении свидетелей и потерпевших......57

Шилохвост О. Ю. Спорные вопросы правового регулирования наследования усыновленных......62


Журнал российского права №1 — 2006

Бобровникова М. А. Договор участия в долевом строительстве.......75

Теория права
Пятков Д. В. Формирование правосубъектности предпринимателя..85
Беляев В. П. Теоретические аспекты надзорно-процессуального производства..................98

Сравнительно-правовые исследования
Жуков С. Л. Доход от капитала и вопросы налогово-правовой дифференциации его источников в России и за рубежом.................108

Кубанцев С. П. Применение пробации и досрочного освобождения от отбытия наказания в виде лишения свободы в США ....................121

Из истории отечественного права
Корнев И. В. Историческое развитие российского законодательства о возмещении вреда, причиненного несовершеннолетними .........133

Коломеец В. К. Положения о явке с повинной в российском законодательстве (1845—2005 гг.)....142

Трибуна молодого ученого
Станкевич А. В. Соглашение о выдаче банковской гарантии: проблемы теории и практики ................ 149

Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы.
Декабрь 2005 года ..........158

Рецензии
Васильев В. И., Постников А. Е. Теория, соединенная с практикой (Авакьян С. А. Конституционное право России)...............166

Новые книги
Издательство «Норма» выпустило в свет .................... 169

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 171.


Содержание номера на английском языке публикуется на с. 172.

Президент Российской Федерации В. В. Путин: главная задача новой Ассоциации юристов — совершенствование законодательной и правоприменительной деятельности


          22 декабря 2005 года в Москве в Колонном зале Дома Союзов состоялся учредительный съезд Ассоциации юристов России (АЮР), ставший заключительным этапом процесса объединения региональных и федеральных союзов юристов.
          Созданная на их основе Ассоциация является новой общероссийской общественной организацией, призванной преодолеть существующую ведомственную разобщенность и консолидировать юридическую общественность страны с целью дальнейшего содействия проведению правовой реформы в России и успешной реализации приоритетных национальных проектов.
          В работе съезда приняли участие представители российских юридических союзов и объединений, общественно-политических организаций, а также руководители федеральных органов власти.
          С приветственным словом перед делегатами съезда выступил Президент РФ Владимир Путин.

  Очень рад приветствовать собравшихся на свой учредительный съезд представителей всех юридических направлений, школ, всех профессий.
  В этом зале — и ученые-правоведы, и юристы, ведущие повседневную практическую работу. Здесь присутствуют судьи, адвокаты, следователи, нотариусы, прокуроры, сотрудники государственного аппарата.
  Полагаю, что стремление профессионалов объединиться вполне логично, закономерно, объективно. Невзирая на старую, всем нам хорошо известную поговорку — «там, где два юриста, — три мнения», — думаю, что не только, несмотря на это, а может, как раз в силу того, что она в значительной степени справедлива.

  Создание мощной общероссийской ассоциации юристов пойдет, безусловно, на пользу профессиональному сообществу. В стране появится еще одна организация — или, можно сказать, уже появилась одна организация, — способная вырабатывать консолидированную позицию по ключевым вопросам развития общества. И тем самым будет содействовать процессам становления правового государства, развитию лучших отечественных традиций юриспруденции. Уже в ближайшем будущем Ассоциация может стать влиятельным, действенным инструментом гражданского общества. Откроет дополнительные возможности и для продуктивной профессиональной работы.

Журнал российского права №1 — 2006

3

  Позвольте остановиться на некоторых вопросах, в решении которых созданная вами Ассоциация могла бы быть заметной, могла бы сыграть существенную роль.
  Первое — это совершенствование законодательной и правоприменительной деятельности. Вы хорошо знаете, что далеко не все сферы государственной, общественной и частной жизни имеют прозрачную и отвечающую современным требованиям правовую базу. Кроме того, наши законы еще нередко противоречат друг другу, допуская неоднозначное их толкование. За последние годы была проведена действительно большая, огромная работа по решению этих вопросов и проблем, но их — этих проблем и вопросов — еще очень много. Рассчитываю, что Ассоциация примет активное участие как в разработке, так и в профессиональной экспертизе законопроектов.
  Особо отмечу необходимость обеспечения правовыми средствами общенациональных интересов страны. Время уже не раз показывало, что их забвение или недооценка может привести к доминированию местнических, ведомственных или корпоративных подходов к решению базовых задач развития нашего государства. Причем как в политической, так и в экономической и социальной сферах. В последние годы самые опасные тенденции были преодолены. Тем не менее и сегодня крайне важно, чтобы нормотворческие действия были не только согласованными, но и стратегически выверенными. Федеральные законы должны приниматься в интересах всей страны и всех граждан России. Само их содержание и юридический язык должны быть ясными, доступными для всех и каждого. Только тогда можно ожидать от граждан их неуклонного исполнения и уважения к праву и закону.

  Кроме того, очень важно вести постоянный мониторинг правоприменительной практики. Это необходимо для четкого представления о том, насколько полноценна и адекватна требованиям времени существующая правовая база. Полагаю, что такая работа, имеющая важнейшее значение для дальнейшего системного развития законодательства, вполне по силам юридическому сообществу.
  Еще одна проблема, в решение которой ваша организация могла бы внести свой существенный и заметный вклад, — это обеспечение единых стандартов юридической защищенности граждан на всей территории страны. Подчеркну: защита прав граждан требует нашего общего и постоянного внимания. Однако, будем честны, далеко не везде люди, ущемленные в своих правах, получают быструю и квалифицированную помощь. И, соответственно, делают собственные выводы об эффективности действующих законов и о возможностях защиты своих собственных прав, о качестве государства. Полагаю, нам нужно сделать все необходимое, чтобы подобного негативного опыта становилось как можно меньше. И юридическое сообщество может здесь сыграть определяющую роль, уделяя вопросам обеспечения прав и свобод граждан приоритетное внимание.
  Юристы также могли бы быть в авангарде развития системы правового образования и просвещения, утверждая при этом неразрывную связь между принципами права и нравственными ценностями в жизни общества. Известно, сколь высокие позиции занимало российское юридическое сообщество в годы судебной реформы XIX века. Выдающиеся юристы того времени придавали огромное значение вопросам соотношения морали, нравственности и права. И не только изучали эти процессы, но публично отстаивали их важность. У ва

Журнал российского права №1 — 2006

4

шей Ассоциации есть все возможности продолжать и укреплять эти поистине благородные и очень востребованные сегодня традиции.
  Убежден, что юристы должны также сказать свое веское слово и в борьбе с новыми опасностями, такими как терроризм, экологические и техногенные угрозы, производство и распространение наркотиков, отмывание доходов, полученных преступным путем. Противодействие этим угрозам нуждается как в полноценной правовой базе, так и в консолидированной, точно сформулированной позиции юридического сообщества.

  Уважаемые коллеги!
  В заключение хотел бы пожелать вам плодотворной работы на съезде, успехов на профессиональном поприще. Уверен, что общенациональное объединение юристов внесет свой вклад в развитие партнерских отношений между государством и гражданским сообществом.
  С наступающими вас новогодними праздниками!
  Спасибо большое.

  Публикуется по официальному сайту Президента России http:// www.kremlin.ru/text/appears/2005/ 12/99291.shtml

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ







    Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы

Л. В. Андриченко, Л. Н. Васильева

  В настоящее время формируется новая сфера правового регулирования в Российской Федерации — сфера миграционных отношений. Вместе с тем принятое значительное количество правовых актов, регулирующих данную сферу правоотношений, не позволяет адаптировать имеющиеся структуру и качественный состав миграционных потоков к стратегическим государственным потребностям. Сохраняется спонтанный, во многом неуправляемый характер миграции, которая оказывает негативное влияние на экономические, социальные, демографические, этнокультурные и другие процессы как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее регионах. Во многом такая ситуация связана с тем, что имеющаяся нормативная правовая база по степени регулирования миграционных отношений пока еще явно недостаточна и не успевает за динамично развивающимися на территории страны миграционными процессами. Кроме того, законодательная основа регулирования миграционных отношений не отвечает назревшим потребностям правоприменительной практики. Она характеризуется значительным отставанием *

  Андриченко Людмила Васильевна — заведующая отделом ИЗиСП, кандидат юридических наук;
  Васильева Лия Николаевна — и. о. старшего научного сотрудника ИЗиСП, кандидат юридических наук.

от имеющегося опыта законодательного регулирования зарубежных стран, не в полной мере соответствует международным стандартам.
  Одним из негативных моментов следует признать хаотичность развития миграционного законодательства, что во многом обусловлено отсутствием четкой концептуальной основы государственной миграционной политики. В одобренной распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации вопросы совершенствования законодательства о миграции рассматриваются в очень общем виде, без указания конкретных этапов и сроков реализации законодательной программы¹. Требуется нормативно закрепить основные принципы и приоритеты миграционной политики, соответствующие интересам государства и обеспечивающие права личности. Это позволит целенаправленно определять развитие законодательства в области миграции населения. В современной миграционной политике, к сожалению, не получил должного применения программно-целевой метод регулирования. Он, в свою очередь, мог бы оказать существенную помощь в решении проблемы добровольного переселения в малонаселенные местности, в регулировании рынка труда, поддержке социально неза
 1См.: СЗ РФ. 2003. № 10. Ст. 923.

Журнал российского права №1 — 2006

6

щищенных категорий мигрантов. С помощью данного метода можно эффективно распределять материальные и финансовые средства, направляемые из бюджета на цели миграционной политики, контролировать достижение этих целей.
  Требует унификации и понятийный аппарат миграционного законодательства. В частности, отсутствие общего понятия «мигрант» в целом не препятствует осуществлению правового регулирования статуса отдельных категорий мигрантов, поскольку в законодательстве используются определения таких категорий мигрантов, как «беженец», «вынужденный переселенец», «лицо, ищущее убежища», «иностранный работник», «иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя» и др. Вместе с тем полагаем, что определение понятий «миграция», «мигрант» на законодательном уровне необходимо, поскольку это, с одной стороны, четко определит предмет регулирования миграционного законодательства и круг субъектов миграционных отношений, с другой стороны, исключит противоречия и проблемы в применении как международных, так и национальных правовых актов и правовых норм, в которых такие понятия используются.
  Совершенствование законодательного регулирования в области миграции должно идти по пути устранения коллизий правовых норм, пробелов правового регулирования, избытка отсылочных норм, вызывающих противоречия между нормативными правовыми актами разных уровней. В качестве примера можно привести п. 9 ст. 18 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в ред. от 2 ноября 2004 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее — Закон о правовом положении иностранных граждан в РФ). Он устанавливает перечень оснований, по которым разреше
  ние на работу иностранному гражданину не выдается, а выданное разрешение на работу аннулируется. Перечень указанных оснований является исчерпывающим, однако в п. 9 (подп. 4) ст. 18 рассматриваемого закона говорится о том, что разрешение на работу иностранному гражданину не выдается, а выданное разрешение на работу аннулируется территориальным органом федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, в случае, если данный иностранный гражданин представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения. Вместе с тем в постановлении Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. № 941 «О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу» установлено, что «основанием для отказа в выдаче иностранному гражданину разрешения на работу является наличие в заявлении и в представленных документах недостоверных или искаженных сведений, а также установление обстоятельств, предусмотренных пунктом 9 статьи 18 Закона». Получается, что между отмеченным положением Закона о правовом положении иностранных граждан в РФ и положением постановления Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. № 941 имеются существенные расхождения. Наличие «недостоверных или искаженных сведений» не всегда сочетается с наличием «поддельных или подложных документов либо сообщением о себе заведомо ложных сведений». Таким образом, текст постановления дополняет перечень, установленный в Законе, что недопустимо. Подобные коллизии правовых норм в актах разного уровня, безусловно, разрешаются в пользу закона. Вместе с тем этого можно было бы избежать, если бы в акте подзаконного уровня дословно повторялась норма закона, как этого в данном

7

Журнал российского права №1 — 2006

случае требует юридическая техника подготовки нормативного правового акта.
  Недостатком существующего правового регулирования сферы миграционных отношений является также закрепление излишне широких дискреционных полномочий должностных лиц органов государственной власти. Так, например, ст. 18 Закона о правовом положении иностранных граждан в РФ, регламентируя порядок приглашения в Российскую Федерацию иностранного гражданина в целях осуществления трудовой деятельности, требует наличия заключения соответствующего территориального органа федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения. Однако сам порядок выдачи такого заключения определяется инструкцией «Об организации работы по подготовке и выдаче территориальными органами Минтруда России по вопросам занятости населения заключений о целесообразности привлечения и использования иностранных работников», утвержденной приказом Минтруда России от 15 июля 2003 г. № 175. Она фактически ставит решение вопроса целесообразности привлечения и использования иностранных работников в зависимость от усмотрения государственных служащих территориального органа Федеральной службы по труду и занятости, которые рассматривают заявление о выдаче заключения с учетом мнения Центра занятости о целесообразности (либо нецелесообразности) привлечения иностранных работников. При этом на законодательном уровне отсутствуют критерии, на основании которых привлекается и используется иностранная рабочая сила, что может на практике повлечь нарушение права граждан РФ на обеспечение их преимущественной занятости.
  В числе важнейших направлений совершенствования законодатель

ства в области миграции в последнее время на первое место выдвигается задача его систематизации. Необходимо разработать и принять самостоятельный федеральный закон, устанавливающий основы государственного регулирования миграционных процессов, закрепляющий статус основных субъектов миграционных отношений, определяющий направления и виды миграции, порядок выезда из Российской Федерации и въезда в нее, транзитного проезда через российскую территорию, регистрационного учета лиц по месту пребывания и по месту жительства в Российской Федерации. Принятие такого федерального закона позволит объединить разрозненные правовые нормы, действующие в области регулирования миграционных отношений, содержащиеся в разных федеральных законах, устранить существующие пробелы миграционного законодательства, ликвидировать устаревшие акты.
    Одним из основных направлений развития российского законодательства в области миграции населения является совершенствование правового статуса мигрантов. Прежде всего значительного внимания требует правовое положение вынужденных мигрантов, поскольку именно им в Российской Федерации посвящены самостоятельные законы. Выделяются две категории вынужденных мигрантов, правовой статус которых закреплен соответственно в двух федеральных законах: Законе РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах» (далее — Закон о вынужденных переселенцах) и в Федеральном законе от 19 февраля 1993 г. № 4528-I (в ред. от 28 июня 1997 г.) «О беженцах» (далее — Закон о беженцах).
    Содержание Закона о беженцах в целом соответствует международным принципам и нормам, закрепленным в Конвенции ООН 1951 г. «О статусе беженцев», Протоколе к ней, касающемся статуса бежен-8

Журнал российского права №1 — 2006

цев, 1967 г., а также ряде других международных правовых актов и норм. Вместе с тем ряд положений названного федерального закона нуждаются в совершенствовании.
  Прежде всего необходимость уточнения положений Закона о беженцах связывается с недостаточной проработанностью процедуры обращения лица с ходатайством о предоставлении ему статуса беженца и предварительного рассмотрения такого ходатайства. Названная процедура закреплена в ст. 4 Закона о беженцах, в которой определяются основные этапы направления ходатайства и его предварительного рассмотрения. В отдельных случаях, как показала судебная практика последних лет, положения названной статьи Закона становятся необоснованным препятствием для получения в последующем статуса беженца лицами, ищущими убежище в Российской Федерации.
  Так, в соответствии с подп. 3 п. 1 ст. 4 указанного закона лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем и достигшее возраста 18 лет, обязано лично или через представителя обратиться с ходатайством в письменной форме в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по безопасности, или в территориальный орган федерального органа исполнительной власти по внутренним делам, или в территориальный орган федерального органа исполнительной власти по миграционной службе при вынужденном незаконном пересечении Государственной границы РФ в пункте пропуска либо вне пункта пропуска в течение суток со дня пересечения данным лицом Государственной границы РФ. При наличии обстоятельств, не зависящих от данного лица и препятствующих его своевременному обращению с ходатайством, срок обращения может превышать одни сутки, но не более чем на период действия возникших обстоятельств.

  Причины пропуска установленных сроков для обращения лица с ходатайством в компетентные органы государственной власти признаются уважительными по усмотрению должностных лиц указанных органов, которые нередко отказывают лицам, ищущим убежище, в доступе к указанной процедуре, исходя из своей интерпретации ст. 4 о своевременности обращения лица с ходатайством. Многие лица, ищущие убежище, вынуждены в связи с этим обращаться в суд для признания причин пропуска срока обращения уважительными и получения доступа к процедуре. Как свидетельствует представительство УВКБ ООН в Москве, суды практически всегда выносят положительные решения, в которых обязывают миграционные службы принимать к рассмотрению ходатайства и проводить их предварительное рассмотрение. Только по Москве за последние несколько лет было вынесено 305 судебных решений, отменяющих отказы в доступе к процедуре миграционной службы по г. Москве. Отсутствие хотя бы приблизительного законодательно закрепленного перечня причин для признания обращения лица с ходатайством своевременным делает возможным подобную практику.
  Различное понимание на практике вызывает и содержание подп. 4 п. 1 ст. 4 названного Закона о беженцах. Согласно положению данного подпункта лицо, заявляющее о своем желании быть признанным беженцем, должно на «законном основании находиться на территории Российской Федерации». Вместе с тем понятие «законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин» определяется в настоящее время только в Законе о правовом положении иностранных граждан в РФ как «лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу,

Журнал российского права №1 — 2006

9

либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации» (ст. 2). Применяя данное определение к беженцам, должностные лица миграционных служб нередко связывают принятие ходатайства о предоставлении статуса беженца лица, заявившего ходатайство, с законным нахождением лица на территории РФ и в случае отсутствия соответствующей регистрации требуют депортации лица из страны. Последнее противоречит принципам, заложенным в Конвенции ООН 1951 г. «О статусе беженцев», прежде всего принципу невысылки беженцев² . Многочисленные отмены соответствующих решений миграционных служб, особенно в городе Москве, свидетельствуют о нарушениях прав человека, необходимости конкретизации данной процедуры на законодательном уровне, в том числе с установлением ответственности государственных служащих за необоснованный отказ в принятии ходатайств о признании лица беженцем.
  С другой стороны, сохраняется и обратная ситуация, когда лицо, ищущее убежища, фактически уклоняется от получения статуса беженца на территории РФ с целью получения этого статуса в другой, по его мнению, более привлекательной стране. Это подтверждается некоторым снижением общего количества случаев обращения иностранных граждан с ходатайствами о предоставлении убежища непосредственно на въезде в Российскую Федерацию; при этом часть неле
 ² См.: Записка Исполнительного комитета Программы Верховного комиссара по делам беженцев о международной защите для 53-й сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций / / А/АС.96/965. 11 September 2002. P. 17—18.

10

гальных мигрантов из числа ранее въехавших в нашу страну на законных основаниях заявляют о своих намерениях получить убежище в России только после того, как правоохранительные органы обнаруживают факты нарушения ими правил пребывания на территории России. Анализ показывает, что иммигранты избегают обращений за статусом беженца, считая, что это ставит их в зависимость от государства и ограничивает возможность получить убежище в более благополучных странах Европы.
  Для выявления таких лиц Россия должна пойти по пути ужесточения иммиграционного законодательства, усиления контроля над пребыванием на ее территории иностранных граждан. В противном случае ужесточение западными странами своих правил в области миграции приведет к тому, что территория российского государства превратится в перевалочную базу для нелегальных мигрантов, в том числе лиц, ищущих убежище, но не заявляющих о своем желании быть признанными в качестве бежен-цев³ .
  Такие предложения могут быть реализованы путем усиления в целом процедурных механизмов предоставления статуса беженца и лица, ищущего убежище. В частности, предлагается ввести дополнительные основания отказа в рассмотрении ходатайства по существу. Важно в связи с этим отметить, что УВКБ также считает, что пересмотр и усиление процедурных мер и мер безопасности, вызванных угрозой терроризма, являются для государств необходимыми. Вместе с тем УВКБ настаи

Журнал российского права №1 — 2006

    ³ См.: Абашидзе А. X. Российское законодательство и международные правила в сфере миграции // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сборник статей. Н. Новгород, 2004. С. 100.

вает на том, что сложный характер таких дел является одним из доводов в пользу сохранения практики рассмотрения их в рамках регулярных процедур предоставления статуса беженца либо убежища, а не на этапе установления приемлемости ходатайства или в рамках ускоренных процедур⁴. При этом важно также, что введение каких-либо подобных мер само по себе не потребует изменений в понятии беженца и лица, ищущего убежище, поскольку в Законе о беженцах (в соответствии с Конвенцией ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протоколом к ней 1967 г.) включено положение, прямо исключающее из действия статуса беженца лиц, совершивших тяжкие преступления.
  Нельзя не обратить внимание и на ряд других существенных недостатков действующего законодательства. На практике в настоящее время существуют расхождения также в понимании положений подп. 5 п. 1 ст. 5 Закона о беженцах, устанавливающего, что, если лицо прибыло из иностранного государства, на территории которого имело возможность быть признанным беженцем, это является основанием для отказа лицу в рассмотрении его ходатайства о предоставлении статуса беженца по существу. Миграционные службы при применении данного положения не принимают во внимание реальную ситуацию в отношении защиты лица, ищущего убежище, в третьей стране. Отсутствие положений о возможности такой ситуации (наличие реальной опасности для лица в третьей стране) в действующем законодательстве приводит к частым отказам в предоставлении статуса беженца при приме
  ⁴ См.: Записка Исполнительного комите
та Программы Верховного комиссара по делам беженцев о международной защите для 53-й сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций // A / AC. 96 / 965. 11 September 2002. Р. 17—18.

11

Журнал российского права №1 — 2006

нении данной нормы и, соответственно, к большому количеству обжалований этих отказов в суд.
  Интересный опыт предоставления убежища сложился в ФРГ. До 1993 г. Конституция ФРГ устанавливала в ст. 16, что право на получение убежища имеют лица, являющиеся объектами политического преследования, хотя признание наличия оснований для получения убежища не давало лицу права требовать его предоставления. С 1993 г. это правило было изменено: лицо не имеет права требовать предоставления убежища, если оно до приезда в Германию побывало на территории «безопасной» страны. Лицо, ходатайствующее о получении убежища на территории ФРГ, обязано при пересечении территории «безопасной» страны обратиться к ее властям с просьбой предоставить убежище. В разряд «безопасных» третьих стран попали и страны, непосредственно граничащие с ФРГ. Получается, что юридически невозможно пересечь границу ФРГ для подачи заявления о предоставлении убежища. Единственный легальный способ — прилет на самолете из страны, не входящей в категорию «безопасных третьих стран»⁵.
  Отдельные недостатки Закона о беженцах связываются с закреплением в нем некоторых положений, прекращающих действие статуса беженца на территории РФ. Так, в качестве одного из оснований утраты статуса беженца Закон устанавливает отсутствие у беженца разрешения на постоянное проживание на территории РФ (подп. 1 п. 1 ст. 9). Однако в Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. установлен исчерпывающий перечень оснований прекращения статуса беженца, и такое основание, как отсутствие у беженца разрешения на

 ⁵ См.: Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России / Под ред. Г. Витковской. М., 2002. С. 176—177.

  постоянное проживание на территории принимающего государства не предусмотрено (разд. «С» ст. 1). Таким образом, указанное основание должно быть исключено из Закона.
    Возникает вопрос и о целесообразности выделения двух стадий рассмотрения ходатайств о предоставлении статуса беженца (предварительное рассмотрение ходатайства и рассмотрение ходатайства по существу). Следует учесть, что большинство законодательных актов зарубежных стран предусматривают лишь одну стадию. В дальнейшем, возможно, разумнее поступить так же.
    Серьезные нарекания вызывает отсутствие конкретного механизма распределения прибывающих беженцев по субъектам РФ. Закон о беженцах устанавливает, что распределение лиц (за исключением случая экстренного массового прибытия на территорию РФ), признанных беженцами либо получивших временное убежище, осуществляется в соответствии с ежегодно устанавливаемой Правительством РФ квотой распределения данных лиц для каждого субъекта РФ (ст. 14). На практике, однако, отмечено, что наибольшее количество беженцев состоит на учете только в отдельных субъектах Федерации, что создает неодинаковую нагрузку на субъекты⁶. В этой связи необходимо разработать на федеральном уровне детальный механизм распределения прибывающих беженцев по субъектам РФ. Введение подобного механизма будет способствовать, в том числе, и

   ⁶ Например, по данным Федеральной миграционной службы, в Москве и Московской области рассматривается примерно 65% ходатайств о признании беженцами, а 35% всех принятых ходатайств рассматривается в других субъектах Федерации, причем, как показала практика, далеко не во всех, а примерно в 22 субъектах России.

Журнал российского права №1 — 2006

  более равномерному распределению бремени расходов субъектов Федерации и муниципальных образований на их участие в финансировании пребывания беженцев на их территории.
    В Законе о беженцах в весьма общей форме говорится об ответственности должностных лиц за нарушение данного закона. Согласно ст. 19 виновные в нарушении Закона должностные лица органов государственной власти РФ, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций независимо от форм собственности, а также граждане РФ несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. Вместе с тем законодательство не предусматривает специальную ответственность должностных лиц за нарушение Закона о беженцах. В частности, не предусматривается административная либо уголовная ответственность должностных лиц за такие нарушения положений Закона, как умышленное виновное непредоставление лицу статуса беженца, существенное нарушение сроков рассмотрения ходатайств лица о предоставлении статуса беженца и др. Это приводит к неоправданному затягиванию процедур рассмотрения ходатайств, частому обжалованию действий должностных лиц миграционных служб в суд.
    Помимо регулирования правового положения беженцев, нуждается в дальнейшем развитии регулирование правового положения вынужденных переселенцев. Основы правового положения этой категории мигрантов определены Законом о вынужденных переселенцах, а также принятыми в его развитие нормативными правовыми актами.
    В соответствии с этим законом государственная поддержка оказывается гражданам РФ, покинувшим место жительства вследствие совершенного в отношении них или членов их семей насилия или пресле-12